从现金到服务：社会保障给付结构的局限、转换动力与路径*

□ 张开云 马颖颖 王雅珠

内容提要 一直以来，我国社会保障给付结构主要以现金给付为主。随着社会经济的发展以及人口老龄化的加剧，现金给付已不足以满足多样化、个性化的民生需求，因此需要重新审视和完善我国的社会保障给付结构。本文梳理了国际社会保障给付结构的发展趋势，结合对我国社会保障给付现状的分析发现，我国社会保障给付结构存在靶向性不强、保障不充分、财政负担重、社会投资功能弱等局限，亟需从“现金为本”转向“服务为本”。同时从理念、政策、需求和技术维度阐述了社会保障给付结构转换的逻辑动力，并提出了服务为本的社会保障给付结构的发展路径，以期为优化社会保障给付结构、促进社会保障高质量发展提供思路。

一、问题的提出

社会保障给付结构或模式是现代社会保障制度框架中的重要制度安排。无论是经合组织还是欧盟组织，它们把社会保障给付（即社会给付Social benefits）定义为通过社会保障制度安排，在个人或家庭遭遇社会风险时对其提供现金支持（即现金给付in cash）或服务支持（即实物给付in kind）①。由此可见，社会保障给付的基本形式是现金给付和服务给付（实物给付）两类。从福利国家社会保障的给付实践看，二十世纪四五十年代到七八十年代福利国家繁荣发展时期，现金福利非常普遍。然而，二十世纪九十年代开始，福利国家逐渐面临诸多挑战，特别是由于福利刚性导致的财政支付压力（财政赤字攀高）、出生率下滑形成的人口老龄化加速加深以及福利依赖形成的劳动力市场结构变化等多重“危机”或“挑战”②，欧洲福利国家开始进行福利变革，改变以现金福利为本的传统福利给付模式，增加服务给付（实物给付）比重和形式，践行“社会投资国家”战略，开启了以福利服务给付为本的给付革命和福利国家转型发展。

当前，经过二三十年的建设和发展，我国已形成了社会救助、社会保险、社会福利与社会优抚、住房保障和补充保障（企业年金、员工福利和慈善事业等）在内的多层次社会保障体系框架，基本养老保险和基本医疗保险实现了“制度全覆盖”，为提升执政认同、促进经济发展、维护社会公正和增进民生福祉发挥了重要作用。在保障对象上，我国初步形成了以老年人、残疾人、优抚对象等特殊人群为主并面向全体国民的公共服务与福利体系③。然而，由于制度观念、发展水平和福利文化等制约，我国社会保障发展主要聚焦在经济保障制度的构建和完善上，社会保障给付形式主要是“现金给付”或“现金为本”。国际观照表明，随着社会、人口和家庭结构的变迁，因家庭照顾需要的不断增加和照顾资源的不断减少而形成的“照顾赤字”已成为全球性社会问题。这个问题在人口快速老龄化、家庭规模核心化、人口流动规模空前庞大的当代中国，表现得尤其突出④。从福利给付形式角度来看，“照顾赤字”主要指货币化的“现金赤字”和实物化的“服务赤字”⑤。其中，服务给付形式的照顾缺失造成的影响更大。一方面，随着人口老龄化、高龄化和失能化，老年照顾需要投入的“现金”和“服务”越来越多，压力扩大。尤其是农村，社会保障现金给付虽有不足，但“服务”更加短缺，这使得老年贫困和老年自杀现象常见诸报端。另一方面，家庭在提供“服务”方面的福利功能或能力不断弱化。老人照料服务短缺、儿童照顾服务和福利设施短缺等使得老人、儿童在社会风险中往往容易受到冲击，造成不同程度的生计脆弱性。同时，社会救助领域也存在“重现金救助，轻服务救助”的现象和客观现实。国家民政部社会救助司刘喜堂认为，我国传统社会救助制度有“重物质、轻服务”的特点，主要关心的是救助政策能否落实到位、救助资金能否及时发放，对非物质类救助则“无暇顾及”，主张引入专业社工，拓展服务内涵，推动社会救助从管理型救助走向服务型救助⑥。正因为如此，由于福利服务的缺乏和不足，现金型社会救助实践的主要效果是消费型救助或生存型救助，难以起到增强救助对象能力和权利意识提升的效果，更难以起到激发内生脱贫动力和提升就业意愿的效果。

文献梳理表明，福利国家在构建社会福利政策体系和项目过程中已经注意到“服务”给付形式的重要性。贝弗里奇在其著作《社会保险和相关服务》中提出，要重视社会服务在社会福利体系中的重要作用，提供全方位医疗和康复服务。米什拉认为，“旨在满足现代工业社会中人口基本需要的普遍性社会服务，构成了战后福利国家的核心内容”。在这个意义上，福利国家将是一个“社会服务国家”⑦。班巴拉针对以往福利国家模式研究中重现金、轻服务的不足，通过比较现金给付项目和卫生保健服务的非商品化的水平，将福利国家分为五个不同的国家集群，强调了社会服务的重要性⑧。我国社会保障制度在保障方式上偏重于经济保障，主要关注以现金形式对国民进行损失补偿和生活维护，忽视了对社会保障服务的提供，未来应将经济保障与服务保障并重⑨，建立以社会服务为基础，具有中国特色的社会保障体系，推动中国社会服务国家建设⑩。

