中、英、美、加、澳五国健康医疗领域政府开放数据的现状与启示

信息技术革命和人类经济社会活动的交汇融合，引发了全球数据爆发式增长。数据已成为国家基础性战略资源，政府是数据主要生产者、拥有者和发布者，也是“开放数据运动”的推动者与生态缔造者。政府数据的开放，不仅有利于提高政务透明度、推动政府治理能力现代化，也有助于社会公众便捷地获取数据并充分挖掘其潜在价值。自2009年美国发起“开放政府数据运动”以来，开放政府数据浪潮迅速席卷全球。2011年，英美等8国联合成立了开放政府合作伙伴[1]，截至目前，已有79个国家加入该计划，承诺制定国家数据开放行动方案。

健康医疗是一个数据高度密集的行业，健康医疗数据的开放共享与应用，不仅能产生巨大的经济价值，也会带来健康医疗服务模式的深刻变革，有力促进健康医疗服务效率和质量的提升。健康医疗领域作为至关重要的民生领域，也是政府开放数据重点支持的方向[2-3]。为了了解政府开放数据运动经过近10年的发展后开放健康医疗数据的进展情况，本文在整体框架上借鉴开放数据晴雨表(Open Data Barometer，ODB)提出的准备度(Readiness)、执行力(Implementation)与影响力(Impact)评估思想[4-5]，从政府开放健康医疗数据的前期准备、中期实施与执行、后期的数据应用3个层面，遴选相关指标，对中国、英国、美国、加拿大、澳大利亚5个国家政府开放健康医疗数据的现状进行调查、比较与分析，以期了解各国政府开放健康医疗数据的概况，发现相关特点与问题，并提出相应策略。

1 研究对象与内容

1.1 研究对象

全球参与政府开放数据运动的国家众多。从世界范围看，美国率先拉开了“开放政府数据运动”大幕，并一直充当着倡导者和先行者角色。根据互联网基金会发布的“全球开放数据晴雨表报告”，美国在参评的近百个国家中名列前茅。

综合开放数据晴雨表、全球开放数据指数(2017)(Global Open Data Index，GODI)[6]两个政府开放数据评估项目结果，本文对中国、英国、美国、加拿大、澳大利亚这5个国家政府的开放健康医疗数据现状进行研究与分析。上述5个国家政府开放数据的全球排名情况见表1。

表1 中、英、美、加、澳5国政府开放数据全球排名

1.2 研究内容

随着“开放政府数据运动”的快速发展，大量针对政府开放数据评估的研究、评估体系与实践不断出现[7-8]，对政府表现、数据质量、成熟度、门户网站建设、数据基础设施等开展全方位、多角度评估。本文从政府开放数据的基础准备、中期实施、后期应用3个阶段，围绕准备度、实施情况及开发应用3个维度开展相关调查与分析。确立的调研分析维度与开放数据晴雨表评估的准备度、执行力与影响力具有较高的契合度，同时与郑磊等人[9]基于国内外11个具代表性的政府开放数据评估项目框架分析提炼出的“基础”“平台”“资源”“使用”“效果”5个维度也具有较强的一致性，一定程度上印证了本文所设定分析内容的科学性及合理性。

1.2.1 准备度

准备度(E-Readiness)是衡量电子政务准备情况的指标[10-11]。在开放政府数据领域，准备度是数据开放的基础，重点衡量一个国家为实现开放数据潜在价值而在政治、社会和经济基础等方面所做的基础性工作。世界银行的“开放数据准备度评估”[12]、万维网基金会的“开放数据晴雨表”[13]、复旦大学的“中国地方政府数据开放报告”[14]等均设置了准备度评估维度，从政府决心、政策法规、项目支持、国家技术与能力等指标角度对政府开放数据进行评估。本文选取其中的核心要素“政策法规”，分析了中英美加澳5个国家政府开放健康医疗数据的前期准备情况。

1.2.2 实施情况

实施情况主要指当前政府开放健康医疗数据资源的保障与供应情况，以数据平台建设与数据资源供给为核心。数据平台是开放数据的载体，直接影响和决定用户发现和利用数据；数据资源是开放数据的核心，包含资源数量、数据质量、数据管理、数据类别、可用性、开放程度等评估指标。本文从“开放平台”“数据规模”“开放程度”3个方面对政府开放健康医疗数据平台的保障及数据资源供应情况进行分析。

