福利制度与国家发展

贺之杲

社会福利政策不仅是现代国家治理的主要领域，而且是国之重器，需要全面地考虑经济发展、社会稳定和政治平衡。西方福利制度的形成与演变机制是什么？西方福利国家的类型区别是什么？欧洲福利国家与欧洲一体化的关系是相互促进还是相互抵消？进入21世纪，全球金融危機对社会保障制度的影响是什么？西方国家出台了何种政策以应对福利紧缩的问题？中国共产党主动积极地探索实践多种类型的社会保障制度和措施，走向一个人人享有保障的社会，中国社会保障制度经历了什么样的变迁过程？中国建设共享制度的内涵是什么？本刊特约记者就上述问题专访了中国社会科学院学部委员、国际研究学部主任、中国欧洲学会会长、中国社会保障30人论坛成员、全国人大代表周弘研究员。

福利国家的形成与演变

《领导文萃》：福利国家被称为人类社会一项重要的制度文明成果。福利制度往往与经济联系在一起，但福利制度也是政治运作的结果。那么福利制度是通过何种机制而形成的？

周弘：福利国家作为一种社会调节力量，通过社会保障制度的建立弥补经济自由主义带来的社会风险，将社会公平的因素嵌入到资本主义的基本制度中，在特定的时期平抑了劳资之间的矛盾，形成了暂时的政治和经济平衡。主权国家的发展、工业化的发展以及它们的交互作用，促成了福利国家的发展。传统福利国家包含两种基本模式：机制模式和补救模式，它们都起源于欧洲。二者的共同点在于它们都承认收入再分配的合理性，同时都采用财政转移支付的方法进行社会保护。机制模式通常要求个人供款，而补救模式则由政府拨款。机制模式中体现的社会契约通常涉及政府、雇主和个人三方，而补救模式的社会契约关系仅限于政府和公民个人。随着经济转型和社会发展，这两种模式之间的不同点日益显现：它们不仅使用的社会再分配方式不一致， 而且观念也不同。

西方福利制度主要存在两个路径，英国模式与德国模式。这背后是社会保障与社会保险的分野。社会保障和社会保险各自起源于两种不同模式的资本主义。社会保障起源于英国，影响到美国及其他一些英语国家，也称为盎格鲁撒克逊模式。这种模式以救助贫困者作为政府社会功能的基本出发点，进而发展到把国家的社会保护网扩大到覆盖所有在工业社会中可能遭遇社会风险的人群。社会保险起源于德国，影响到法国等大陆欧洲国家。德国的社会保险法是一个经典案例。这种模式以制度性的阶级调和作为政府社会干预的基本措施，在阶级之上另外建立起一套机制，使社会各有关成员都为工业社会的风险承担责任。英国与德国两种模式不同的根源是英国和德国在民族主权国家发展过程中一百多年的时间差。总的来说，民族国家政权对工业化早期的社会现实做出进行社会干预的决定， 就产生了济贫法， 对大规模的工业化社会矛盾做出进行社会干预的决策， 就产生了社会保险法。

《领导文萃》：新的时代背景如何带来福利制度的演变？

周弘：当今的社会已经不能再简单地用工业社会的特性来概括。人类已经进入了信息时代，人类社会具有了许多知识社会的特征。随着工业经济向知识经济的转化， 人的工作寿命延长了，工伤风险减少了;随着产业转型的加速，失业变成了常态，同时产业小型化、家庭化的发展明显;随着医疗技术的发展和人口的老龄化趋势，公共医疗计划变得无比昂贵，难以为继。从福利国家内部的这些发展来看，不仅由于许多劳动者变成了个体所有者，从而使国家作为企业主和劳动者之间协调人的作用正在减弱，而且社会危机的性质也改变了。由于知识匮乏而造成的社会排斥超过了工伤和疾病引起的贫困，老龄的恐惧由生活无着落变成难以支付高昂的医疗照顾费用，就业准备变得比失业保险更加重要，过度的国家保护和政府对家庭责任的替代造成了单亲家庭对社会的依赖，这一切都迫使福利国家从观念到实践进行根本的变革。福利国家在两个方面出现了脱节现象：一是福利所涵盖的风险并不符合需要，二是受到福利保护的群体本不是应该受到保护的。

