全面加强应急管理能力建设：改革开放40年经验的启示

文／中国人民大学公共管理学院 王宏伟

回顾2018年，在新一轮国家机构改革中，我国整合13个部门组建了全新的应急管理部。按照“边组建，边应急”的原则，应急管理部克服了部门多、范围广、跨军地、难度大等困难，确立了组织制度的四梁八柱，并成功地应对了寿光水灾、超强台风“山竹”和“玛莉亚”、金沙江和雅鲁藏布江的堰塞湖险情，初步彰显了新机构的新气象、新担当和新作为。2019年是应急管理部的建设年。所谓的“建设”主要是指能力建设。应急管理部将遵循“边应急，边建设”的原则，在高效应对突发事件的同时，继续推动应急管理改革措施的出台与落地。

应急管理改革作为推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，既是我国改革开放事业的重要组成部分，也承担着为改革开放保驾护航的重要职责。2018年12月18日，习近平总书记出席改革开放40周年纪念大会并发表了重要讲话。他对我国改革开放40周年的经验进行了高度的概括和系统的总结：（1）必须坚持党对一切工作的领导，不断加强和改善党的领导；（2）必须坚持以人民为中心，不断实现人民对美好生活的向往；（3）必须坚持马克思主义指导地位，不断推进实践基础上的理论创新；（4）必须坚持走中国特色社会主义道路，不断坚持和发展中国特色社会主义；（5）必须坚持完善和发展中国特色社会主义制度，不断发挥和增强我国制度优势；（6）必须坚持以发展为第一要务，不断增强我国综合国力；（7）必须坚持扩大开放，不断推动共建人类命运共同体；（8）必须坚持全面从严治党，不断提高党的创造力、凝聚力、战斗力；（9）必须坚持辩证唯物主义和历史唯物主义世界观和方法论，正确处理改革发展稳定关系。这些宝贵的经验对我国全面加强应急管理能力建设具有重要的启示意义。

一、坚持党对应急工作的领导

在改革开放40周年纪念大会上，习近平总书记说：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。正是因为始终坚持党的集中统一领导，我们才能实现伟大历史转折、开启改革开放新时期和中华民族伟大复兴新征程，才能成功应对一系列重大风险挑战、克服无数艰难险阻，才能有力应变局、平风波、战洪水、防非典、抗地震、化危机。”突发事件对社会公众的生命、健康与财产安全构成严重威胁。应急管理所维系的公共安全，一头连着百姓福祉，一头连着国家安全。从这个意义上说，应急管理既维护公共安全，又维护国家安全。

历史上，因为重大突发事件而导致国家政权败亡的教训不胜枚举。明朝末年，陕西大旱，官府应对突发事件不力并照常催粮逼租，饿殍遍地，民不聊生。于是，米脂出现了李自成的义军。1643年，京城发生鼠疫疫情，病死20万人，城中已无可御敌之兵。可以说，两场突发事件让铜帮铁底的明政权土崩瓦解。

在科学不彰的封建社会，君主帝王将自然灾害的应对作为自己的必修课并称之为“荒政”。在重大突发事件发生后，他们为了安抚百姓而常常颁布“罪己诏”，因为突发事件如果应对不当，就会导致社会矛盾的空前激化。古今中外，概莫能外。

在人民当家作主的社会主义中国，有效应对突发事件、确保公众生命、健康、财产安全更是政府义不容辞的重要职责。这决定了应急管理部必须提高政治站位，从维护国家政治安全的高度去认识加强应急能力建设的意义。所以，应急管理部是“政治机关”，设立政治部，协助开展党建、思想政治建设等工作，并设立副部级的政治部主任。

现代突发事件具有高度的复杂性、不确定性，其演进与扩散具有高度的扩散性和耦合性。应急需求会在短时间内急剧膨胀，远非任何一个政府部门可以单独应对。现代应急管理必须调动政府、企业、社会组织、公民个人、乃至军队的力量，形成强大的合力。在我国，党的组织横向到边、纵向到底，可以打破、穿透一切制度与组织壁垒，形成整合多元力量、共同应对突发事件的无缝隙网络。

