政府对工程质量全过程监管的体制机制“3+5”研究框架

董文斌，李清莹，张 伟

（1.湖北省建设工程质量安全监督总站，湖北 武汉 430064；2.华中科技大学土木工程与力学学院，湖北 武汉 430074）

0 引 言

工程建设领域属于典型的公共服务领域，为经济社会发展、人民生产生活提供必需的住房、公路、桥梁、水利、文化、教育等各种类型的设施。工程建设的质量水平关系到经济社会发展和人民生产生活的水平，关系到社会公共利益，因而属于政府必须监管的范畴。自 20世纪 80年代中期开始实行工程质量政府第三方监管以来，我国的建设工程质量监督管理工作在深化改革中日益完善，逐步走上了法制化、规范化、科学化的发展轨道［1］。但经过多年的实践和探索，随着行业发展和形势变化，政府对工程质量监管仍存在相关法律法规执行力度不够、监管责任界定不清、监管内容重点不突出、监管体制机制滞后等问题，仍需进一步完善［2］。2017年9月，国务院发布了《关于开展质量提升行动的指导意见》，重申提升建设工程质量水平，要健全工程质量监督管理机制，强化工程建设全过程质量监管［3］。2018年9月，住建部印发了《工程质量安全手册（试行）》，其作为工程质量监管的指南性文件，细化了监管内容［4］。这一系列的政策文件为强化政府对工程质量监管奠定了基础，同时也为政府对工程质量监管的体制机制研究指明了方向。

1 工程质量政府监督管理体系

1.1 工程质量政府监管体系的发展历程

我国工程质量政府监督管理体系建立的法律依据最早可以追溯至 1983年当时的城乡建设环境保护部和国家标准局共同发布的《建筑工程质量监督条例》和 1984年国务院颁布的《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，其首次提出在政府领导下建立有权威的工程质量监督机构，对工程质量进行监督检查［5］。30 多年来，围绕工程质量监督管理问题，我国相继制定并颁布了一系列法律、法规及规章。其中，2000年《建设工程质量管理条例》的颁布明确了在市场经济条件下政府对建设工程质量监督管理的基本原则，同时对项目监督的环节也予以规定，如制定项目监督方案，对地基基础、主体结构和其他涉及结构安全的分部工程的质量验收以及竣工验收要到位监督，从而形成节点到位监督模式。2003年《工程质量监督工作导则》的颁布从监督机构的主要工作内容、责任主体和有关机构质量行为的监督、工程实体质量监督、工程竣工验收监督等几方面对监督机构的工作做出了具体规定。2010年住建部颁布《房屋建筑与市政基础设施工程质量监督管理规定》，重新明确工程质量监督管理的工作内容和程序，强调“监督抽查为主要方式、行政执法为基本特征”的监督管理模式，规定了只要竣工验收实施到位监督，其他阶段均以抽巡查代替以往的节点到位监督，在整个监督思维上向前跨出了一大步，体现了从具体技术性监督到行政执法查处的转型，将参建各方责任主体推向工程建设的前台。以上一系列文件的颁布对规范市场行为，减少质量事故发生，提高工程质量水平起了重要作用，更为现行建设工程质量政府监督管理体系的建立提供了依据。

1.2 工程质量政府监管体系的现状与不足

政府监管体系，是指政府作为核心，通过政府的指导鼓励、支持与非政府组织（建设工程五方责任主体、质量检测机构等）的合作，构成一套以政府为核心，同时与其他相关非政府组织共同监督和管理的系统。同时，政府对工程质量监管的体系是监管要素的集合体，其功能是由体系内部各要素间的有机联系和结构层次所决定的。因此，可将其具体划分为监管主体、监管内容、监管方式和监管效果四部分。这四部分之间相互连接、相互约束，共同保障着建设工程高质量的形成，如图1所示。

图1 政府工程质量监管体系内涵

1）监管主体。在工程建设领域，依据政府的组织结构、职能分工等，主要由建设行业主管部门实施对质量、安全、市场秩序等方面的监管。但工程质量是一个系统工程，不仅包括工程实施过程的勘察、设计、施工、材料采购等方面质量，还与市场秩序、诚信体系、人员素质等方面密切相关，因而仅靠建设主管部门的监管是不够的，还需要工商行政、市场监管、公安、城管等相关部门的协助和配合。此外，工程质量监管的任务繁重，涉及行业、企业、工程项目等不同层面的监管，建设主管部门主要侧重于宏观的行业层面的监管，而工程实施过程中具体的质量监管职责则委托给质量监督站、安全监督站、审图办、市场站等专业化监管机构进行。因此现阶段建设工程（指房屋建筑工程和市政基础设施工程）质量的政府监管主体主要包括建设主管部门、招投标监管部门、质量技术监督部门、公安消防部门、房管部门及专业化质量监管机构等。