如果不将知识经济创造的就业与财富合理地纳入社会再分配的轨道，而依然沿用旧的社会保障和社会服务形式， 那么就可能造成几个方面的社会不公正：一是越来越多的人搭乘福利国家的便车，将新经济带来的额外收入存入个人的账户，而让民族福利国家承担社会风险;二是越来越多的人由于缺乏对新经济社会的风险和机遇的知识，并且得不到相应的保护而蒙受损失;三是国家由于缺乏政策手段和资源，对可能出现的社会两极分化，对知识匮乏和技能落后造成的新贫困完全束手无策。

面对社会变迁，福利国家有不同政策选择，一种是以原有的福利国家结构为基础，按照工资税单，紧缩社会保障开支，让其余的人自由发展、自我保护。这是一种让传统的福利国家功能萎缩的办法。另一种是重新定义社会安全网，使福利国家在新经济时代继续拓展新的保护领域。这是一种根据形势的发展改换福利国家保护方式的做法。福利国家面临双重责任：既要从传统的社会公正观念出发，继续对国内公民实施有效和必要的保护，同时又要从新的社会公正观念出发，允许并帮助公民获得“选择”和“自由”的权利。西方国家政府没有迹象放弃高度发达的社会职能，但社会功能的确出现了从普及性向选择性、从系统性向实用性、从政府与企业的责任向个人与社区的责任转变的趋向。

金融危机后，世界社会保障制度的发展趋势

《领导文萃》：金融危机后，世界福利国家模式进入调整阶段，作为福利国家制度的核心，欧洲社会保障制度的发展趋势是什么？

周弘：第二次世界大战以后建立起来的民族国家社会保障制度经历了30多年的良性发展之后，在20世纪70年代两次石油危机过后出现了逆转。20世纪80年代撒切尔夫人率先在英国开始实行大刀阔斧的社会保障制度改革。而奉行严格劳动法规的德国则因为过高的劳工待遇和日渐降低的市场竞争力而被讥讽为“欧洲病夫”。到了20世纪90年代，随着社会民主党的执政理论和实践向新自由主义倾斜，德国开始对固化的社会保障制度进行艰难的改革，而以“从摇篮到坟墓”著称的福利国家瑞典也开始对其过于慷慨的社会保障制度实施改革。到了世纪之交，欧洲三大福利国家模式的发祥地都或快或慢、或早或晚开始了削减式改革。

自2008年全球金融危机爆发以来，高收入的欧洲国家的社会保障整体呈现出收缩趋势。欧洲福利国家普遍采取了经济刺激政策，并将社会保障作为重要的刺激领域，加大了社会保护性投入。从2010年起，伴随着欧洲主权债务危机的爆发，欧洲国家的政府陷入困境，欧盟整体采取经济紧缩措施，欧洲国家用减赤字、稳财政的政策取代了先前的经济刺激政策。欧洲社会普遍存在的老龄化和少子化趋势，选举政治条件下执政党为取悦选民所做的过高社会承诺，以及福利制度的管理不善，都是造成欧洲国家养老金收支失衡的原因。福利扩张政策被福利紧缩政策取代。

首先，应对财政失衡，削赤字、稳财政、缩福利。主要有以下措施：一是严格社会保障待遇领取资格。如奖励延后退休、惩罚提前退休。二是直接或间接地降低社会保障收益或待遇。例如，降低养老金替代率;将养老金与工资增长脱钩、与物价指数挂钩;改变养老金计算方式。三是加强监管，杜绝道德风险。例如，严格伤残和医疗等补贴制度，减少或避免钻制度漏洞。四是精简机构，提高管理水平和效率。例如，采用电子化办公、一站式服务等技术，降低管理成本。据国际货币基金组织预测，未来至少有14个欧洲国家的养老金水平将继续下降，贫困和社会排斥将有所增加，带来社会公正受损、欧洲社会模式受破坏等恶果。