新组建的应急管理部承担应对自然灾害与事故灾难的主要职责。但是，重大灾害事故发生后，可能会引发重大传染病疫情或社会动乱。作为指挥部所在地，应急管理部协助中央指派的负责同志进行应急处置。这种制度设计体现的理念是：以加强党的领导来实现统一指挥、高效权威、权责匹配，避免政府部门之间协调不力。可以说，加强党对应急工作的领导是新时代应急管理工作的一大法宝。正因如此，在金沙江、雅鲁藏布江断流事件中，应急管理部才能协同自然资源部、水利部、国家气象局和军队合力应对，给解决应急管理中的“上下游”“左右岸”问题奠定了良好基础。

二、坚持以人民为中心的宗旨

全心全意为人民服务是中国共产党的根本宗旨，这不仅体现在政府对常态事务的管理中，更体现政府在对非常态事务的管理中。应急管理必须以人民为中心，依靠人民，又为了人民。任何背离以人民为中心的应急决策势必会招致深刻教训。例如，2003年12月23日，重庆发生开县井喷，导致234人死亡。事发后，四川石油管理局承钻的罗家16H矿井未能及时对放喷管线点火、导致硫化氢有害气体外溢。不仅如此，企业也没有在第一时间通知附近的高桥镇公众进行疏散，教训十分深刻。

目前，我国自然灾害与事故灾难频繁发生，高风险的城市与不设防的农村并存，公共安全形势十分严峻。我国是世界上遭受自然灾害影响最为严重的国家之一，损失仅次于美国和日本。在全球气候变化与快速城市化的耦合作用下，极端天气事件发生的概率越来越高，威胁着城市运行安全。而且，由于工业化与信息化交替作用，可以想象和难以想象的事故灾难时有发生，挑战着政府的应急能力。一旦灾害事故发生，社会公众的生命、健康与财产就会蒙受重大损失。2018年11月28日，张家口发生盛华化工氯乙烯爆燃事故，导致23人死亡，50辆汽车被毁。在现代信息技术的作用下，灾害事故的后果会迅速传播，引发社会恐慌，降低公众的安全感。没有安全感，就没有幸福感；没有安全，获得的也终将失去。

应急管理是一个涵盖减缓、准备、响应、恢复活动的完整流程。在经济社会发展过程中，我们以人民为中心，就必须要做到：（1）遵守安全发展的理念，减缓突发事件发生的风险，降低脆弱性，增强韧性；（2）遵循底线思维，做好突发事件的应急准备，力争做到有备无患；（3）遵循以人为本、以民为本的宗旨，开展有力、有序、有效的救援和妥善、全面的恢复重建，最大程度地减少灾害事故损失、维护公众的根本利益。

未来，应急管理部在应急制度的设计中必须全方位贯彻以人民为中心的思想。举例来说，预警机制的设计要考虑社会公众对警报信息的接受能力和采取适当避灾行动的情况，而不一定一味追求复杂的高技术。

三、推动基于实践的应急理论创新

创新是一个民族进步不竭动力，也是深化各项改革的必然要求。我国成立应急管理部，这是对应急管理体系的革命性重塑，其目的是为了适应迈向后工业社会进程中日益增多的高度复杂性和不确定性风险。在此过程中，应急管理部面临着许多前无古人的创新和探索。例如，我国历史上自消防出现以来的一个世纪中，消防员的身份非军即警。今天，对非军非警的消防队伍如何进行科学管理以维护其生命力和战斗力，这无先例可循，非创新不可。