总的来看，已有部分社保学者初步认识到社会保障给付体系中服务给付的重要性，但在政策实践层面依然存在给付形式单一（现金给付为主）、“服务赤字”等问题。可以说，当下的给付结构或形式不但不能有效回应新福利服务需求，也不能很好地回应社会保障服务高质量发展的要求。那么，当前社会保障资金为本的给付结构具有哪些局限？中国社会保障给付结构转换的动力何在？如何推动服务为本的给付结构生成？本文主要对这些问题进行讨论分析，以期满足公众多元福利需求，推动社会保障给付结构平衡发展和社会服务国家建设。

二、社会保障给付结构：发展趋向、现金为本及其局限

我国社会保障制度在发展过程中逐步形成了现金为本的给付结构，这种给付结构与当时的社会经济背景以及行政管理模式具有较强的匹配性。然而，随着社会经济的不断发展和社会风险的逐渐扩大，公民福利权意识逐步觉醒，福利需求呈现多元化和个性化发展趋向。主要表现在：老年人高龄化、失能化程度快速加深，养老服务不足或短板问题日益凸显；慢性病、亚健康人群的增多需要改变我国当前医疗保障制度对健康干预的重点，加强对预防性医疗服务的投入；随着贫困类型从收入贫困向多维贫困转型，贫困治理思维亟需从收入补偿（现金给付）转向更加积极的方式——增能赋权型专业化福利服务的提供。纵观发达福利国家社会保障给付结构发展，服务形式的给付在给付体系中的比重呈扩大趋势。然而，在新社会风险生成和经济新常态情景下，我国社会保障以现金为本的给付结构的局限性逐渐显现，无法有效回应新的福利服务需求。

（一）福利国家给付结构与发展趋向

社会保障给付的基本形式是现金给付和服务给付（实物给付）两类。由于现金给付具有选择便利性和节约福利递送成本等特点，现金给付成为二战后世界各国一种重要的社会保障给付形式。其优势主要表现在：一是能够有效节约资源，减少管理和行政运行成本，操作化程度较高；二是现金给付是降低收入贫困的最有效方法，能够使得福利获得者拥有较大的自由和选择权，从而获得最大消费效用，还可以较好的消除实物福利带来的污名，保护穷人的尊严；三是现金给付可以作为补缺型社会保障模式中最主要的给付方式，因此更加适用于基本公共服务设施较为健全、制度较为完善的国家，如美国。

20世纪中叶，随着欧洲“福利国家”的逐渐建立，社会保障从单纯的“社会救助”发展成为公民的“社会权利”，尤其是北欧诸国的社会保障制度是普遍的、非付出的和统一的计划，福利化程度更高。正因为如此，福利国家许多学者主张应该基于国民资格，为全社会提供满足国民基本需要的普遍性社会服务，这也应成为福利国家社会福利制度的重点和核心内容。随后，欧洲国家社会服务的保障范围不断扩展，从仅保障少数弱势群体扩展为全体社会成员。社会服务的内容不断扩大，更多资源投入到儿童服务、老年照顾、就业服务等政策领域。欧洲福利国家的现实发展表明，社会服务逐渐成为社会保障的主要给付手段，越来越多的国家加入“高社会服务－低现金给付”的改革浪潮，社会服务在GDP和社会保障给付中的比重逐渐增加。

“高社会服务”的给付结构力求提供基本的、无差别的公共服务，能够缓解因社会保险制度碎片化而造成的社会保障制度城乡分割、地区分割、人群分割的问题。社会服务供给部门可以对接受者及其家庭的真正需求进行更“精准”的服务提供，有效解决现金给付因针对性不强而造成的可及性差的问题，提高社会保障资金的使用效率。同时，“高社会服务”的给付结构有助于为服务接受者“赋能增权”，提升人力资本积累或价值，还可以创造大量的与服务提供有关的就业机会，促使接受者更快和更好地进入或重返劳动力市场。社会服务项目的多样化也为调动社会力量参与服务供给创造了条件，可以创造出结合公共部门和私营部门双方优势的管理和服务效果，提升社会保障水平和质量。当然，社会服务也存在一些缺点，如：行政成本较高，管理复杂；服务的灵活性和普适性不足等。但是与现金给付相比，服务给付的优势能够有助于解决福利供给中的公平性、可及性、协同性等问题，因此成为发达国家社会保障给付方式的改革趋势。鉴于此，理想的社会保障给付结构应该是一种以“服务为本”，并将服务给付与现金给付有机结合、优势互补的均衡结构。

