政府对工程质量监管体制实践比较与建议

2019-10-14陈曼玲易海文

工程质量 2019年7期

陈曼玲，易海文，张伟

（1.华中科技大学土木工程与力学学院，湖北武汉 430074；2.湖北省宜昌市夷陵区建设工程质量安全监督站，湖北宜昌 443100）

0 引言

自20世纪80年代中期开始实行工程质量政府第三方监管以来，我国的建设工程质量监督管理工作在深化改革中逐渐完善，在法治建设中日益健全，在快速发展中不断强化，逐步走上了法制化、规范化、科学化的发展轨道［1］。2010年住建部颁布《房屋建筑与市政基础设施工程质量监督管理规定》［2］（住建部第5 号令），它全面规定了工程质量监督机构对房屋建筑与市政工程质量监督的工作内容，初步界定了在建设工程质量管理中政府与社会的关系，为规范政府监管行为，落实市场主体责任发挥了重要作用。但经过多年的实践和探索，随着行业发展和形势变化，政府对工程质量监管仍存在相关法律法规执行力度不够［3］、各方监管责任界定不清［4］、监管组织体系不健全［5］等问题，这些问题都属于政府对工程质量监管体制范围内的问题，需要进一步解决和完善。

1 政府对工程质量监管体制概念及范围界定

政府对工程质量监管体制，是指在房屋建筑与市政基础设施工程建设领域，由建设主管部门、所委托的专业化监管机构以及相关主管部门，依据国家现行工程建设法律法规、标准和规范，对工程项目的各阶段质量实施监管的制度、模式的总称。经课题研究，将政府对工程质量监管体制范围界定为工程质量管理相关法律法规体系、责任体系和组织体系三个层面，这三者之间的关系如图1所示。

图1 政府对工程质量监管体制范围界定

1）工程质量监管法律法规体系。法律法规体系为国家治理之纲。作为工程质量监管的纲领性文件，工程质量监管法律法规体系是指与政府对工程建设相关单位的质量行为和工程实施过程的实体质量实行监督和管理的法律、行政法规、部门规章、地方性法规等的总称。

2）工程质量全过程监管责任体系。责任体系是管理活动的基础，只有明确各参建方的职责及其责任边界划分，监管主体才能实现有效监管。工程质量全过程监管责任体系是指建设工程实施全过程中与质量相关的政府监管主体和市场运作主体之间关于工程质量管理和监管的职责划分，具体如图2所示。

图2 工程质量全过程监管责任体系

2 工程质量监管法律法规体系的现状研究及建议

以政府对工程质量监管体制的概念及其范围界定为基础，明确工程质量监管法律法规体系、责任体系、组织体系内涵，本章将从法律法规体系出发，对法律法规体系的层次结构完备性和内容完备性两方面存在的问题进行分析，针对这些问题，进一步提出可靠性的建议。

2.1 工程质量监管法律法规体系研究现状

现行的工程质量监管法律法规体系基本覆盖工程承发包、勘察设计、施工、竣工验收、使用维护与保修等所有阶段，但不同阶段规定的全面和完备程度不同。从适应工程建设全过程质量监管的需要角度来说，相关法律法规体系仍存在以下明显的缺陷。

1）法律法规体系层次分明，法律数量较少，而行政法规和部门规章数量多，在建设市场和工程质量监管方面发挥重要作用。关于工程质量监管的法律主要有《中华人民共和国建筑法》（以下简称“《建筑法》”）、《中华人民共和国招标投标法》（以下简称“《招标投标法》”）、《中华人民共和国合同法》（以下简称“《合同法》”）和《中华人民共和国产品质量法》，其中《建筑法》是建设领域的基本法律。紧随《建筑法》之后颁布了系列行政法规，住建部、国家发改委等也颁布了相关规章，在建筑市场和工程质量监管中都发挥了重要作用。

2）部门规章数量多、体现部门立法的痕迹；针对同一法律问题颁布多部法规或规章，造成使用中的困惑。例如工程承发包阶段，除了综合性的国家法律《招标投标法》、行政法规《招标投标法实施条例》以外，国家发改委也颁布了一系列的招标投标管理规章，如《工程建设项目施工招标投标办法》《工程建设项目勘察设计招标投标办法》等。与此同时，住建部也颁布了《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》《建筑工程设计招标投标管理办法》等规章。从规章标题就能看出，国家发改委、住建部牵头颁布的规章内容具有较大的重复性，容易给工程参与主体造成使用中的困惑。

3）不同法律法规关于相同或类似问题存在多种不同的概念名称，调整范围有宽有窄，导致行业内适用法律法规的疑惑。法律法规名称中，针对工程类型有“建筑”（《建筑法》）、“建筑工程”（《建筑工程施工许可管理办法》等）、“建设工程”（《建设工程质量管理条例》等）、“工程建设项目”（《工程建设项目施工招标投标办法》等），既显得杂乱，也体现了明显的部门立法痕迹。