2）监管内容。根据建设行政主管部门及其委托的工程质量监督机构职能规定，当前政府对工程质量进行监管的主要内容包括两个方面。一是对工程建设市场主体（建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、检测单位、材料设备构配件供应商）质量行为的监管，二是对工程建设实施过程中产生的勘察、设计、施工、材料设备等实体质量的监管。

3）监管方式。住建部第5 号令确立了“监督检查为主要手段，行政执法为基本特征”的工程质量监督模式。政府开展工程质量监管工作的主要手段是监督检查，包括日常巡查、专项检查、综合检查、监督抽查等。从总体上看，虽然有部分地区开始运用随机检查、飞行检查等新的检查方式，采取“双随机、一公开”的监管机制，推广信息化的检查形式，但大部分地区的监管方式依然较为传统，监督巡查和差别化监管、市场与现场监管联动的监管方式尚未实际普及［6］。

4）监管效果。从当前的监管效果来看，在建设工程质量监管过程中，相关的信息不能在多个责任主体和工程质量监督机构之间共享，无法实现彼此间的协同工作，不能及时为各建设工程责任主体和建设行政主管部门协同决策提供支持。此外，工程质量监督机构未对工程质量形成全过程的系统认识，对质量链上关键节点的监控力度不够，更多强调的是一种事后的质量控制，部分属于“亡羊补牢”式。从过程监管思想来看，结合建设工程形成过程的不可逆性和复杂性，质量监管应将事前审批、事中控制、事后检查整改并重，不能偏废，同时将发现的质量信息在各监管主体中充分共享。

2 政府对工程质量全过程监管体制机制研究的必要性

基于系统思维、项目全生命周期管理、PDCA 循环及全面质量管理（TQM）思想，结合工程质量政府监管体系的现状分析，可将加强政府对工程质量全过程监管体制机制研究的必要性归纳为两点。

一是政府管理方式改革的驱动。2016年5月，国务院召开全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议，李克强总理强调必须在更大范围、更深层次推进“放管服”改革，降低制度性交易成本。2017年6月，李克强总理在全国深化“放管服”改革电视电话会议上进一步指出，“放管服”改革从根本上是要转变政府职能，是一场从观念到体制机制的深刻革命。2017年9月，国务院发布了《关于开展质量提升行动的指导意见》，提出加强全面质量监管，要深化“放管服”改革，强化事中事后监管，严格按照法律法规从各个领域、各个环节加强对质量的全方位监管。上述政府管理方式的改革导向表明：系统全面地研究建设工程质量监管体制机制，已成为促进工程质量管理水平提高和发展的主观要求。

二是工程质量监管工作的客观需要。工程项目从决策立项到竣工验收移交投入使用，时间跨度大，建设周期长，且在不同的阶段涉及到不同的工程质量监管主体，如工程质量监督机构和勘察设计质量监管机构，以及不同的质量责任主体，如建设、勘察、设计、施工、监理等单位。在当前工程项目结构日益复杂、数量日益增多的形势之下，政府在实施质量监管中往往出现责任不清，横向沟通协调困难的问题，不能达到对工程项目各方主体质量行为进行有效监管的目的，造成监管环节脱节、监管效率低下、监管效果不尽人意［7］。从目前来看，政府往往注重施工阶段的质量监督管理，而忽视了施工前及施工后的质量监督管理。因此，探讨如何建立基于全过程的政府工程质量监督管理体制机制，保证政府对工程质量的监管链条不间断，已成为当前工程质量事故多发期的重中之重，对提高我国建设工程项目质量水平有重要的现实意义［8］。

3 政府对工程质量全过程监管体制机制研究框架

基于上述分析不难得出，我国工程质量监管体系应从浅层次的政策调整向深层次的制度创新转变，通过加强政府对工程质量全过程监管体制机制研究，形成与新形势新常态相适应的工程质量监管体系［9］。但现有的工程质量政府监管体制、机制的内容过于分散，需先从系统分解的角度制定体制机制研究框架，才能有效开展具体内容的研究。

3.1 内 涵

前文已初步分析了政府及工程质量监管的涵义，但是对体制和机制两个核心概念尚未明确定义。根据《辞海》表述，体制是指国家机关、企事业单位在机制设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称，是较为宏观、总体层面的制度具体表现和实施形式，也是管理经济、政治、文化等社会生活各个方面事务的规范体系。而机制是较为微观、局部层面的制度实现方式途径，通过制度系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。此外，体制与机制还具有相互作用的关系：一方面，体制决定着机制，是机制发挥作用的前提条件；另一方面，一定的体制只有依赖与之相适应的运行机制才能实现。