其次，结构性转型，建立多支柱的保障体系开源节流的同时，欧洲国家普遍对社会保障特别是养老保障制度进行了结构性改革。一方面，鼓励、支持、推动发展各种非公有的社会养老资源和方式，使养老责任在国家、企业、个人和家庭等行为体之间分摊，以减轻政府的财政压力;另一方面，使养老模式更加灵活，以适应非全职就业、兼职就业、小微就业等灵活就业方式的不断涌现，从而更好地化解老龄化、全球化和信息化时代产生的各种新风险，应对新挑战，确保养老保障的可持续。

第一支柱是公共养老金。欧洲国家采取现收现付和国民代际再分配原则，很大程度上受制于人口结构、经济景气及其他条件的影响。随着养老金收支的失衡，多数国家采取鼓励并支持其他养老支柱发展的措施，公共养老金的比例相应减少。多支柱的欧洲养老金体系并没有摆脱国际金融危机的冲击。各种养老金分别承受了政策风险、营运风险和市场风险。第二支柱养老金通常是企业行为，有积累退休准备金、直接保险以及其他基金方式，成为第一支柱——公共养老金的重要补充。除职业年金外，欧洲各国还出现了种类和名目繁多的个人养老计划，统称为养老保障的第三支柱。随着第二和第三支柱的不断发展壮大，第一支柱即现收现付的公共养老金在个人养老收入中的占比不断缩小，如德国下降至73%，有些国家降至50%～60%，个别国家甚至降到20%～30%。尽管如此，各国还是保留了相当比例的公共养老金。公共养老金作为养老体系的“压舱石”的作用没有改变。

再次，社会保障改革的指导思想从“社会保障”转向“社会投资”。养老概念扩展到涵盖整个“工作生命周期”。社会投资理论主张将被动地“防范社会风险”变为积极地“进行社会投资”，变后期干预为早期介入，变“亡羊补牢”为“未雨绸缪”。欧洲国家在削减福利的同时，普遍加大了人力资源投资。一方面，通过加强职业培训和终生学习，帮助现有的低素质劳动力更新知识和技能，如芬兰政府通过更有效率的就业服务、教育、培训和康复服务，促使劳动力保住工作岗位，或者积极寻找工作机会，重新就业。另一方面，通过“以儿童为中心”的社会投资战略，为未来知识经济准备高质量的人力资源。

最后，欧洲养老保障的转变方向是从“社会保障”到“灵活保障”，灵活保障是基于社会保障的发展，而非替代。欧洲养老体系正在经历一个可能是长期的转变过程。转变的方向是从全民社会福利转向更加多层次的灵活保障体系，每个层次都有不同的支柱分别形成不同的组合形式。适应这种复合养老体系，过去的“社会团结”原则中也被注入了越来越多的“个人责任”因素。

2008年全球金融危机之后，欧洲国家加大了社会保障和社会政策的改革力度，改革目标仍然是削减财政赤字、实现预算平衡，改革触及的领域包括提高社保收费、降低福利待遇、延长缴费年限、推迟支付时间、精简执行机构、严格监督管理等。除此以外，欧洲各国政府还开 始注重结构性改革，例如为灵活就业人群规定兼职就业和“迷你工作”的社保缴费，加大对企业年金的支持和鼓励等。

全球化的自由资本主义经济和国家化的社会保护体制之间存在着先天的错位缺陷。欧洲国家的执政者深知他们也许能够通过国家干预治理“国内市场失灵”，他们甚至可以通过复杂的程序走向欧盟层面的社会治理整合，但是没有力量解决“全球市场失灵”对于国家制度的冲击。要减轻这种冲击，需要在全球层面上进行努力：通过在世界上推行对社会保护的认同，提高劳工标准，弱化市场恶性竞争。例如德国总理默克尔提出一种“自由市场+慷慨的福利国家+共识政治+工业劳动关系”的国家计划模式，而后提倡通过外交途径促成在国家发展规划方面的国际合作，以便达到相互影响，进而形成趋同，以减轻欧洲福利国家的外部竞争压力。至此，欧洲社会保障制度不仅面临着内部结构的转型，也将带动国际合作政策的转型。