（二）我国社会保障给付结构：现金为本

上世纪90年代，经济体制转型对我国的社会保障体系建设提出了新的要求，社会保障逐渐摒弃了计划经济时代“国家-单位保障”保障模式，而逐步形成了以社会保险为主体层、社会救助为托底层、社会福利为补充层的多层次社会保障体系。其中，社会保险的待遇给付方式几乎完全是现金给付，如，养老金、失业保险金的发放，医疗保险对医疗费用的报销或补偿，工伤保险对伤残补助和抚恤金的发放，生育津贴与生育医疗费用报销等；而社会救助、社会福利中的大部分制度以津贴、补贴为主，如低保补差、老年津贴等，也有小部分以实物给付和社会服务为主的保障制度，如灾害救助、就业救助、社区服务等。总体来看，我国的社会保障体系在给付结构上，逐步形成了现金为本的给付结构，实物给付和社会服务在社会保障发展中所占比重均相对较低。

首先，以现金给付为主要形式的社会保险制度在相当长一段时间内被作为社会保障体系的主体和重点，其目标是保障广大职工和居民在遭遇社会风险时获得经济补偿。而同一时期，社会救助、社会优抚、社会福利政策虽然也有所发展，但与社会保险制度相比，其覆盖范围和资金比重相对较小。不仅如此，社会保险制度也吸纳了大量的财政资金，尤其是针对广大居民的养老保险和医疗保险制度在很大程度上依赖于各级政府巨大的财政投入。以新农合为例，高额的财政补贴大大增强了制度的吸引力，使得这一“自愿性参保”的社会保险项目自2003年正式确立后便迅速铺开，已成为世界上覆盖人数最多的单项“社会保险”制度。截止2016年底，参合率已高达99.4%。新农合的筹资水平由试点初期的每人每年30元逐步增加到2017年的630元，其中，政府补贴由20元提高到450元，财政补助资金占新农合基金年度筹资总额的实际比例约为70%-80%。这意味着，我国财政资金在很大程度上用于补贴以现金给付为主的社会保险制度。

其次，以现金为主的社会保障给付方式在制度上覆盖了全体国民。目前，随着“全民医保”的基本实现和“全民养老”的加速推进，以现金为给付形式的养老保险和医疗保险在制度上已基本将职工、城乡居民在内的全国国民纳入保障对象。截止2018年底，我国参加基本养老保险的人数逾9.4亿人，基本医疗保险参保人数超过13.4亿人。而实物给付和社会服务主要是针对某一类特定人群的保障，如贫困人群和受灾人群，老人、儿童及残疾人等。以现金给付为主要形式社会保险制度在覆盖人数上远远高于其他社会保障制度。

再次，即使在同一制度体系内部，现金给付也是占据主导地位的给付方式。在针对贫困人员的诸多保障制度中，以现金为给付形式的最低生活保障制度无论在救助人数、还是救助资金上都占据主导地位；在针对残疾人的保障制度中，生活补贴相对于康复服务也发挥着主导作用。

（三）我国社会保障以现金为主的给付结构存在的局限

1.现金为本的给付无法保障给付后资金的合理、合乎预期的使用

现金为主的给付方式在实际执行中面临的一个重要问题是靶向性不强，即供给部门难以对资金的使用情况进行有效控制。主要表现在，养老金或养老津贴有可能被用于非老年产品的消费；一些针对残障人士、儿童、失能老人等特定人群的福利津贴或资金，也未必会真正用于当事人,而被家庭其他成员所支配，甚至被挪作他用；这将大大损害社会保障财政支出的使用效率。不仅如此，现金给付需要把握好给付水平，如果偏离适度性（给付水平较高），也容易使接受者产生福利依赖，降低其工作动机。

2.现金为本的给付易造成保障不充分，无法满足多样化与个性化的福利需求

一般而言，现金为本的给付目标往往是低水平的保障，我国社会保险制度的目标是保障基本生活水平，最低生活保障制度的目标是保障基本生存水平。随着社会经济的发展和民生需求的转型升级，现金为主的给付方式已无法满足多样化与个性化的福利需求，易造成保障不充分。以老年人医疗保障为例，现有针对老年人的医疗保障制度主要是一种现金补偿,仅仅是对老年人的医疗费用给予报销或者发放医疗费用补助。而伴随着生理机能的衰退,老年人的健康需求不仅仅局限于对疾病治疗的需要,还需要依靠直接供给的、以维护健康为目的的服务,如疾病预防、保健、护理、照顾等。可见，单纯的经济偿付已不足以满足老年人多样化的健康需求。

3.资金为本的给付模式容易造成财政负担，形成公共财政支出刚性，也难以应对新的社会风险

覆盖十几亿人口的城乡居民养老保险和医疗保险制度在很大程度上依赖于各级政府巨大的财政投入，现金为主的给付模式也容易形成公共财政支出刚性。如，我国企业职工退休人员养老金待遇并未遵从待遇与缴费的对应，从2005年至2018年已连续14年按照中央统一比例上涨，且前11年的增长幅度均达到10%。除此之外，现金为本的给付主要是基于应对收入中断风险而构建起来的，伴随着当代社会风险因素的增多，一些新的支出型社会风险应运而生，如，失能失智风险、因医疗、教育等支出增加造成的贫困风险等，亟需寻求新的保障方式和给付方式。