综合上述概念，对本文研究的“政府对工程质量全过程监管的体制机制”给予如下定义：政府对工程质量全过程监管的体制机制，是指在房屋建筑与市政基础设施工程建设领域，由建设主管部门、所委托的专业化监管机构以及相关主管部门，依据国家现行工程建设法律法规、标准和规范，对工程项目的勘察设计、施工、材料设备、竣工验收等阶段质量实施监管的制度、模式、方法和手段等的总称。

3.2 目标模式

结合现状与不足，本文将政府对工程质量全过程监管体制机制研究的目标制定为：构建覆盖工程质量全过程的法制化、体系化、标准化（兼顾差别化）、信息化的工程质量监管体制和机制。

1）法制化。工程质量监管属于政府行业主管部门及其下属管理机构对工程建设行业质量管理的监管，也属于国家行政管理的一个方面，需满足法制化的原则与要求，即通过法律对监管主体的各项活动、各个环节进行调节和规范。同时，监管主体应全面做好法律法规制定、法律适用、执法等方面工作，从而实现有法可依、有法必依的工程质量监管。

2）体系化。工程质量管理和监管的主体众多、内容庞杂，覆盖工程项目生命周期的不同阶段，故在管理中应广泛运用系统思维，将复杂问题具体化、简单化，以便逐个解决并实现总体目标。工程质量监管可以按主体、内容、逻辑顺序等一种标准或综合多种标准进行结构化的分解，但其不是简单的分解，还需注意不同子系统、不同要素之间的相互关联。此外，体系化梳理也是推行标准化管理、运用信息化技术的前提和基础。

3）标准化（兼顾差别化）。标准化强调提炼共性，其常规手段是建章立制和流程化管理，核心价值是有助于建立一套统一、规范和重复运作的管理模式，促进合作交流和信息共享，从而大幅度提高管理效率。标准化强调共性，但与此同时，不可忽略了个性。在工程质量监管中，不同地区的经济社会、工程建设行业发展状况不同，不同专业类型工程的技术特点也不同，故在工程质量监管方面也会存在差异，不可完全照搬。因基本结构、管理流程等是一致的，所以共性是主要的，但同时也要留出一些差别化管理的空间。

4）信息化。工程质量管理信息化是指应用信息技术充分开发利用工程质量管理全过程的组织、管理、经济、技术、法规等各类信息资源，提高管理主体、建设行业的效率和效能，促进其实现深层次变革的活动过程。信息化有助于落实工程质量管理主体的责任，规范市场竞争行为，提高工程质量监管的规范程度和效率。信息化的主要手段包括项目管理信息系统（MIS）、信息门户（PIP）、建筑信息模型（BIM）、移动通讯、物联网、大数据、人工智能等，应将其具体应用于政府对工程质量监管的全过程、全方位［10］。

3.3 “3（体制）+5（机制）”研究思路

以构建法制化、体系化、标准化、信息化的工程质量监管体制机制为目标，明确政府对工程质量全过程监管体制机制的框架体系。工程质量监管体制主要表现为法规法律体系、责任体系和组织体系三个方面；工程质量监管机制主要表现为质量行为监管、实体质量控制、执法处罚、市场规制、检查评价奖励机制五个方面。基于此，将工程质量管理体制机制的研究问题归纳为“3+5”框架，如图2所示。

3.3.1 监管体制研究思路

1）法律法规体系。法律法规体系为体制、机制之纲，可归于体制部分。法律法规体系为国家治理之纲，党的十九大报告将“坚持全面依法治国”纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。工程质量监管既涉及到市场主体的依法生产经营，也涉及政府主管部门和专业化机构的依法监督管理，必须以法律为准绳，即体制机制各部分研究内容，都要以现有法律法规体系为依据开展。具体可从法律法规体系的层次结构完备性和内容完备性两方面进行细致梳理，从而提出具有可操作性和针对性的建议。

2）工程质量监管责任体系。责任体系是管理活动的基础。工程质量监管责任体系主要解决划分监管主体、被监管主体，以及确定监管层级的问题。建立工程质量全过程监管责任体系，是明确工程质量管理和监管主体职责、组织机构建设、资源保障、行为规范、绩效评价、激励机制等具体管理内容的基础。在法律法规中明确相关单位的工程质量责任体系，再由政府主管部门和专业化监管机构督促参建单位落实这种责任体系，也是落实《国务院关于加强质量认证体系建设，促进全面质量管理的意见》提出的“市场主导，政府引导”的工程质量监管原则的重要思路。