应急管理不是一门书斋里的学问。它来源于实践，又高于实践并要引导实践。没有实践的应急理论是空穴来风，没有理论的应急实践势必行而不远。在我国从工业社会向后工业社会转轨的过程中，可以预见的传统风险与不可以预见的新型风险交织、并存、叠加、互动，甚至可以衍生为更大的系统性风险。缺少应急管理理论创新，应急管理就极有可能陷入“兵来将挡，水来土掩”的撞击-反射模式和“只低头拉车，不抬头看路”的事务主义。

多年来，我国应急管理话语已经高度模式化、套路化、呆板化。一说到自然灾害的教训，无非是“预案不实在、不具体、操作性不强”；一讲到事故灾难的教训，无非是“安全生产责任不落实”，等等。其实，每起自然灾害的背后都有“不自然”的因素，每起“事故”的背后都有“故事”。这是值得应急管理部在制度和管理层面认真反思、全面省察的。

“非典”后，我国以“一案三制”为核心，推动应急管理事业发展。许多人甚至将中国应急管理浓缩为“一案三制”四个字。其实，这是应急管理理论贫困的表现。应急管理的能力建设一定要把理论与实践作为车之双轮、鸟之两翼，不断突破既有陈旧思维的束缚，在实践基础上不断推进应急理论创新，绝不能“穿新鞋走老路”。

四、突显应急管理制度的中国特色

应急管理（emergency management）是一个从西方舶来的概念。不容否认，西方国家早在20世纪70年开始就迈向了后工业社会，对复杂性、系统性风险应对的专门思考要先于我国。20世纪80年代中期，美国《公共行政评论》（PAR）就曾经出版过一个专号，题目是《应急管理-公共行政面临的新挑战》。而我国建立现代意义上的应急管理制度是始于2003年“非典”。因此，对于西方优秀的应急管理学术成果与有效的实践经验，我们在应急管理能力建设过程中一定要积极汲取，决不能一味排斥。这是中国作为一个大国应有的气度。而且，灾害事故还具有超越国别和意识形态差异的共同属性和规律。各国之间的交流与合作是非常必要的。

成立应急管理部是对应急管理体系的革命性重塑

但是，中国与西方制度不同，不加筛选地一味吸纳也会导致“橘生淮北”与“橘生淮南”的差异。而且，在应急管理方面，中国具有许多西方国家难以比拟的制度优越性。在英国，1640年克伦威尔专政后，军队对民事事务的干预让英国人不寒而栗、噤若寒蝉。1688年光荣革命后，军队不能干预民事事务遂成为一条铁律。在美国，由于深受盎格鲁-撒克逊文化影响，其联邦军队在未经各州许可的情况下不能参与救灾。这在2005年美国“卡特里娜飓风”和2018年加州特大山火中都有所体现。反观中国，当巨灾发生后，中央军委一声令下，三军动若风发。人民解放军、武警官兵通过水路、陆路、铁路、空中向灾区开进，形成声势浩大的救灾洪流，发挥了主力军和突击队的作用。2010年4月14日，青海玉树发生7·1级强震。人民空军对开通不久、暂不具备夜航能力的巴塘机场提供了有力保障，打通了一条转运伤员、物资、装备和救援队伍的空中通道。

历史上，中国在应对突发事件方面积累了丰富的经验，可供今天加强应急能力建设借鉴。1910年，东三省发生鼠疫。伍连德医生临危受命，担任东北防疫总医官。他顶住俄罗斯、日本、法国医学权威的压力，认定鼠疫为“肺鼠疫”而非“腺鼠疫”，并采取隔离、焚烧病死者尸体等措施，消灭了鼠疫疫情，令世界刮目相看。历史是容易被忘却和忽视的。2003年“非典”疫情中，现代人所采取的隔离传染源、切断传染链、保护脆弱性群体的三大措施竟然与伍连德的应对措施有着惊人的相似之处。

总而言之，我国应急管理不必言必称西方，更不必唯西方马首是瞻。这是理论自信、道路自信、制度自信、文化自信在应急领域里的具体表现。今天，根据中国的党情、军情、国情，我们要致力于推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的应急管理体制，凸显中国特色与魅力。在此基础上，应急管理部还要积极创设中国特色的应急话语体系，让中国应急模式惠及国际突发事件的应对。

