城市管线工程建设管理的探究性思考

◆王 锐/武汉市审计局

俗话说“要想富，先修路”，道路交通工程在我国经济建设中占有举足轻重的作用。改革开放40年来，我国交通行业建设取得巨大成就，高铁、高速公路、地铁、城市道路的建设发展拉近了地域距离，带动经济快速稳定发展。与此同时，投资审计越来越关注交通工程项目建设效益，围绕城市功能建设成效，开展了地铁轨道、绕城高速、城市二环三环道路等多个重点交通建设项目的投资建设审计。通过审计实践，笔者认为城市管线工程作为交通项目附属配套工程，其建设管理中存在的问题不容小觑，亟待引起相关行政主管、行业主管等部门的高度重视。

一、管线迁改工程建设管理现状

管线迁改工程实施是“老大难”问题。管线迁改工程“能不能迁”“允不允许迁”“谁来迁”“如何迁”“如何计价”等等问题，在一定程度上制约市政道路、地铁、高铁、高速道路建设，特别是军用管线迁改工程难度更大，直接影响上述项目的整体效益发挥。管线迁改主要包括供电、供气、供水、热力管网、信息管网等方面工程迁改。管线迁改工程参建单位众多，包括行政主管部门、行业主管部门、产权管理部门、建设单位、施工总承包单位及具体实施的迁改分包单位。管线迁改工程量大，一项交通项目动辄上百项管线迁改工程，占建设项目总投资比例达10%。管线迁改工程的建设管理问题，是上述项目建设单位最感头疼的顽疾，往往大部分工程项目主体已通行，管线迁改工程还留有尾巴，更有甚者，通行2-3 年，受管线迁改影响辅道都未完成。

二、管线迁改工程建设管理存在的问题

（一）重项目“主体”轻“配套”工程，管线迁改工作启动滞后。

交通项目主体工程已开始施工，管线迁改工程却迟迟开工不了。如完成的某项城市环线道路改造审计项目，主体工程2013 年9 月开工，2016年末主体通车，而该项目涉及的89 项管线迁改工程，到2014 年仅签订9份合同，2015年签订7份合同，大部分迁改工程合同2016 年后签订，2018年仍有在签迁改工程合同。

（二）重工程“实施”轻合同“签订”，经济活动缺乏法律保障约束。

大部分管线迁改工程合同签订不规范，主要存在四个方面问题。一是部分信息管网工程施工完成还未签订施工合同，工程预算审计也未完成。二是管线迁改代建合同按施工合同签订。三是监管管线迁改合同签订的单位既当裁判员又当运动员，一方面推荐管线迁改施工单位，一方面监督管线迁改建施管理。四是管线迁改工程近三分之一的合同未签订日期。

（三）重“施工”轻“计价”，成本控制管理不力。

管线迁改工程成本控制管理不到位，主要存在以下五方面问题。一是建设单位对管线迁改工程的预决算管理不力，工程已完工但施工预算还未确定，结算更是遥遥无期。如某审计项目通行2年，涉及的89项管线迁改工程，完成管线迁改工程结算审计的不过3项。二是产权单位成本核算管理不严谨，成本归集不完整，个别产权管线迁改工程成本归集没有达到迁改工程合同价款的三分之一。三是迁改工程计价不规范。某些迁改工程应根据工程具体实施情况计价，但实际却无监管记录，且投资占比达20%-30%。迁改工程部分主材计价远高市场行情，同一时期预算报告中个别主材价格差异达7倍。四是部分管线迁改工程合同违规约定预付款比例。个别工程约定80%预付款，且付款1 年后仍未进场施工，若投资项目的建设模式是BT（建设和移交）、BOT(建设-经营-转让)，合同条款约定存在建设期利息，直接增大项目建设成本。五是管线迁改工程建设内容的投资主体划分不明确，对于经营性质的网管迁改工程难免不涉及扩建、增容，建设成本几乎全部计入主体建设项目，产权单位直接享受投资收益。

三、产生问题的主要原因及影响

（一）建设单位的前期调查管理力度不够。

城市管线工程同步于主体项目建设，建设单位对需要收集的备查资料重视不够，往往造成项目建设主体工程启动，管线迁改工程的资料准备还不齐全。如建设单位对既有管线调查和保护登记表、项目规划红线范围内的既有管线情况、管线保护措施方案、管线保护协议、配合施工协议等备查资料收集不完整，将直接影响管线迁改工程落地实施。

（二）管线迁改工程统筹协调力度不够。

管线工程的规划、建设、维护及其信息管理需要统筹协调，行政主管部门和行业主管部门管理职责在统筹协调方面缺乏操作细则，提供给项目建设单位的服务有限，产权单位的管理流程较繁琐，这些因素均影响管线迁改工程落地实施。

（三）建施单位管理人员专业技能水平有待提高。

管线迁改工程涉及行业垄断，建施单位管理人员专业素养存在一定程度的缺陷，对迁改工程的规划、设计、施工、计价方面的专业知识掌握不够，施工现场缺乏必要的监管，导致合同管理水平不高，合同条款执行不到位，投资控制不力。

四、推动管线迁改工程顺利实施的建议

（一）建立统筹协调机制，力促主体项目建设和城市管线迁改同步。

成立由市领导牵头、相关部门组成的工作领导小组，加强统筹协调。管线迁改工程建设管理依托《城市管线管理办法》规定，建立行政主管部门、行业管理部门、产权单位和建设单位的统筹协调管理工作机制，建立城市管线信息管理平台，促进管线迁改工程建设的统筹协调，出台《管线迁改工程管理实施操作指南》，让城市管线的新、改、扩建设“同步规划、同步立项、同步设计、同步施工、同步验收、同步移交竣工档案”的规定真正落地见效。

（二）发挥政府主导，加强产权单位的企业化监管。

管线迁改工程在某种程度上存在垄断，产权单位应在市场化机制下获取企业利益。强化政府主导，加强监管力度，尤其是加强对注入社会资本的产权单位的监督管理，使管线迁改建设内容在规划设计阶段就划分好投资主体，确保公共利益。

（三）督促参建单位建立标准化投资管理，提高投资效益。

管线迁改工程的建设单位、产权单位和施工单位应加强沟通，提高投资管理水平，加强对从业人员的素质培训，建立工程计价清单标准化管理模式，提高投资管理的效率和效益。