4.现金为本的给付是一种消费导向的给付，社会投资功能弱

为使社会支出更加有效，社会保障应具有社会投资功能，即社会保障项目通过投资于人的技能与能力，以提高人们融入社会和劳动力市场的机会，确保社会保障体系能够在一生中的关键时刻满足人的需求。而过去以资金为主的给付方式是一种消费导向的消极给付，缺乏对人力资本的“激活”，社会投资功能较弱。大部分保障对象虽然缺乏收入保障，但更缺乏增能赋权型的专业福利服务，以帮助其重新加入劳动力市场。因此，亟需建立更加积极的社会保障计划和给付形式，增强社会政策与经济发展之间的共生与互动，实现社会投资的目标。

三、社会保障给付结构转换的逻辑动力

（一）理念动力：理念与经验引力

福利国家福利给付观念或理念的转换及其实践为我国当前社会保障给付结构或形式的转变提供了国际观照、借鉴和发展方向。《福利国家之后》一书为我们理解福利国家福利变革和福利给付结构转换的背景争论提供了丰富的洞见。福利国家在“哈耶克视野”中本质上是一条“通往奴役之路”，有学者又把福利国家本质定性为“庞氏骗局”，还有人把福利国家的社会福利称之为“相互抢劫”制度。从福利给付形式看，由于福利国家发展繁荣过程中，社会福利，尤其是现金给付形式，被当做实现罗尔斯“分配正义”、“社会正义”的重要制度选择，但伴随而生的社会经济结果是国家财政负担沉重，容易鼓励工作退出或不工作。同时，也容易引发难以为继的福利支付或福利刚性。正因如此，二十世纪八九十年代开始，福利国家在吸收有益“批判”的基础上，进行福利变革，“社会服务国家”开始出现，服务给付形式逐渐得到拓展和广泛接受。林闽钢和梁誉通过对欧洲14个福利国家社会给付结构的分析发现，20世纪90年代末以来，福利国家社会服务增长速度加快，现金给付则相对减少，社会服务已成为主要的给付方式之一，“准社会服务国家”开始出现。

随着福利国家福利改革的推进和社会投资国家的实践，服务为本的福利给付形式逐渐得到广泛采用。在社会救助领域，救助服务被认为在预防贫困、改善贫困群体公共服务均等化和推进就业方面具有重要的、不可替代的作用。社会投资国家概念由著名学者吉登斯提出，是指国家将在任何可能的情况下通过教育和培训的途径投资于人力资本，而尽量不直接给予利益或提供经济资助，即尽量少用现金给付，多用服务给付形式，如公共教育服务、能力提升服务、社会融入服务、康复服务、职业培训服务等。社会投资国家倡导全社会树立“积极福利”观念或理念，强调最大程度地以“培养人的潜力”服务去取代“事后”的现金为本的再分配。同时，通过社会福利服务给付形式的推展，积极发挥各种主体的自主性及责任感，培养受助者的“内生动力”。欧盟国家自2008年起在社会救助领域实行“充分收入保护、融合就业市场及可及社会服务”的积极包容策略，为需要帮助的人提供一系列服务以促进适龄人口实现就业。可以说，“积极包容策略”践行的服务先行、现金补充的给付形式以及个别定制、整合提供的实施路径，为中国社会救助福利给付结构转换和福利服务发展提供了参照和方向。

在老年保障领域，综合的老年保护理念贯穿在养老保险（经济保障）和服务保障的整合实践中。比如，英国提出和推行积极老龄化战略，把老年人当作“资源”而不是“负担”，提供老年就业服务。再如，日本和韩国，建立和完善了老年人居家福利服务、老年人设施福利服务和老年人社区福利服务的老年人福利服务体系，回应老龄化、高龄化背景下的老年群体的长期照护服务需求。发达国家在老年服务方面的制度进展和实践表明，随着老龄化的逐步深化，单一的经济保障（现金为本的养老保险）难以有效回应老年群体的整合的保护服务需求。所以，各国纷纷调整社会保障给付结构和形式，对养老服务的投入明显增加，经合组织国家老年照顾公共支出占实物性支出比重为82%，占老年福利总支出的比重为50%。可以说，社会保障给付的服务导向渐趋显现，服务为本的福利给付理念得到广泛认同和践行。

在儿童照顾服务领域，预防性的、全面的儿童照顾服务得到重视和践行。与我们具有同样儒家文化圈的韩国和日本，在儿童福利提供方面不但有“费用支援”（现金给付，如儿童补贴等），而且还有“时间支援”（如育儿休假等）和“服务支援”（如保育服务、儿童教育、学校照料、社区照料、设施保护等），“服务支援”得到重视，其公共性在未来将进一步加强。儿童福利服务的加强对缓解儿童贫困和贫困代际传递具有重要作用。国际经验表明，许多国家在运用事后治理型政策消减贫困的同时，越来越重视预防性反贫困政策的构建和拓展。贫困代际传递是绝对贫困形成的重要路径之一。基于新近数据的研究结果，低收入和中等收入国家仍有大约2.5亿名5岁以下儿童发育迟缓或者成长在极端贫困的家庭中，难以实现其发展潜能的5岁以下儿童占比仍然高达43%。因此，预防为本的反贫困福利服务，特别是消除儿童照顾赤字的预防性福利服务是非常必要和迫切的。