4）对各单位的工程质量责任规定仍比较薄弱，法律责任追究不科学，部分条款可操作性较弱。如建设单位作为工程建设项目的发起者和组织者，其工程质量责任应当是首要的、全面的，但现行法律法规对建设单位责任大部分是原则上的规定，没有对其责任进行系统化的制度设计。《建筑法》《建设工程质量管理条例》等只是对建设单位发包、招投标、竣工验收等出台了责任规定，但没有明确规定要求建设单位对工程各阶段实施质量管理。

G345线因舟曲县南峪乡江顶崖地质灾害造成公路中断，经舟曲县南峪乡江顶崖地质灾害防汛抢险前线指挥部批准，按交通保障组安排，甘南公路管理局通过科学调度，合理安排人员、机械，持续作战，于8月3日上午8时打通穿越江顶崖滑坡体临时便道，为抢险救灾车辆及部分社会车辆提供快速通道。

2.2 完善工程质量监管法律法规体系的建议

通过对工程质量监管法律法规体系现存的问题进行分析，再结合各地政府针对这些问题采取的有效措施，提出下面 4 条具有实践意义的建议。

1）梳理更新现有法律法规体系。梳理现有工程质量管理的法律法规体系，通过对法律、法规和规章进行必要的更新、整合和删减，使法规体系更为系统、精炼和完备，针对具体法律法规的修改意见如表1所示。

表1 对工程质量管理的法律法规体系的建议及具体做法

2）补充完善各单位的质量责任。对建设、勘察、设计、施工、监理、材料设备构配件供应商、检测等单位的法律地位、基本权利义务的规定进行完善；除五方质量终身责任以外，补充关于涉及建筑主体和承重结构材料供应的预拌混凝土、混凝土预制构件、钢筋供应单位对于所供应的建筑材料、设备、构配件及相应的工程质量的终身责任。

3）修改部分法规的违法违规处罚条款。由于部分法规的违法违规处罚条款设置不合理，导致了执法处罚的不公平，也影响了守法和执法的程度。为此，应修改相关法律法规条文，设定更为合理、宽严适中、具有可操作性的处罚标准。建议借鉴《北京市建设工程质量管理条例》相关规定和北京市工程质量监督执法的做法，在处以比例罚款时以分部分项工程造价、而非以工程合同总价为基数，使得罚款金额更为合理，处罚更容易操作。

4）全面系统地研究和修订《建筑法》。修订《建筑法》，将调整范围由勘察施工阶段扩展为项目立项之后，包括工程承发包、勘察、设计、施工、材料设备构配件供应、竣工验收和保修阶段。区分政府投资工程、社会投资工程，实行分类监管。调整工程建设程序，补充关于工程总承包、全过程咨询等新型建设管理模式的相关内容。强化工程建设程序管理和从业人员许可，弱化企业资质管理制度。补充工程质量保证金、工程保证担保、工程保险等相关规定，为这些相关管理制度提供有力的法律依据。通过这些修订，进一步完善基于法律法规体系的政府监管、行业自律、市场调节相结合的工程建设行业监管体制。【编者注：2019年4月 23日施行的《中华人民共和国建筑法》仅涉及第八条关于施工许可条件规定的修订，对于工程质量管理方面的条款无修订。】

3 工程质量全过程监管责任体系的实践分析与建议

工程质量监管法律法规体系中对各参与方的责任都作了规定，但由于法律法规体系的不完备性，导致工程质量全过程监管责任体系也存在一定的问题。本章首先指明监管责任体系存在的问题，然后比较分析住建部及各地关于工程质量责任体系的实践，最后提出建议。

3.1 工程质量全过程监管责任体系的实践比较

当前在工程质量全过程监管责任体系主要存在各参与方质量责任意识不高、责任边界划分不清、缺乏参建主体之间相互制约机制等问题。为了解决这些问题，由住建部牵头，全国各地政府都采取了各种有效措施，具体实践如表2所示。

表2 住建部及各地关于工程质量责任体系的实践比较

3.2 完善工程质量全过程监管责任体系的建议

针对责任体系现存的问题，对住建部关于工程质量责任体系的政策导向进行分析，并结合各地质量监督部门关于工程质量责任体系的特色做法，提出 5 点建议。

1）健全分类监管质量监督制度体系。现行建设工程质量监督制度是基于社会投资性质的房屋建筑工程而建立起来并逐步发展完善的，不完全适用于政府投资属性的工程项目监管，二者经济属性存在差异，建议区分社会投资工程、政府投资工程，实行分类监管［6］。具体制度层面和实践层面建议如表3所示。