《领导文萃》：全球社会保障从覆盖面、保障水平到财政投入等都存在显著的地区差异。中等、低等收入国家的社会保障制度发展趋势是什么？

周弘：中等收入国家社会保障发展趋势是扩大社会保障覆盖面，以社会保障促经济增长。新兴工业化国家，在社会保障领域里的发展趋势是福利扩张，即拓展既有的社会保障体系，加大在健康、教育、就业、养老、住房等领域的投入，扩大社會保障的覆盖面，从而拉动内需、提振经济，以社会保障建设为契机促进全面增长，促使经济走上可持续发展之路。还有一些国家（如印度）则努力把大多数非正规就业人群，特别是乡村地区的非正规就业者，纳入正规经济。上述种种努力使得中等收入国家的社会保障覆盖面整体得到拓宽，很多国家建立起国家层面的最低水平的基本社会保障，确保至少为最脆弱的人群提供一个基本的生活保障。

与中、高收入国家不同，低收入国家在经济发展水平低下、就业严重不足等因素的制约下，社会保障制度十分不完善，养老和医疗保险等缴费型项目（即与就业相关的社会保险）只覆盖了以公职人员为主的正规就业人口，由于这部分人往往占人口的少数，所以覆盖率十分有限。其余人口，即构成人口大多数的没有正规雇佣关系的人员，则主要通过零星的非缴费项目——以“有条件现金转移支付计划”为主——来获得一些暂时性救助，这些非缴费性项目构成了一个保障水平较低的临时性社会安全网，这是低收入国家在社会保障领域的普遍状况。

低收入国家社会保障发展趋势呈现两个特点，一是扩大临时性安全网，低收入国家的社会保障呈现出“小范围、临时性、应急性、实验性、水平低”等特点，缺乏普惠性和长期性，不足以为更广泛的人群提供持续可靠的保障。在危机时期，受财力收缩的限制，这些特点表现得更加明显。二是超越临时性网络，建立最低限度的、可行的基本保障。在低收入国家，当务之急是要将直接减贫式的消极保障变为积极发展劳动力市场，用“授人以渔”取代“授人以鱼”，从保障人们的收入安全入手，拉动消费，进而拉动经济，为建立更加稳定的社会保障制度奠定经济基础，实现经济和社会的良性互动和持久发展。

总的来说，世界社会保障呈现出如下发展趋势：一是社会保障覆盖面整体扩大，中等收入国家，特别是新兴经济体，是世界社会保障发展的主要拉动力。二是各国社会保障差距依然明显，但差距在逐渐缩小。越来越多的国家意识到，面对由经济全球化带来的社会风险的全球化，要从保护和发展这两个层面来建设社会保障制度。三是走向广覆盖和多样化，逐步形成多支柱的社会保障体系。各国政府不再对社会保障大包大揽，加强各种力量的合作，逐步形成多层次多支柱的社会保障体系是大势所趋。

综上所述，社会保障既是社会政策，也是经济政策，既关乎社会的公平和稳定，也关乎减贫扶贫、就业促进与维持经济发展的可持续，是确保经济和社会进入良性发展轨道和实现良性互动的必要工具。以此来实现财政平衡，从而确保福利制度的可持续，发展中国家才可能持续扩大社会保障制度的覆盖面，在构建基本保障线的同时，持续改善保障水平，使社会保障成为促进经济增长的新动力。

中国社会保障制度与共享社会制度

《领导文萃》：中国从保护劳动者的合法权益出发，已逐步实现了人人享有社会保障，中国社会保障的制度变迁过程是怎样的？

周弘：社会主义制度要求中国的发展目的是让亿万人民共同过上富裕的生活。正是由于发展成果为人民共享，所以人民群众中才能迸发出更强烈的共创发展的积极性和创造力。公平合理的社会共享制度不仅是中国共产党和人民的诉求，也是世界人民的共同追求，是先进的政党，特别是马克思主义政党百多年来的奋斗、探索和实验的目标。