（二）政策动力：政策演进趋势推力

中国社会保障给付结构转换不但受到发达福利国家先行经验和制度理念的驱动，而且这种先行制度理念与实践不断被吸收到我们的社会政策设计中，通过社会政策创新和调整体现出来。可以说，已有社会政策创新和调整的强化趋势对社会保障给付结构转换形成了巨大推力。社会保障给付结构的转换在很大程度上体现了社会政策与经济发展的“同步性”。现金为本的给付形式是与经济高速发展和现金转移支付便利高效特性相匹配的。然而，随着中国经济进入新常态，服务为本的给付形式能够帮助社会成员或国民获得人力资本开发与积累，促进机会平等和回归就业市场，为儿童、残疾人和老年人提供更全面的社会保护，也因此得到重视和推行。

针对社会救助和社会福利领域的“重物质、轻服务”问题，党和政府特别重视。党的十八大和十九大报告明确指出，“完善社会救助、社会福利、慈善事业等制度；健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系；发展残疾人事业，加强残疾康复服务”。这为社会福利和社会救助服务的发展指明了方向。同时，国务院颁布实施《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（2013年96号文），对政府购买服务进行了规范和指引，2014年又颁布推行《社会救助暂行办法》，提出了在社会救助工作中引入社会工作服务。这些政策的颁布实施表明政府重视社会救助服务专业化、社会化发展，着力消除“轻服务”社会救助短板，推动社会救助由单一的现金为本的给付格局向心理疏导、能力提升、社会融合等服务为本的给付模式发展，形成综合救助格局，提升社会救助效用。

长期以来，“一老一小”社会福利（服务）始终是我国社会保障体系中的一个短板。2019年国务院政府工作报告指出，国家非常重视和关注养老福利服务和托育福利服务，即“一老一小”福利服务发展。民政部在机构改革中也新设了养老服务司和儿童福利司，以期在“一老一小”社会福利服务中发挥更大作用。李克强总理在2019年政府工作报告中明确提出要大力发展养老特别是社区养老服务业，对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行等服务的机构给予税费减免、资金支持、水电气热价格优惠等扶持；还要求新建居住区应配套建设社区养老服务设施，强化养老福利设施服务供给，推进完善医养结合的养老服务。与此相应的是，国务院在2019年3月出台了“国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见”（国办发[2019]5号文），《意见》提出建立健全高龄、失能老人长期照护服务体系，大力推动养老服务供给结构优化，在保障人人享有基本养老服务的基础上，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求。可以说，党的十八大以来的诸多政策措施，为推进服务为本的养老保障发展奠定了有效的制度基础，有力引领和推动了养老保障给付结构转换。

在儿童福利方面，由于“补缺型”儿童福利模式的“先天不足”，我国的儿童福利发展严重滞后。岳经纶、范昕认为，我国存在较大的“儿童照顾赤字”，导致儿童公共照顾私人化、家庭化，使得婴幼托育养育成本高昂，这也是青年夫妇生育意愿低下的重要原因之一。数据显示，2018年是全面放开两孩的第三年，有些业内人士本来预计出生人口将会出现“井喷”，但事实却恰恰相反：2016年出生人数1786万人，2017年下降至1723万人，2018年进一步下降到1523万人。不可否认，婴儿养育托育福利设施短板和服务滞后是造成生育意愿低下的一个重要原因。我国儿童福利发展不仅仅是为困境儿童提供基本生活保障和救助，更重要的是要面向全体儿童提供必要的福利服务，其中学龄前儿童福利服务是最重要的组成部分。李克强总理在2019年政府工作报告中明确指出要针对实施全面两孩政策后的新情况，加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托育服务机构，解决婴幼儿“入园难、入园贵”难题。因此，可以预期，儿童福利服务发展或服务为本的儿童福利发展将是我国社会保障服务发展完善的一个重点。

（三）需求动力：福利服务需求拉力

现实表明，我国社会保障给付结构不平衡，服务发展还不够充分，难以有效回应庞大的社会保障服务需求，包括养老服务、社会救助服务、医疗服务、儿童照顾服务等。而多样化、个性化的社会保障服务需求对服务为本的社会保障给付结构转换产生了巨大拉力。

调查研究发现，养老服务需求不断扩张，总体上养老服务需求大于养老服务供给。

表1 中国城乡老年人数量与照护服务需求

表1 中国城乡老年人数量与照护服务需求

数据来源：党俊武 主编：《老龄蓝皮书：中国城乡老年人生活状况调查报告2018》，社会科学文献出版社2018。

高龄老人 失能老人 需日常照料老年人 城乡老年人自报需要照护服务的比例3000多万 4000多万 2530万（2050预计为6600万）15.3%（2000:6.6%）高龄占41% 38.1% 12.1% 11.3%上门看病 上门做家务 康复护理