五、发挥中国应急管理的制度优势

中国是一个社会主义大国，统筹推进经济、政治、文化、社会、生态建设：在经济领域，巩固和发展公有制经济，并鼓励、支持、引导非公有制经济发展；在政治领域，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一；在文化领域，积极弘扬社会主义核心价值观；在社会领域，加强社会治理制度建设，不断促进社会公平正义，保持社会安定有序；在生态领域，加强生态文明制度建设，实行最严格的生态环境保护制度。这种制度在防范与应对突发事件方面具有得天独厚的优势。例如，在美国，铁路、供电、供气、供水等关键基础设施（CI）大多为私人部门运营，安全投资受到局限，因为资本家要对成本-收益计算斤斤计较。而这些关键基础设施在中国因为其运行安全关系到国计民生，属于公有性质，更便于统一管理。

不仅如此，在长期的革命与建设过程中，我国形成了社会动员的传统，彰显了集中力量办大事的优势。新中国成立之初，立足未稳的新生政权与世界上最强大的西方国家在朝鲜半岛上殊死一搏。毛泽东提出“动员起来，讲究卫生，粉碎帝国主义的细菌战阴谋”。于是，全国掀起了轰轰烈烈的爱国卫生运动，有效地遏制了传染病疫情的传播。1958年，也正是靠群防群治、群防群控，湖北省余江县消灭了血吸虫病。在我国，每当大在大难来临时，“一方有难，八方支援”成为一个始终如一的惯例，“五指”被瞬间攥成了“拳头”。

2008年，汶川特大地震发生。国务院办公厅发布《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》，确定由中东部18个省市（海南省除外）加上西部的重庆对口支援四川省的18个受灾严重县以及甘肃省、山西省受灾严重地区，提供人力、物力、财力和智力等方面的支持。对口支援采取“一省帮一重灾县”的原则，期限为三年。这种“对口支援”模式坚持“软件”与“硬件”“输血”与“造血”、当前与长远相结合的原则，优先解决灾区群众的基本生活条件，使得千疮百孔的灾区面貌焕然一新，为世界巨灾恢复树立了一个全新的“样板”，表现出了中国模式的魅力。

毋庸置疑，中国应急管理可以在巨灾情境下表现出“集中力量办大事”的特征，政府执行力、国家动员力和民族凝聚力空前强大。2018年夏天，山东寿光发生洪涝灾害后，应急管理部跨区域调集消防力量并有效组合矿山救援力量、社会救援力量，开展高效响应，再次体现中国模式的魅力。未来，应急管理部应针对中国社会经济转轨和社会转型的特点，探索构建基于社会治理的动员机制，使灾害事故的风险防范工作实现常态化的多元参与。

六、以应急管理护航国家发展

安全与发展是“一个硬币的两面”。今天，风险贯穿于经济社会发展的方方面面。我们必须学会与风险共存，并遏制风险突破一定的阈值而演化而突发事件。当突发事件发生后，我们又要有强大的应急管理能力，将突发事件造成的损失降低到最低。否则，经济社会发展的成就可能会被突发事件所造成的巨大损失抵消。2008年1月，南方低温雨雪冰冻灾害的经济损失高达1111亿元；2015年8月12日，天津滨海新区危化品仓库爆炸造成的经济损失超过68亿元。如果没有有效的突发事件预防与应对机制，经济建设就会如同“西西弗斯的石头”。

不仅如此，加强应急管理能力建设还可以为经济高质量发展、决胜全面建成小康社会塑造一个良好、安全的社会环境。近年来，我国大连、厦门、茂名、昆明等地都发生了针对PX项目的抗议活动，即邻避（NIMBY）冲突。公众担心的是，化工项目的选址会产生严重的环境健康风险。之所以如此，其主要原因之一就是频发的危化品泄漏或爆炸事故引发了恐慌氛围。换个角度思考，加强应急管理能力建设可以减少危化品事故发生的概率。这有助于安抚社会公众的心理，使更多的化工项目得以建设开工。