1.2.3 开发应用

只有被有效利用，开放数据才有可能发挥价值、产生相关效益。本文从API接口和APP应用角度，分析政府开放健康医疗数据的开发和使用情况。

2 政府开放健康医疗数据现状

2.1 政策法规基本完善

政策法规的完善与否，将直接影响开放数据的实施与成效。表2梳理了中英美加澳5国近年来发布的政府开放(健康医疗)数据主要政策法规及其要点。

表2 中、英、美、加、澳5国政府开放数据主要政策法规及其要点

开放数据晴雨表显示，英国政府开放数据准备度历年都是最佳的，这与其在政策法规方面所做的积极努力密不可分[30-31]。针对健康医疗领域，英国卫生部发布的“卫生数字战略更新手册”中提出将开放数据作为促进健康医疗部门开放度的手段和健康医疗工作的指导原则。美国作为实施政府数据开放最早的国家，已形成较为完善的政策体系保障数据开放[32]，相关政策包括《信息自由法》《开放政府指令》《开放数据行动计划》等。2019年初，特朗普政府签署“开放政府数据法案”，以立法形式要求美国所有政府机构以机器可读形式自动公开其所拥有的公共“非敏感”数据，并规定相关机构负责设立专门网站用于公开、管理数据开放等工作。加拿大在全球电子政务建设中处领先地位，也是政府开放数据运动起步最早的国家之一，近年来相继出台的《开放政府倡议》《政府数据开放指导》《政府开放数据许可》等相关政策，对促进政府开放数据发挥重要作用，其ODB排名也逐年上升至第1位。澳大利亚政府开放数据起步相对较晚，但近年来进展显著，这与其中央政府密集的开放数据政策密不可分[33]。我国在《促进大数据发展行动纲要》中明确提出政府数据开放战略，部分省市根据各自情况已出台相关政策，但与上述几个国家相比，我国国家层面的相关政策多以政府信息公开和共享为主，政府数据开放政策法规体系尚有待加强。

2.2 统一数据平台基本建成

搭建政府数据开放、查询和利用的统一门户，发布资源目录，是政府数据开放运动的关键环节和重要内容。自美国推出全球第一个政府数据公开平台“data.gov”以来，国内外各类政府数据开放平台建设已取得重大进展。中英美加澳5国政府开放数据统一门户建设情况如表3所示。

表3 中、英、美、加、澳5国政府开放数据统一门户的情况

美国、英国、加拿大、澳大利亚均已建成国家统一的政府开放数据平台，且都是直接采用或基于世界领先的“CKAN开放数据管理系统”搭建[34-35]，能实现数据发布、共享、搜索和使用的高效管理。美国还建有专门针对健康医疗的数据平台“healthdata.gov”，由美国卫生和公共服务部(United States Department of Health and Human Services，HHS)创建并维护，除数据检索及多维度分类导航外，网站还提供开发者接口及问题反馈板块，以提高公众参与度。英国政府的开放数据平台内容详细且更新及时，除检索与分类导航外，还提供数据发布入口、操作手册与问题指导以及API接口，便于数据发布者及使用者快捷发布、获取和利用数据。加拿大政府的开放数据平台除提供多主题资源外，还更加注重用户体验，融合社交媒体功能，支持多种形式的用户互动，如发表评论、评分、提议自己感兴趣的数据资源、上传APP等。澳大利亚政府的开放数据平台也支持数据发布者注册及数据发布、注册用户评论与反馈、开发者API等，并提供丰富的数据可视化展现形式。我国上海市在2012年率先上线“政务数据服务网”，开启我国政府数据开放平台建设的序幕，北京等地也相继推出政府数据开放平台。国务院在《促进大数据发展行动纲要》中提出2018年底建成全国政府数据统一开放平台，并优先在交通、医疗、卫生等领域实现公共数据资源合理适度开放，截至目前仍在建设阶段。