3）工程质量监管组织体系。工程质量全过程监管组织体系主要解决两个维度的问题：一是从行业管理层面，明确建设主管部门与相关主管部门之间关于工程质量监管的履职分工与配合机制；二是从项目监管层面，明确专业监督机构的组织机构、能力建设、资源保障等问题。此外还需探讨在当前国家政策方针（包括政府管理方式改革、放管服、双随机一公开）下如何有效开展工程质量监管的问题。

图2 政府对工程质量全过程监管体制机制研究框架

3.3.2 监管机制研究思路

1）工程质量行为监管机制。市场主体的质量行为是工程质量监管的一项主要内容。工程质量行为监管机制是指政府行业主管部门和专业化监管机构等对工程建设的各类市场主体（建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、检测单位、材料设备构配件供应商等）的市场竞争、企业管理、项目管理等与工程质量相关的管理行为实施监督管理的机制。具体可依据现有国家法律法规、标准规范，梳理各方单位的工程质量要求，分析各方工程质量行为现存的主要问题，探讨建立各方工程质量管理标准化评价指标体系［11］。

2）工程实体质量过程监管机制。工程实施过程的实体质量是工程质量监管的另一项主要内容。工程实体质量过程监管机制是指以施工单位、监理单位为核心的参建主体，对施工阶段各单位工程、分部分项工程的质量状况进行现场检查、评价、验收、督促整改等过程监管的机制。聚焦于工程实体质量中的“实体”一词，应理解为主要针对能观察、能检测、能鉴定的材料、构配件和工程设施本身，因而主要针对在建阶段或建成以后，以工程设施部分或全部成形为条件。因此，工程实体质量过程监管机制主要考虑材料设备构配件生产制造、施工等阶段，并重点关注信息化手段在实体质量过程监管中的作用。

3）工程质量违法违规执法与处罚机制。违法违规执法与处罚是政府管理部门行使公权力和履行管理职责的重要手段。工程质量违法违规执法与处罚机制是指政府行业主管部门和专业化监管机构依据法律法规的授权，对参建主体违反法律法规、损害工程质量的行为进行执法和处罚的机制。可通过分析现有法律法规关于工程质量违法违规行为表现及其法律责任的规定，分析执法和处罚落实情况及面临的困难，探讨完善执法与处罚机制的详细措施。

4）工程建设诚信体系和质量保险机制。提倡工程质量政府监管与市场调节相配合，并更多发挥市场调节机制的作用，其中主要是通过建立诚信体系、探索质量保险机制来实现。

工程建设行业诚信体系是通过对工程建设行业内主要市场主体参与招投标、合同管理、项目管理、配套服务等相关活动的情况进行信用信息采集、信用评价、信用评级、奖优罚劣等，促使各方主体依法依规参与市场竞争、诚实守信、尽职履责的机制。

工程质量保险机制是通过建立工程项目实体质量、参建单位质量管理责任等不同类型险种，明确投保人、保险对象、保险费计算、赔付标准等具体内容，一方面解决工程质量问题的损失偿付问题，另一方面将保险费与质量管理水平挂钩，促进参建单位自主提高质量管理水平的机制。

5）工程质量评价与奖励机制。工程质量评价与奖励机制包括两个部分，即先评价，再奖励。评价是奖励的基础，奖励是评价的延伸，评价结果和奖励都能产生激励作用，但应以奖励为主。基于全过程思想，建立工程质量全过程的评价和奖励机制，应不局限于施工阶段，而是扩展到勘察设计、材料构配件制造、施工、竣工验收、使用维护全过程。通过不同阶段的工程质量评价和奖励，引导企业完善质量管理体系，激励企业和项目科技创新、打造精品优质工程，从而可促进整个行业质量管理水平提高。

4 结 语

为了更好地贯彻工程质量全过程监管的理念，明确政府对工程质量全过程监管的职责，本文运用系统思维，分析了政府对工程质量全过程监管体制机制的概念和内涵，以构建法制化、体系化、标准化、信息化的工程质量政府监管体制机制为总体目标，从体制和机制两个维度，建立了政府对工程质量全过程监管“3（体制）+5（机制）”的研究框架，其基本覆盖了政府对工程质量全过程监管的主要制度、模式、方法、手段等内容，为政府对工程质量全过程监管体系的进一步研究提供了可供借鉴、较为清晰的思路。