应急管理的发展需要一定数量的安全投入。但是，安全投入却不必是对经济社会发展成果的净扣除。日本将道路中央绿地开辟为应急避难场所。当地震发生时，道路两边建筑中的公众可以到绿地避灾，既规避了建筑物倒塌的危险，也有利于救护车、消防车等应急车辆的通行。

未来，我国应急管理部应统筹安全与发展的关系，在国家精准扶贫、“魅力中国”建设中纳入风险削减的概念。一是把扶贫（poverty reduction）和减灾（disaster reduction）有机地整合起来，既防范重大风险，又精准扶贫。这是因为不同人口的抗灾能力存在巨大差异，越是贫困的人口，脆弱性就越强。如果没有强大的安全意识和应急能力，他们就容易陷入一个“怪圈”：贫穷-受灾-更贫穷-再受灾。二是把提升韧性与可持续发展结合起来。自然灾害可能源于人类对自然资源的掠夺式开发。我国贯彻“绿水青山就是金山银山”的理念，建设“美丽中国”就可以保护环境、提升社会系统的韧性，从而减缓风险。2018年10月10日，在中央财经委第三次会议上，习近平总书记对提升我国自然灾害防治能力，提出实施9大工程。其中的许多工程都既可以保护、修复生态环境，又可以防治自然灾害。在此过程中，应急管理部无疑将扮演重要角色。

七、深化应急管理的国际合作

在经济全球化时代，改革与开放是相辅相成的。正如习近平总书记所言：“开放带来进步，封闭必然落后。中国的发展离不开世界，世界的繁荣也需要中国。”当今世界，重大灾害事故的风险具有明显的全球延展性。由于全球化、工业化、城市化、信息化的交织作用，世界已经被耦合成一个全球复杂系统。任何一个地方发生的突发事件，其扰动都有可能沿着全球复杂性网络快速蔓延，进而引发系统性危机。在全球气候变化的影响下，人类社会已经坐在同一条船上，已经形成一个安全命运共同体，必须同舟共济，才能渡过难关。

今天，中国积极参与全球治理体系改革和建设，倡导“一带一路”建设，日益走近世界舞台的中央。作为一个负责任的大国，中国必须深化应急管理国际合作，与国际组织和有关国家一道，携手应对巨灾的挑战。

按照日本灾害管理学界的分类，自然灾害可以被分为天灾和地灾。从天灾来看，“一带一路”恰巧处于世界两大灾害带，即环太平洋灾害带和北半球中纬度灾害带；从地灾来看，“一带一路”恰巧处于世界三大地震带，即环太平洋地震带、地中海地震带和洋脊地震带。不仅如此，如果“一带一路”沿线中外合作重点项目发生重大事故，势必会产生严重的负面影响，危及我国的国际形象。

应急管理部成立了国际合作与救援司，表现出了宽广的国际眼光。未来，应急管理部应拓展国际交流与合作的渠道，加强国际救援合作。应急管理部要按照国际标准打造多支国际应急救援队，积极参与国际人道主义救援，树立中国在国际社会的良好形象。此外，我们还要形成有中国特色的灾害或灾难外交（disaster diplomacy）理论，并将其纳入国家整体外交的轨道。值得注意的是，在2015年尼泊尔地震、2016年厄瓜多尔地震和2018年普吉岛沉船事故中，我国民间救援组织开始走出国门。应急管理部应协调相关部门，为更多的民间救援组织“走出去”开辟“绿色通道”。

八、在应急系统中从严治党

灾害事故往往是社会矛盾的“放大镜”，比平常时刻更加呼唤公平正义。应急管理人员不作为、乱作为必将受到严厉的惩处，中外都是如此。2012年11月，飓风“桑迪”重创美国纽约州，公众生活受到严重影响。纽约州应急管理局局长库尔在应急工作最为繁忙的时刻，电话指派应急人员到长岛自己家车库前清理一棵倒伏的树木，造成了恶劣的社会影响。事发后，库尔被解除职务。