自从20世纪20年代中国共产党提出“建立社会保险制度”“保护劳动者权益”的社会理想和施政纲领以来，中国共产党根据现实的社会条件，主动积极地探索实践了多种类型的社会保障制度和措施。在经历了战争时期的供给制、1951年的《劳动保险条例》，特别是改革开放以后的多次探索和改革之后，第一部覆盖全民的《社会保险法》于2010年问世，中国在养老、医疗、低保等诸多领域里继续改革并发展。在将一个相对落后的农业社会逐步带入现代化工业社会的同时，逐步建立起了一套人人享有的社会保障制度体系。在一个处于快速发展中的国家里建立起一套能够覆盖13亿人口的社会保障制度体系，这无论是从规模上还是从复杂程度上看，都是史无前例的。

中国社会保障制度改革和建设的主要动力来自执政党的社会理念和治国体制。中国共产党和中央人民政府一方面通过《共同纲领》和《宪法》宣示执政的目标，同时通过阶段性措施和分层次制度，逐步落实对劳动者实施保护的承诺。随着经济发展和中央财政状况好转，中共中央和国务院多次通过发布各种文件和政府行政条例，指导各领域社会保障制度覆盖范围的扩大或者待遇的提高。中国在社会保障领域里出现了独特的、多样化的发展态势。新制度建立以前，试点是必然经历的阶段。“两江模式”“板块模式”“布吉模式”是在中央的原则性规定下，探索适合的落实方式，而中央的原则目标是实现“资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化”的社会保障制度体系。

另外，人人享有的社会保障制度，其实也就是一种人人负责的制度。在同一个国度中，人们彼此负责、相互保障，政府为这种保障提供制度条件，在市场规则运行的条件下，这种制度提供的是基本的保障;在社会主义制度同时运行的条件下，这种制度还肩负着通过社会再分配实现社会公平的责任。但是制度的公平性和可持续性更加依赖全体人民对于制度的认同和信任。随着社会组织结构和社会治理方式的转型，国家与个人之间的关系也在变化。国家先是通过就业单位向产业工人提供社会保护，通过农村集体经济向农民提供社会保护。工业化、城镇化、市场化不仅挑战了这种保障方式，也挑战了中国最传统的家庭保障功能。单位经济、集体经济、家庭经济，都难以抵御工业化和市场化带来的社会风险，国家开始承担起越来越多的社会保护责任。随着市场的扩大、产业和劳动力的转移，跨区域的社会保障制度措施不断出台，新的方式不断地替代旧的方式，新边界不断取代老边界，覆盖范围不断扩大，制度标准不断向统一的方向发展，国家成为最大的社会组织。

进入21世纪以后，中国的社会保障制度的改革和建设取得了很多新的进展，其中最为突出的、也是具有时代意义的制度性建树：一是建立了面向农民的社会保障制度，通过新型农村养老保险、新型农村合作医疗以及城乡居民最低生活保障制度，实现了社会保障的制度性全覆盖，开始向更高水平的社会公平发展;二是迈出了社会保障法制化的关键一步，结束了单靠行政命令和规范性文件指导社会保障工作的局面。

全球金融危机之后，中国政府变鼓励出口为刺激内需，把坚持扩大内需明确写进第“十二五”规划。针对城乡、行业、地区之间不断扩大的收入差距和储蓄率高、消费率低等问题，逐年加大在医疗、养老、教育、住房等领域的财政投入，以提高全体国民，特别是中低收入家庭的可支配收入，提振民众的消费信心和购买力，促使经济由出口导向型转向内需拉动型。主要措施包括：通过建立新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险、试点新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险等，持续扩大医疗保险和养老保险的覆蓋面并提高保障水平，把先前未被覆盖的广大农村人口悉数纳入，目前中国的医疗保险覆盖率已大幅度提升至96%;养老保险提升至近80%，并力争实现全覆盖。其他措施包括在保持工资持续增长的同时，提高最低工资水平，提高企业退休人员的养老金水平和优抚对象的补助标准。在农村地区兴建医院，增加医疗设施，在改善医疗环境的同时拉动相关产业需求，促进就业。上述措施对增加家庭可支配收入、支持经济走上可持续发展道路发挥了积极作用。

