海南省统筹使用各类编制资源探索

杨 擎

人员编制是录用、聘用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费的依据①《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第6条。，是“三定”“六定”规定的主要内容之一。“编制就是法律”②邓小平.邓小平文选：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994：20.，一经机构编制部门核定，不得突破。人员编制分为行政编制和事业编制两大类。

2018年2月28日，党的十九大关于深化机构改革的决策部署明确提出统筹使用各类编制资源的改革目标③十九届中央委员会第三次全体会议研究并通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，要求进一步强化机构编制管理刚性约束，强化党对机构编制工作的集中统一领导，统筹使用各类编制资源，加大部门间、地区间编制统筹调配力度，满足党和国家事业发展需要。；2018年4月11日，《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》再次提出支持海南根据实际需要统筹使用各类编制资源。习近平总书记也要求进一步提高编制配置的效率④习近平总书记要求：要坚持精简统一效能，严控人员编制，同时把“瘦身”与“健身”结合起来，妥善解决严控与满足发展需要之间的矛盾。这就要求在各部门、各地区、各领域优化配置编制资源，实现编制动态管理，优化布局结构，提高配置效率。。统筹使用各类编制资源是未来机构编制工作改革的趋势和要求。

一、海南省各类编制管理情况

截至2017年12月31日，全省行政及事业编制总量27万，实有在编23万，占全省编制总量85%；空编4万，占全省编制总量15%①本部分数据均来源于《2017年年度机构编制统计报告》。。其中，行政编制（含政法）5.6万，实有在编4.9万，空编0.7万；事业编制21.2万，实有在编17.7万，空编3.5万，基本情况如下：

其一，各层级使用情况。省直存量空编1.9万，其中行政编0.3万（含政法0.2万），事业编1.6万。市县存量空编2.3万，其中行政编0.4（含政法0.1万），事业编1.9万。

其二，行政编制使用情况。行政编制（含政法）5.6万，实有在编4.9万，空编0.7万。其中，党政群机关行政编制总量3.29万，实有在编2.92万，空编0.36万；政法专项编制总量2.3万，实有在编2万，空编0.3万。

全省存量行政编制分级分类情况

其三，事业编制使用情况。全省事业编制总量为21.2万，实有在编17.7万，空编3.5万。全省事业编制配置教育系统（含高校、中职学校、中小学、幼儿园）近11万，占全省总量的53%；配置医疗卫生系统近4万，占全省总量的19%；配置其他事业单位共6.2万，占全省总量的28%。

全省事业编制配置比例

二、海南省编制管理存在的问题

现有编制管理政策导致不同类型的编制在跨区域、跨系统、跨层级调剂使用时，要报上级机构编制部门批准，市县机构编制部门没有权限统筹使用，盘活本地区编制存量受到一定的影响，产生了一系列问题。

首先，行政编制紧缺，事业编制相对较多。自中央严控机构编制管理以来，全省行政编制和事业编制非常紧缺，由于编制总量管理和分类管理的规定，各类编制不能突破原有存量且事业编制不能挪作行政编制使用，导致行政编制较之事业编制更显紧缺，而事业编制存量空编相对较多又不能挪作他用。目前省直存量空编1.9万，其中行政编0.3万，事业编1.6万。市县存量空编2.3万，其中行政编0.4，事业编1.9万。无论是省直还是市县，均存在事业编制空编数远远多于行政编制空编数的问题。

其次，行政编制结构性紧缺。省直存量行政编制中64%为政法专项编制，地级市政法专项编制存量近550名，一直未使用；而其他部分行政机关却超编运行，存量的政法专项编制可以缓解其他行政机关的超编问题。导致行政编制结构性紧缺是因为政法专项编制的专项管理，地方各级不能调剂使用，需报中央调剂。

再次，市县行政编制紧缺，而乡镇一级行政编制利用率不足。全省乡镇一级存量行政编制占全省存量行政编制的30%，一方面由于乡镇岗位没有吸引力，导致存量行政编制资源空闲，另一方面市县存量行政编制资源紧缺，无法满足社会发展需要。导致这一问题出现的原因是由于行政编制的分级管理，乡镇行政编制调剂到市县其他单位使用需经省级机构编制部门报中央编办审批，程序繁杂。