表2 学前教育入园率

表2 学前教育入园率

数据来源：《2017中国儿童发展报告》。

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中国老年群体的高龄化、失能化程度较高，照护服务需求规模大。数据显示，我国城乡老年人自报需要照护服务的比例为15.3%，比2000年的6.6%上升将近9个百分点。高龄老年人对照护服务的需求最为强烈，需要照护服务比例从2000年的21.5%上升到2015年的41.0%。从具体服务项目来看，38.1%需要上门看病服务，12.1%需要上门做家务服务，11.3%需要康复护理服务（见表1）。步入老龄化社会，我国疾病谱逐渐由传染病为主转向慢性非传染病为主。根据《中国老龄化与健康国家评估2016》，2013年中国有近50%（1亿）的老年人患有慢性非传染疾病，且很多人同时患有多种慢性病；有3700多万老人存在明显的躯体功能减退，亟需进行政策干预。可以预见，未来医疗保健、康复护理、日间照料、精神慰藉、家务服务、助餐服务和助浴服务等养老服务需求将是老年群体的重要方向，而现阶段基于公平原则获得和利用相关服务的照护体系尚未建立。已有的老年人照护体系主要由市场驱动，监管薄弱，这加剧了老年人在健康方面的不平等，且非正式照护服务具有很大的局限性。当前现金为本的经济保障已无法满足老年人群多样化、个性化的服务需求。

在推动适度普惠型儿童福利模式发展的过程中，尽管儿童福利总量得到较大发展、结构得以优化，但是，婴幼儿照护需求在很大程度上仍然得不到满足。相关调查数据显示：目前0～3岁婴幼儿在我国各类托幼机构的入托率仅为4%，低于一些发达国家30%～50%的比例；48.2%的被访者有0～3岁儿童托育服务需求，希望2岁半以内入托的比例为70.4%。这表明，儿童福利服务需求，特别是婴幼儿照护服务需求扩张迅速，当前的儿童托幼与养育服务设施服务难以满足家庭日益增长的福利服务需求（见表2）。

近年来，我国五岁以下儿童死亡率稳步下降，但是婴儿死亡率仍然是儿童保健和健康领域亟需重视的问题。2017年，婴儿死亡（出生后12个月内死亡）占全部五岁以下儿童死亡的四分之三（74.8%）；新生儿死亡（出生后28天内死亡）占全部五岁以下儿童死亡的一半（49.5%）。然而，婴儿和新生儿死亡大部分是可以预防的。按照世界卫生组织全球疾病负担的死因标准统计分类，新生儿死亡的最主要原因依次是早产（32.2%）、产时并发症（20.6%）和先天畸形（18.5%），1-11月龄婴儿死亡原因依次是慢性病（39.5%，包括先天畸形和其他慢性病）、感染性疾病（36.4%，包括肺炎、腹泻和其他感染性疾病）、以及非故意伤害（16.3%）。可见，孕期保健管理和预防服务、儿童医疗服务对于消减儿童死亡具有重要作用，换言之，儿童福利服务，尤其是医疗保健和预防服务是重要和亟需的福利给付形式。

中国残疾人口总量超过了八千万，福利服务需求较大。近年来，残疾人康复服务覆盖率逐年上升。数据显示，2013年度，残疾人康复服务覆盖率为58.3%，比上年度有较大幅度的提高，提高了3.1个百分点。但是，目前为残疾人提供的康复服务的总体水平还不高，仍需大力推进和提高。在学龄残疾儿童接受义务教育方面，虽然城乡残疾儿童接受义务教育比例均有增加，但与全国适龄儿童的义务教育平均水平相比，仍有很大差距。因此，加强残疾儿童九年义务教育服务和教育设施福利供给存在较大需求。

（四）技术动力：技术支撑力

白维军认为，服务保障体现在社会保障的各个领域，尤其是在社会救助、社会保险、社会福利这些政府主导的基本保障制度中，服务保障在满足特殊群体的特殊需求，以及全体国民的高层次保障诉求方面起到了积极作用，是构成社会保障内容的重要支柱。现金为本的社会保障给付能够节约制度运行成本，但难以在能力提升、精神慰藉、就业陪伴、护理照顾、医疗服务等方面发挥作用。信息平台、大数据、组织化和专业化技术为服务为本的社会保障给付结构提供了基础和支持。

首先，利用社会保障大数据及各类子数据系统的优势和功能，信息平台和共享系统能够有效识别、收集和整理公众的福利服务需求，为服务为本的制度优化提供思路和方向；通过信息技术和系统信息共享机制，能更好地识别需求和认识需求偏好，有利于根据服务需求优化配置资源和制度调适，为精准提供福利服务奠定了基础。

其次，在“互联网+服务”理念背景下，系统平台信息技术的应用有效拓展了社会保障服务的覆盖面，提升了制度覆盖的有效性。同时，技术应用也增强了社会保障福利服务推展的可行性和可及性。2016年人社部印发的《“互联网＋人社”2020行动计划》，加快了人力资源和社会保障领域简政放权、放管结合、优化服务改革，增强了社会保障服务工作效能，提升公共服务水平和能力。