2）构建工程质量利益共同体。工程质量利益共同体是指在工程建设全过程中，工程质量利益相关者基于一致的质量目标，通过各种契约、制度、行为机制等形成的各方共担风险、共享利益的组织形式，利益关联的各方秉持相互信任、互利共赢的原则共享工程质量信息，监督彼此质量行为，寻求利益最大公约数。各利益相关者通过建立质量责任追溯机制、合同激励与约束机制、质量信息传递与共享机制、利益协调与分配等机制［7］，彼此主动对接、相互服务与促进。各类机制的实现方式具体如图3所示。

图3 对于健全分类监管的工程质量监督制度体系的建议

3）合理界定主体责任和监管责任的层次关系。通过调研发现，现有的工程质量监管体系存在一定的缺陷，即工程质量监督机构的工程质量监管职责的两个部分中，质量行为的监管覆盖了工程质量全过程、全主体，但对实体质量的监管主要侧重于施工质量和材料构配件质量，未能覆盖全过程。因此，建议将第二层的工程质量监督机构的工程质量监督职责和勘察设计质量监管机构的勘察设计文件审查职责进行整合。整合后的层次关系如图4所示。

表3 对于健全分类监管的工程质量监督制度体系的建议

图4 工程质量主体责任和监管责任的层次关系建议图

4）明确工程主体责任和监管责任的内容与边界。进一步明确工程质量全过程管理主体和监管机构的主体定位、责任内容和边界，使各方更为清楚自身的职责，各司其责、各尽其能，共同确保工程质量目标的实现。将工程建设的全过程划分为勘察设计阶段、施工阶段、竣工验收阶段、使用维护与保修阶段，每个主体在每个阶段的责任定位如表4所示。

在明确每个参与主体在不同阶段的定位后，需进一步明确它们在不同阶段的职责，划分其责任边界。由于涉及参与主体众多，在此不一一列举，仅以建设单位为例，说明其在不同阶段的责任内容（见表5）。

5）完善质量终身责任制，压实建设单位首要责任。现有的《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》规定的是要落实五方市场主体（建设、勘察、设计、施工、监理）的工程质量终身责任制，但考虑到工程质量全过程，应将质量终身责任制的范围扩大到材料设备构配件供应商、检测单位等主要责任主体，可参考北京市在五方责任主体的基础上，增加涉及主体和承重结构材料供应商法定代表人的质量终身责任，进一步拓宽工程质量责任体系。

建设单位是工程质量的核心责任主体，应采取合理、有效的措施重点落实建设单位的首要责任［8］，建议从图5几个方面进行完善。

图5 完善建设单位首要责任建议图

4 工程质量全过程监管组织体系的实践分析与建议

前文对法律法规体系、责任体系的现状、问题或应对措施都进行了详细的分析，本章将以政府对工程质量监管体制的最后一个层面——组织体系为重点，首先总结其现存问题，然后对住建部及各地关于工程质量组织体系的实践进行比较归纳，基于此，提出可操作性的建议。

表4 不同主体在工程建设各个阶段的责任定位图

表5 建设单位工程质量全过程监管责任

4.1 工程质量全过程监管组织体系的实践比较

当前在组织体系建设方面主要面临质量监督机构独立性和权威性不足、监督人员技术欠缺、监督方式较为单一等困难，住建部和各地政府也采取了系列举措解决这些问题，具体实践如表6所示。

4.2 完善工程质量全过程监管组织体系的建议

通过对组织体系现存的问题进行总结，并结合住建部关于工程质量责任体系的政策导向及各地政府的特色做法，提出 4 点建议。

1）落实监督地位，强化经费保障。在法律、法规中明确由主管部门所属的工程质量监督机构具体负责实施工程质量监督管理，明确工程质量监督机构采用抽查执法式的监管方式。切实解决工程质量监督机构在经费保障方面存在的困难，确保监督经费满足监督工作需要，保证质量监督工作顺利进行。

2）加强监督队伍建设。一方面，加强监督机构和监督人员考评，同时要改革监督人员“培训、考试、发证”的惯例，应审核其是否真正具备监督人员的条件、资历。另一方面，开展包括上岗培训、职业技能培训、执法培训等有关工程建设管理及技术标准的各类培训［9］。

3）统筹协调各部门，形成监管合力。首先，建议建立以建设主管部门牵头，产品质量监督部门、招投标主管部门等参加的工程质量联合监管机制。其次，实施工作联动，落实综合执法，如统一组织质量、安全、市场等站办以及联合各建管部门开展全面性的综合监督执法。此外，响应“放、管、服”的号召，探索综合、集约、联动式监管模式，如借鉴浙江省“竣工测验合一”和“最多跑一次”改革，实现监管合力。

4）创新监督管理模式。在建筑业新的形势与政策下，建议从监管方式、政府购买服务、监管模式等方面采取有效的措施和手段，创新监督管理模式［10］，具体做法如图6所示。