最后，事业编制结构性紧缺。海南省对事业编制进行总量管理和分类管理，在控制事业编制总额的同时，对中小学、幼儿园以及医疗卫生行业下达专项编制。根据分类管理的政策，中小学教职工编制、幼儿园教职工编制、医疗卫生事业编制不能调剂到其他事业单位使用，从而导致事业编制出现结构性缺编。例如文昌，该市教育、卫生系统使用专项事业编制，但囿于基层条件艰苦、发展空间小等问题，卫生系统常年招不到专业医务人员，导致专项事业编制空编较多，但又无法调剂给其他事业单位使用。再如琼中，核定中小学教职工专项编制1800多名，实有在岗在编2100多人，超编200多人；医疗卫生专项500多名，实有在岗在编400多人，虽然该县核定下达的编制数没有超出省核定下达的编制控制基数，但也存在结构性超缺编问题。

三、海南省统筹使用各类编制思考

针对上述空编和超编并存、各类编制资源不均衡等问题，可通过探索打通省直与市县、各领域间的行政编制与事业编制使用壁垒，将闲置的编制资源统筹利用，最大程度发挥编制资源整体效益，跨区域、跨系统、跨层级调剂，力争全省“一盘棋”，以期解决编制使用不均衡的难题。

（一）统筹使用同类编制资源

统筹使用政法专项编制。在行政编制总量内，将政法专项编制与其他行政编制统筹使用，不再进行具体区分，跨系统、跨层级将两者调剂使用，实现省级与市县、省级与乡镇、市县与乡镇、党政群机关与政法系统以及政法系统各部门之间相互统筹使用。目前海南省存量的行政编制中，政法专项编制相对较多，其他的一般行政编制相对紧缺，但按照目前的分类管理，政法机关一般使用政法专项编制，实行单列管理，无法调剂到其他行政部门使用。将政法专项编与其他一般行政编制统筹使用，可以缓解行政编制结构性缺编的现状。

统筹使用各类事业编制。充分抓住改革契机，积极探索，大胆创新，采取动态管理办法①动态管理是指：职能有转有变、机构有设有撤、编制有增有减、人员有进有出。将有限的事业编制资源从职能弱化的领域调配到经济社会迫切需要的领域，在不增加总量的前提下，实现编制资源的使用效率。，实现省级与市县、省级与乡镇、市县与乡镇相互调剂使用事业编制。例如，重新核定市县事业编制总量，不再细分到行业，由市县在核定的总量内统筹使用，同时在医疗卫生系统进一步探索“县属乡用、乡属村用”，在中小学、幼儿园进一步探索“县管校聘”。

（二）跨层级调剂使用行政编制资源

争取中央支持，允许海南在省级、市县、乡镇跨层级相互调剂使用行政编制，加大统筹和调剂力度。同时，探索将编制管理权限下放给市县，各市县在核定总量内，依照“严控总量、盘活存量、优化结构、增减平衡”的原则，根据各部门工作需要自行调剂使用各类编制，将行政编制跨层级调整权限以备案的方式下放至市县，由市县根据实际工作需要，总量控制、动态调整市县及乡镇编制资源。

（三）统筹使用行政和事业编制

在一定的范围打通行政和事业编制的壁垒，探索统筹使用两类编制资源：一是在行政机关统筹使用少量事业编制。在专业性较强的行政机关采用事业编制设置高端特聘岗位的办法，释放行政编制压力，推进公务员聘任制改革，打通行政编制与事业编制使用的壁垒，拓宽社会优秀人才进入党政干部队伍渠道。二是在执法机构统筹使用事业编制。将省级现有市场监管、生态环境保护、文化和旅游、交通运输、农业等五大领域外参公的执法队伍，整体划转为主管部门的内设机构，划转后的内设机构不占机构编制职数框架规定的内设机构个数，统筹使用事业编制。三是打通行政编制与参公单位事业编制使用界限。由于参公人员与公务员待遇相同，在不突破参公单位事业编制总量的前提下，将参公单位事业编制调配到行政机关统筹使用不会增加财政压力，且有利于推进承担行政职能事业单位改革。四是将存量事业编制按一定比例置换行政编制。根据海南省实际情况，参照承担行政职能事业单位改革试点经验做法，将部分存量事业编制按照2∶1的比例置换行政编制。