最后，社会化、专业化基础与制度技术为社会保障服务延伸提供了有效保障和支持。国际经验表明，社会组织参与社会保障服务提供是已然现实和趋势，我国社会保障给付结构转换或服务为本的制度运行离不开服务提供主体的多元化实践与支撑。中国社会科学院社会政策研究中心及社会科学文献出版社发布的《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2018）》显示，2017年我国社会组织总数量突破80万个的关口，达到801083个，其中，基金会6322个，社会团体373194个，民办非企业单位421567个。在社会捐赠方面，根据已公布的统计数据和测算数据，结合我国慈善的发展环境和发展态势，2017年，我国社会捐赠总量预估约为1558亿元，并继续保持增势。这说明，我国社会服务类社会组织蓬勃发展，数量多，且具有提供专业化社会福利服务的能力和社会基础。与此相应的是，庞大的社会服务类组织和社会资源为促进政府管理范式转化为福利治理范式奠定了基础。同时，在观念或理念转换的引领下，服务购买已经成为政府社会福利治理的政策工具和制度技术选择。

四、服务为本的社会保障给付结构的生成路径

当前，随着社会经济水平稳步发展，人口老龄化趋势加剧，民生诉求不断升级，我国已进入了新的时代，这是一个着力保障和发展民生的时代。社会保障给付结构从“资本为本”逐渐转向“服务为本”是顺应新时期民生需求转型升级的现实路径，也是社会保障制度实现高质量发展与完善的必然要求。

1.调整社会保障给付理念或观念

理念或观念对于制度设计和制度安排具有重要的指导作用。要构建和推进服务为本的社会保障给付结构生成需要转换和调整制度观念。首先就是要认识到，社会保障福利给付不是只有现金给付形式或现金为本的给付结构存在，机会、服务、物品、代用券、退税和权力等给付形式都是可以根据需求进行合理配置的可选福利给付形式。在当下我国老龄化、失能化和显露的“少子化”多维交叉发展情景中，我国存在较大的“发展赤字”和“服务赤字”，因而服务给付优先或服务为本的给付观念亟需遵循和践行。

同时，打破社会福利给付就是单纯的再分配、消费导向的福利形式，树立积极老龄化、包容就业等“投资导向”观念。传统的观点认为，社会福利实际上是用一种收入再分配的方式将经济增长所形成的资源用于支持社会福利项目，福利给付的主要形式是“现金为本”的“消费导向”型，即现金福利给付只是供其生活开支或消费，无法实现其增权赋能，促进其就业。“投资导向”是指福利给付或资源使用重视人力资本的积累和受助者能力的提升。这与梅志力倡导的发展型社会福利模式和吉登斯倡导的“社会投资国家”与“积极福利”观具有一致性，即“社会福利必须投资到具有促进人力资本、就业、社会资本、劳动技能作用以及低成本高效益的社会项目上，并要致力于消除社会成员参与经济的障碍”。按照这个逻辑，“投资导向”理念下的福利支出应该多用于人力资本的增加和支持性服务的供给，提升受助者参与经济社会的能力和主动性。

2.扩展社会服务内容范围和受益面，建立全民共享的社会服务体系

由于我国社会保障制度体系主要以社会保险制度为核心安排，而社会保险又被认为是基于收入丧失或中断风险的“补偿”或“维持”，所以形成“重保险，轻服务”现实格局，社会救助因为类似的缘由也导致“重救助，轻服务”局面。在这种背景下，在社会保障体系框架内，社会服务仅仅只是民政部门的一个小的业务板块——社会福利，由于受补缺型制度思路的影响，我国的社会福利政策主要内容仅针对老人、残疾人和妇女儿童几类特殊群体，提供“补缺式”老年人社会福利、残疾人社会福利和妇女儿童社会福利。可见，服务对象相当有限，服务范围相当狭窄，服务内容也不丰富。这种状态无法满足或回应公民或居民日益增长的多样化、个性化的服务需求。因此，必须大力扩展社会服务内容范围和受益面，发展精细化的社会服务项目，满足不同层次的社会服务需求。首先，加快推动养老服务业的发展。2019年3月，《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》对促进养老服务高质量发展，促进养老服务基础设施建设提出了详细的要求。民政部养老服务司和国家卫健委老龄健康司的成立，也必将对我国未来的养老事业发展产生重大影响。其次，推进长期照护制度的建立与完善，满足失能失智人群的照护需求。建立保障内容多层次、筹资渠道多元化、服务提供精细化的照护服务体系，总结和推广青岛、上海等地长期护理保险制度的建设经验，鼓励和促进医养融合服务发展。再次，发展多样化的社会救助服务。贫困弱势群体不但需要现金给付来维持基本生活，更需要服务给付来疏导心理压力、累积社会资本和提升人力资本。同时，在发挥政府部门主导作用的前提下，要有效激发社会力量，利用社会组织、慈善机构、企业、居民等相关主体参与社会救助服务。

现实发展趋向表明，以服务为本的社会保障给付结构要求社会服务不单是社会保险的补充，在某些领域更要替代社会保险，发挥更加直接的作用。尤其是我国目前已在制度上基本实现“全民医保”、“全民养老”，为进一步满足民生需求的转型升级，未来要建立一套全民共享的社会服务体系，将社会服务从仅针对弱势群体的、有限的服务逐步转变为面向全体人民的、普遍性的服务，践行社会服务均等化战略，增强社会保障制度的公平性。

