大力发展安全产业 提升应急管理能力

文／应急管理部信息研究院 吴远巍 图／江虹

安全产业是指在企业生产经营和社会活动中，为保障人民群众生命财产安全和职业健康，防范和应对各类安全事故，提供专用技术装备和服务的产业，涵盖新材料、检验检测、监测监控、个体防护、应急救援、专用安全产品，以及技术咨询、宣传教育培训、安全评价、金融保险等众多领域。

近年来，我国安全生产形势持续稳定好转，生产安全事故起数和死亡人数大幅下降，与安全产业的蓬勃发展和先进技术装备的广泛应用密不可分。应急管理部成立以后，科技创新是提升我国应急管理能力的重要支撑，深入开展重大技术难题攻关、成果转化和推广应用，强化技术保障，切实提升风险防控能力，同样离不开安全产业。通过产业化，才能实现科技创新成果的通用化、标准化、系列化、规模化，才能源源不断地吸引更多的社会资源投入到应急管理科技创新中。

我国安全产业发展现状

安全产业在我国起步较晚。2010年，《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》首次从国家层面提出了培育安全产业的要求。2011年，《国务院关于坚持科学发展安全发展 促进安全生产形势持续稳定好转的意见》提出要把安全产业纳入国家重点支持的战略产业。2012年，《关于促进安全产业发展的指导意见》明确安全产业是为安全生产、防灾减灾、应急救援等安全保障活动提供专用技术、产品和服务的产业，提出以发展检测监控、安全避险、安全防护、灾害防控及应急救援等技术和产品为主要发展方向。

随后，山东、吉林、重庆、杭州、徐州等多个省、市也出台了推进安全产业发展的实施意见。中国安全产业协会、中国安全产业发展投资基金（1000亿元）、徐州安全产业发展投资基金（50亿元）相继成立，安全产业进入快速增长期，涌现出重庆中国西部安全（应急）产业基地、徐州国家安全科技产业园、营口中国北方安全（应急）智能装备产业园等一批安全产业园区（基地），涌现出一批市场开拓能力强、成长性较好的安全装备制造企业，涌现出一批符合市场需求、技术先进的技术和装备，产生了良好的社会和经济效益。

随着安全发展理念深入人心、全民安全意识普遍增强，安全产业也获得了巨大的发展空间。在西方发达国家，安全产业业已成长为重要的战略性产业。按照发达国家1.5%的平均水平测算，2017年我国各类安全产品和服务市场需求至少有近1.2万亿元。但是，与发达国家相比，我国安全产业无论是产业总量还是企业规模都处于起步阶段，在“超前预测、主动预警、综合防治”事故灾害和遏制重特大事故先进技术装备的研发、制造、推广等方面还存在明显的短板。

安全产业发展主要问题

建设世界一流的应急救援研发生产基地

发展无序缺少有效抓手。目前，学术界对安全产业的基础性研究相对缺乏，对安全产业内涵、分类以及与其他产业关系的认识还较为模糊，有关安全产业的基础研究相对缺乏；在政府层面安全产业还没有被作为国民经济行业独立门类单独统计，决策部门难以掌握产业发展状况。2012年《关于促进安全产业发展的指导意见》出台后，在国务院层面还没有制定过安全产业发展规划或安全产业振兴纲要，行业整体发展无序，散、小、乱、差问题较为突出，部分行业（如矿山井下救生舱行业）成长无序，重复投资、重复建设问题严重；安全产业园区建设缺乏整体谋划，分工和布局不合理，辐射带动作用不明显；没有建立全国和区域性的安全产品交易市场和安全资源信息化服务平台，既不利于建立安全产品动态储备制度，也不利于规范和引导企业的经营行为、推广先进适用的产品和技术装备。