（四）推行空编集中管理

对空编进行集中管理，主要采取两种做法：第一，收回存量空编，统筹使用。探索按照分层级、分类别、分领域、分经费拨付形式由机构编制部门对存量空编实行统一集中管理，统一安排调剂使用①将职能消失、职能弱化和职能削减单位中的存量空编收回，重新分配调整到基层一线、重点行业领域等职责任务重的单位。。例如，对职能弱化或近两年不具备用编进人条件的部门，将其闲置的空编收回，统筹调剂使用。第二，冻结存量空编，统筹使用。由机构编制管理部门依据各部门职能统筹安排、动态调整，冻结各部门空编，进行专项管理，由机构编制管理部门统筹使用②对承担经济发展职责任务较重、急需增加编制的部门，从冻结编制中调剂增加。。

（五）探索更加灵活的编制使用制度

将编制由事前定性改为事后定性。由于行政编制和事业编制存在共性（均为财政拨款、均纳入编制管理等共性），因此可以在建设中国（海南）自由贸易试验区、中国特色自由贸易港的政策背景下，大胆改、大胆试，完善立法，在法律框架下逐步探索模糊两者的编制类型统筹使用。尝试将所有存量空编在使用前统一视为“编制”，不再区分行政编制与事业编制，待具体使用后，视使用单位性质，决定其属于行政编制还是属于事业编制。从而打通行政编制与事业编制的界限，将存量的事业编制用于急需增补编制的行政单位，既解决行政编制不足的问题，又确保财政供养人员只减不增，且不突破2012年底的编制基数总量。

公立医院和高校取消编制，探索建立人员总量备案制①人员总量备案制是指改变现有模式，弱化编制集中管理，强化分级管理与动态管理，由用人单位依据自身发展、工作需要，按照“精简、高效”的原则，科学合理确定组织机构和人员总量，新进人员无需审批，由用人单位及主管部门组织聘用，事后向机构编制部门和人事部门进行报备。。人员总量备案制有利于简化单位招聘流程，体现简政放权的要求，进一步增强用人单位招聘自主权。按照“精简、高效”的原则，用人单位只要不超出总量的限制，每年定期向编制主管部门备案即可。目前，公立医院和高校普遍存在“有编不用”和“无编可用”的两难境地，纷纷采取编外用人的方式予以解决，按照现行政策逐步形成“编内”“编外”两大群体，难以实现同工同酬。采用人员总量备案制，不仅能解决目前“编内”和“编外”的矛盾，还能释放大量事业编制，有利于盘活事业编制资源，提高资源利用率。

（六）构建科学的机构编制管理评估体系

机构编制管理制度是完善编制管理，加强行政事业单位监督的重要手段，是合理配置编制资源的重要依据。构建科学的机构编制管理评估体系，要准确界定评估范畴，明确可操作原则，优化机构编制管理评估过程的程序环节，互联互通，畅通信息渠道，推动机构编制管理评估制度化建设，增加评估结果运用的权威性，强化结果落实，构建全方位跟踪问效监管体系。通过机构编制管理评估体系，实现对机构编制设置及使用效能的合理评价，对“人浮于事、苦乐不均”的单位及时进行调整，将编制资源向业务岗位、一线岗位倾斜，从而实现统筹使用编制资源。

结 语

实现按照实际需要统筹使用各类编制资源是一项艰巨的任务，不能一蹴而就，应积极争取中央支持，先易后难，逐步实现。前期可先探索统筹使用同类行政编制（包括统筹使用政法专项编制）。例如，公检法司使用的政法专项编制可视实际需要，在政法系统进行统筹调剂或与其他党政部门统筹使用。探索统筹使用事业编制，例如，重新核定市县事业编制总量，由市县在核定的总量内统筹使用，在医疗卫生系统进一步探索“县属乡用、乡属村用”，在中小学、幼儿园进一步探索“县管校聘”。探索在市县和乡镇之间跨层级调剂使用行政编制。在前期探索的基础上，进一步探索更加灵活的编制使用制度，统筹使用各类编制资源，为全国提供经验借鉴。