3.重视技术治理，引入社会力量，推进社会服务提供多元化和社会化

社会经济的发展为服务为本的社会保障给付结构生成、社会服务范围的扩大和服务提供社会化奠定了福利治理的技术基础。互联网＋、大数据、物联网等信息技术手段的革新为社会服务方式和手段的创新创造了条件。在保障形式上，可借助现代信息技术手段，构建“互联网＋社会服务”等智能化的社会服务体系，如打造“一站式”社区便民生活服务体系，发展智慧养老服务，拓展在线医疗服务平台、移动端医疗健康应用等服务项目，有效提升社会服务效率。

从国际经验上看，发展多元主体、调动社会资源、建立完善的社会服务网络，是大多数国家促进社会服务进一步发展的有效途径。单纯以公共部门为主体的服务提供方式已不能适应新时期社会服务需求，我国“服务为本”的社会保障给付模式必须同时发挥公共部门、私营部门、社会组织、社区、家庭等多元主体的联动作用。因此，要合理定位政府在社会保障领域的责任，实现从服务的直接生产者向服务的主导者的转变。社会保障项目的互济性和保障水平适当性决定了公共部门应在社会服务中发挥主导作用。公共部门要在顶层设计上鼓励社会服务的社会化和专业化，培育服务提供主体，优化社会服务内容。在具体社会保障实践中，政府要为社会机构参与社会服务项目提供必要的支持和条件，建立规范的谈判与协商程序，明确并落实政府购买公共服务的资金来源，吸引社会组织、市场机构积极参与到养老服务、健康服务、社会救助服务等项目之中。例如，推广广东经验，吸引社会资本注入农村特困供养机构，提供特困供养服务；鼓励商业保险机构等市场力量参与医疗救助、长期照顾服务之中。在服务过程中，公共部门应当引入竞争机制，严格把控社会机构的资质和准入条件，加强对社会保障服务项目的监管。

4.加强社会服务项目与其他社会保障项目之间的有机衔接

社会服务是一个多层次的政策体系，要最大限度的发挥社会服务的作用，就需要在协调各方关系的基础上，处理好社会服务项目之间、社会服务与其它社会保障制度之间的衔接和对接。首先，要加强社会服务不同项目之间的衔接。例如，随着人口老龄化压力的加重，“健康老龄化”的需求快速增长。由于健康需求关联性较广，对于老年群体来说，健康是养老问题的关键与热点，如何实现“医养结合”是目前我国养老服务发展面临的瓶颈。因此，应该注重将养老服务与家庭医生签约服务、老年医疗服务等有机结合，提升医养结合服务能力，最终才能有效促进养老服务高质量发展。

注重社会服务与社会保险、商业保险、慈善救助等制度的衔接。社会服务能够弥补因社会保险制度碎片化所导致的公平性缺失，社会保险和商业保险基金可以作为社会服务项目的资金来源，如长期护理保险制度可以推动长期照护服务体系的建立；慈善救助既可以作为社会服务的补充，又能进一步提高特定人群的社会服务水平，如残疾人康复护理服务等。总之，社会服务与社会保险等制度之间的有效衔接，不但有助于优化社会保障给付结构，也有助于整体上形成资金保障和服务保障相融合的社会保障给付体系，推动社会保障制度高质量发展。

注释：

①陈丽：《老年社会福利给付模式现存问题与转变策略》，《地方财政研究》2018年第2期。

②（德）弗兰茨-克萨韦尔·考夫曼（Franz-Xaver Kaufmann）：《社会福利国家面临的挑战》，王学东译，商务印书馆2004年版。

③王延中：《习近平新时代我国社会保障体系的改革方向》，《社会保障评论》2018年第1期。

④岳经纶等：《中国儿童照顾政策体系：回顾、反思与重构》，《中国社会科学》2018年第9期。

⑤吉尔伯特提出福利给付的七种形式：机会、服务、物品、代用券、退税、现金和权力，为讨论方便，我们主要选取现金和服务来讨论。参见：（美）NeilGilbert，（美）Paul Teeerl著，《社会福利政策导论》，黄晨熹、周烨、刘红 译，华东理工大学出版社2003年版。

⑥刘喜堂：《社会救助工作亟须社工介入》，《中国社会报》2015年10月22日第004版。

⑦R·米什拉：《资本主义社会的福利国家》，郑秉文译，法律出版社2003年版。转引自林闽钢：《社会服务国家：何以可能与何以可为》，《公共行政评论》2016年第5期。

⑧Bambra，C．Cash Versus Services:“Worlds ofWelfare”and the Decommodification of Cash Benefits and Health Care．Journal of Social Policy，2015年第34期第2卷，第195～213页。转引自林闽钢：《社会服务国家：何以可能与何以可为》，《公共行政评论》2016年第5期。

⑨白维军、童星：《论我国社会保障服务的理念更新与体系构建》，《中州学刊》2014第5期。

⑩林闽钢：《社会服务国家：何以可能与何以可为》，《公共行政评论》2016年第5期。