2018年11月9日，习近平总书记为国家综合性应急救援队伍授旗，提出“对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民”的要求。作为承担救民水火重任的应急管理人员必须要“心中有戒、行之有界”，做到忠诚、干净、担当。在紧急时刻，如果发生应急管理人员克扣、截留救灾款项、假公济私、损公肥私或玩忽职守、行动迟缓等现象将严重危害党和政府形象。不仅如此，在自然灾害防治或安全生产日常监管过程中，也可能出现应急管理干部出于一己之私而贪污腐败、徇私枉法的情况。

未来，应急管理部要继续坚持从严治党，既要提升应急人员的党性修养或应急伦理水平，又要严肃应急纪律、把纪律挺在前面。对于一意孤行的党员、干部，一定要及时清理门户并严加问责，因为少数害群之马的存在会影响整个应急管理队伍的形象与公信力。

九、平衡应急改革的重要关系

习近平总书记强调：“我们坚持加强党的领导和尊重人民首创精神相结合，坚持‘摸着石头过河’和顶层设计相结合，坚持问题导向和目标导向相统一，坚持试点先行和全面推进相促进，既鼓励大胆试、大胆闯，又坚持实事求是、善作善成，确保了改革开放行稳致远。”我国组建应急管理部是一项具有开创性的改革措施。深化应急管理改革，必须要平衡改革中的四对重要关系。

第一，顶层设计与行动主义。应急管理改革要加强顶层设计和宏观思考，以系统性战略思维进行通盘考虑。但是，应急管理改革是一项充满挑战、十分复杂的创新工程。一味追求顶层设计的完美是不切实际的，必须采取行动主义的立场，边干边学，即人们常说的“铁匠没样，边打边像”。

第二，问题导向与目标导向。应急管理改革既要坚持问题导向，不回避矛盾，谋求以切实有效的措施解决制约应急管理能力提升的难题，如条款分割、部门分割、军地分割、地域分割等。同时，又要坚持目标导向，以科学、合理的目标引领应急管理改革。例如，我国应急管理未来需要明确、理顺央地关系，构建科学的分级负责机制，并提升应急管理社会化水平。

应急管理改革既要坚持问题导向，又要坚持目标导向

第三，政策试点与政策扩散。应急管理改革可以将创新性政策在局部地区、特别是在基层先行先试，然后扩散、推广到全国，做到扎实有序、步稳蹄疾。例如，应急管理部可以按照联合国开发计划署（UNDP）的要求，在地方探索建设“韧性-可持续发展社区”。待试点成熟后，对相关政策进行扩散。

第四，创新精神与务实原则。应急管理改革既要坚持创新精神，又要遵循实事求是的原则。新时代的复杂性风险要求应急管理部敢于创新、打破成规，超越“一案三制”的框架约束。不破不立，但破字当头不一定意味着立在其中。应急管理部一方面要全面归纳、总结我国“非典”以来的应急经验与教训，另一方面又要面对现代社会复杂性风险，树立底线思维，立足“打大仗”“打硬仗”，不断提升非常规突发事件应急能力。

过去40年的历史昭示人们，改革开放的征程从来都不是一帆风顺的。不断出现的新事物、新现象、新问题与相对滞后的管理制度与能力之间可能会引发巨大的冲突，表现为各种的重大突发事件。应急管理既是改革的“清道夫”，又是改革的“护航员”。刚刚开局的2019年是决胜全面建成小康社会第一个一百年奋斗目标的关键之年，又适逢建国70周年大庆，维护社会稳定成为各项工作的重中之重。在2019年，年轻的应急管理部将迎来组建后的开局之年，全面加强应急管理能力建设使命重大、意义重大、责任重大。