习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话中提到：“40年来，我们始终坚持在发展中保障和改善民生，全面推进幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，不断改善人民生活、增进人民福祉。”并且，“我国建成了包括养老、医疗、低保、住房在内的世界最大的社会保障体系，基本养老保险覆盖超过9亿人，医疗保险覆盖超过13亿人。”

《领导文萃》：“十三五”规划提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，并且特别阐明“共享是中国特色社会主义的本质要求”，您如何看待中国建设共享社会制度？

周弘：这是一个伟大的社会历史变迁过程，在这一过程中，中国的共享社会建设有至少三个重要的基本要素：一是通过共同创造，促进均衡发展;二是通过相互保障，实现共同享有;三是通过治理创新和财富分配达到共同富裕。具体来讲，第一，中国的共享社会不接受明显的社会不公和发展短板。也就是说，要通过社会财富的适当合理转移、社会资本的多渠道投入，包括对教育、健康和创业的投入，补上发展短板，使7000万人尽快脱离贫困。第二，中国的共享社会需要建立起相互保障的机制，通过合理和可持续的收入转移机制，针对不同的劳动方式和社会需求向广大劳动人民提供合适的社会保障，例如为流动劳动者去除享受合理社会保障的地区或行业壁垒，为老人和儿童提供更好的福利，为“去产能”离岗的工人提供再就业机会和生活保障等等。第三，需要大力改善医疗保险、工伤保险、生育保险和住房保障等社会事业的管理效率，投资积极的劳动力政策和创新人才的培养，并根据生产力发展水平，逐步提高社会共享水平。

中国共产党在建设共享社会制度的过程中汲取了人类追求美好生活的各种制度探索，但是中国共享社会的建设却不同于其他任何国家迄今为止的探索和实践。第一，中国的“共享”社会建设以人民富足为终极目的，不像有些发达国家那样，为了资本主义制度的平稳运行而对劳动人民进行赎买。第二，与其他工业发达国家相比，中国要在更短的历史时期中完成从前工业社会向工业社会和后工业社会的过渡，并建立起灵活兼容的“社会共享”制度。第三，中国幅员辽阔、发展水平很不均衡、多种发展水平和经营方式共生，就像是个小型的世界，所以不可能简单地套用任何单个国家已有的制度。第四，我们构建社会共享制度的优越条件、思想资源和制度资源也是其他国家难以比拟的，即强大的中国共产党的领导，长期稳定的政治和人民群众的社会认同。

由于复杂而迅速变化的经济和社会环境，中国的共享社会建设不可能是一步到位的，不可能是简单划一的，也不可能是待遇水平完全“平均主义”的，而是要在共同目标和共同方向的前提下，适应多种经济发展和社会需求，在创业积极性和成果享有感之间进行能动平衡的机制。这种机制同时还需要根据不断变化的发展形势和不断提高的社会需求而逐步完善，要由多种共享方案共同合成，灵活而又公平、科学而又合理、便于调整而又可持续。也就是说，我们不可能照搬照抄以工业制造业为主的德国的共享模式，也不可能复制地广人稀而产业高度信息化的北欧的共享模式，因为我们兼顾工业社会的需求、不断现代化的农业社会的需求，特别是要照顾到从农业社会向工业社会和城镇社会转型的过程性社会需求。

中国的共享社会应当是一种共同责任的制度，是名副其实的命运共同体。在社会共享制度中，企业家和劳动者的积极性和创造性都要得到保护，所有社会成员都通过创造财富和奉献社会获得分享成果和基本保障的权利，所有社会成员都应同属一个大家庭而得到保护，最终实现“老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏、寡、孤、独、残疾者皆有所养”的社会大同理想。十九大报告中有很多具体方略，但从始至终贯穿着一条思想，就是牢记使命和宗旨——全党必须牢记，为什么人服务的问题是检验一个政党、一个政权性质的试金石。所以从很具体的社会保障目标，无论是谈教育、談就业、谈社保、谈脱贫，还是健康，共建、共治、共享的社会治理，都是我们的目标、我们的使命。我们的出发点决定了方式，就是共建、共治、共享的这样一个方式，而且通过这样一种方式和一些具体指标，可以看到一个非常完整的社会主义制度的共同体蓝图。