2.3 数据资源初具规模

数据资源是政府开放数据的核心要素。美国、英国、加拿大、澳大利亚政府开放健康医疗数据的资源规模、主要来源及数据格式情况如表4所示。数据统计时间为2019年5月20日。美国、英国、加拿大政府开放数据平台均设置有health类目，而澳大利亚政府的开放数据平台未对数据资源进行主题分类，故本文通过来源(健康医疗类机构)计算其资源数量。我国暂时无法准确获取相关数据。

表4 美、英、加、澳4国政府开放健康医疗数据资源情况

美国已发布的健康医疗领域政府开放数据资源数量最多，且来源较丰富，内容涉及环境卫生、医疗设备、医疗保险、社会卫生服务、物质滥用等方面。英国、加拿大和澳大利亚政府的开放数据统一平台中，健康医疗主题资源各为1 786个、1 231个和约2 000个，所占比例分别为3.5%、1.5%及2.4%。我国虽无统一的国家开放数据平台，但在复旦大学针对全国82个地方政府平台的调查中发现，健康医疗主题数据所占比例约为5%[14]。统计数据显示，健康医疗主题数据资源在政府开放数据资源中占比均较小，如在美国data.gov网站中，健康医疗主题资源所占比例仅为0.6%。

美、英、加、澳等国的开放健康医疗数据格式多以CSV、JSON、HTML、XML、XLS、JSON、PDF等一种或多种形式出现。按照Tim Berners-Lee提出的开放数据“五星”标准[36]，绝大多数政府开放健康医疗数据实现了可机读、结构化格式开放，达到2星评级及以上，但仍有部分数据为PDF、WORD等非机器可读格式。这部分数据显然并不符合开放知识基金会“开放”数据定义[37]以及联合国[38]、《开放数据宪章》[39]等对“开放政府数据”的定义及要求。

2.4 开发应用新模式有待探索

美国麦肯锡研究所和英国德勤公司针对美国和英国的报告曾分别指出，开放政府健康医疗数据能为两国带来约4亿美元和18亿欧元的经济价值。为推动用户参与和开放数据应用，各国政府采取了多种措施，如英国早期的货币激励、加拿大开放数据体验竞赛(Canadian open data experience)、我国各地方政府开放数据创新利用比赛等，鼓励社会各界用户参与基于开放政府数据的创新。在数据开发应用方面，英国、美国、加拿大及我国部分地方政府数据平台均为用户提供应用程序接口API和详细的使用说明，便于开发人员申请与调用数据。基于开放数据的APP开发曾是政府数据平台数据应用的主要方向和示范，但历经更新和改版后，各国现有平台中仅加拿大政府数据平台的“APP Gallery”栏目发布有健康医疗类APP应用11个，包括用户贡献的6个、政府开发的3个和竞赛作品2个。政府开放数据的开发与应用在历经多年的探索和实践后，也正在寻求更符合数据特点和用户需求的应用新模式。

3 结语

美国、英国、加拿大和澳大利亚是“政府开放运动”进行较早的国家，已形成相对系统的政府健康医疗数据开放与应用体系，发布相关政策法规，建立统一数据平台，汇聚一定规模数据资源并产生相关产品应用，为产业创新和社会发展起到了良好的引领和带动作用。我国部分省市也在政府开放健康医疗数据方面进行了许多有益的探索和实践。调研结果显示，健康医疗领域政府数据开放的现状不是很理想，主要表现为部分国家政府开放数据进展缓慢，针对健康医疗这一具有较大特殊性的领域的开放数据政策尚不健全，健康医疗主题数据开放未得到充实重视，已开放数据来源单一质量层次不齐，部分数据开放度不高，资源开发应用机制欠缺等。

我国国家层面的健康医疗政府数据开放在政策法规制定、平台建设、资源建设与管理、数据应用等方面尚落后于西方发达国家，应借鉴他国经验，立足国情，实行宏观布局与把控，构建贯穿“准备-执行-推广-应用”全过程、“政策-标准-资源-平台-管理-应用-创新”多因素联动的健康医疗政府开放数据体系机制，充分发挥数据开放对行业改革和社会发展的促进作用。