相关政策的落实不到位。安全产业是一个特殊的产业，其产出内容具有公共性、储备性的特征，对于政府资金、政策、法律等方面的依赖性较其他行业更为明显，需要政府的大力扶持。当前，政府和各职能部门对于“产业强安”“将安全作为产业来实施”还缺乏深刻认识，安全产业培育力度不够，对于政府和企业安全投入的使用缺少政策引导，对安全产业倾向性不足，建设移交（BT）、建设运营移交（BOT）、融资租赁等方式在安全产业还鲜有应用；安全生产技术和产品标准修订不及时，不符合安全标准、安全性能低下、职业危害严重、危及安全生产的工艺、技术和装备强制淘汰力度不足；《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》更新慢，没有建立定期修订制度；针对安全产业，科技发展投入、企业研发费用加计扣除等促进技术进步税收激励政策、知识产权质押等鼓励创新金融政策、工伤保险事故预防资金使用政策、产业发展的土地优惠扶持政策、政府采购政策等落实不到位，民营企业自主研发的安全生产重大技术装备难以纳入国家振兴装备制造业进口税收政策的支持范围；对于重大关键技术研发、重大产业创新发展、重大成果产业化、重大应用示范、创新能力建设等中央和地方财政支持力度小，中国安全产业发展投资基金名存实亡。

产业发展障碍难以破除。加大对安全技术、产品和服务市场的监管力度，严把行业准入门槛，是规范安全产业市场秩序的重要手段。但是，一些长期以来形成的利益和工作格局反而成为制约产业发展的障碍。例如，吸引社会资本、鼓励民营企业参与是加快安全产业发展的重要途径，同时民营企业也是安全技术、产品和服务创新的生力军，由于体制机制、思想认识等方面的原因，民营企业在生产经营过程中仍面临许多困扰。辽宁营口瑞华实业集团瞄准市场需求，自筹资金、自担风险、自主研发的“矿山精确定位监视监控系统”有效解决地下矿山超层越界监管难题，但受制于融资难、利益保护等问题而难以大范围推广应用。现有安标认证程序繁琐、耗时漫长，人为拖延了产品研发周期，企业需要为此耗费大量人力物力，挫伤了社会资本参与安全产业的积极性。

安全产业发展对策建议

尽快出台安全产业发展规划。建议从政府层面进一步加强安全产业发展的顶层设计，尽快制订出台安全产业发展专项规划或安全产业振兴纲要，将安全产业作为国民经济行业独立门类单独统计；在全国范围内布局建设安全产品交易市场和安全资源信息化服务平台，完善安全产品动态储备制度；选择安全产业基础较好的地区，积极培育建立一批安全产业特色园区、集群，鼓励企业集聚、集约、关联、成链、合作发展；健全安全产品、技术和服务标准体系，完善制修订机制，吸引更多企业参与标准制修订工作。

完善落实安全产业扶持政策。加大安全产业培育力度，在产业规划中明确政府和企业安全投入的使用方向，向安全产业和安全技术装备采购倾斜，鼓励地方政府运用建设移交（BT）、建设运营移交（BOT）、融资租赁等方式加大安全投入；建立完善安全生产技术和产品标准制修订制度，吸引更多企业参与到标准制修订工作；建立完善《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》定期修订制度，扩大优惠目录范围；在产业规划中进一步明确落实科技发展投入、企业研发费用加计扣除等促进技术进步税收激励政策、知识产权质押等鼓励创新金融政策、工伤保险事故预防资金使用政策、产业发展的土地优惠扶持政策、政府采购政策的具体措施，将民营企业自主研发的安全生产重大技术装备纳入国家振兴装备制造业进口税收政策的支持范围；加大中央和地方财政对重大关键技术研发、重大产业创新发展、重大成果产业化、重大应用示范、创新能力建设的支持力度，必要时可组织全社会力量进行攻关，国家开发银行提供授信额度予以扶持。

积极破除安全产业发展障碍。定期发布国产安全产品推广目录，鼓励采用国产技术装备；强制淘汰安全生产技术和产品标准制修订不及时，不符合安全标准、安全性能低下、职业危害严重、危及安全生产的工艺、技术和装备，并建立监督审查机制；改革安标认证管理机制，将认证审核制改为登记备案制，建立产品追溯管理制度，加强事中事后监管。把安全技术装备和产品的研发制造纳入国家振兴装备制造业政策支持的范畴，制定实施细则，鼓励企业以功能为导向自主研发适应我国安全生产实际的新产品、新技术、新装备。