“一带一路”国家审计体制介绍之萨尔瓦多共和国

◆李兆东 李雪颖/南京审计大学

Eduardo Monge/萨尔瓦多共和国审计署 南京审计大学

2019年4月26日，在北京举行的第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上，国家主席习近平出席开幕式并发表主旨演讲，演讲提及“我们将同更多国家商签高标准自由贸易协定，加强海关、税收、审计监管等领域的合作”，首次在“一带一路”合作中强调审计监管，突出了审计在国际合作中的重要性。因此，了解“一带一路”沿线国家的审计体制对于更好地发挥审计在“一带一路”合作中的作用具有重要意义。

2018 年8 月，萨尔瓦多共和国成为与中国建交的第三个中美洲国家。萨尔瓦多共和国与中国建交是两国合作与发展的新机遇，建交后，萨尔瓦多提出希望参与中国政府的“一带一路”合作倡议，促进萨尔瓦多的贸易和投资发展，也在各领域派出留学人员学习中国的先进技术和管理方法，审计领域的交流合作也在加强。

一、萨尔瓦多审计体制的产生和发展

萨尔瓦多曾为西班牙殖民地，后被并为墨西哥帝国的一部分，帝国崩溃，萨尔瓦多加入中美洲联邦，之后长年内战，1992年签订《和平协议》结束内战。萨尔瓦多受西方制度影响，实行三权分立的代议制民主共和体制，总统、副总统由全国直接选举产生，不得连选连任，司法权由最高法院、总检察院等行使。

在审计制度机制方面，1841 年、1864 年、1871 年和1872 年，萨尔瓦多《宪法》中对政府资金监管方面的条款持续进行了修订；1832年8月31日通过行政法规建立国家审计机关；在1872 年萨尔瓦多《宪法》修订案中确定设立审计高级法院，选举产生了审计长，管理与国家利益相关的事务；萨尔瓦多《宪法》虽然明确了审计机关和审计领导的职权，但审计机关并不能独立行使权力，直到1901年5月27日，效力仅次宪法的国会立法法令颁布，审计机关才可以独立行使行政权。1919年6月15日，萨尔瓦多进一步颁布审计相关法律，确定政府审计机关和会计师事务所的独立性，并且通过立法确立审计人员和审计机关、被审计单位的信息是保密的，以防止腐败、贿赂、报复等一系列问题的发生。1925年，随着萨尔瓦多公共收入和支出的增长，现有机构不能满足管理需求，财政部委托上议院专家编制预算和财政管理法的法律草案，并雇佣专门从事审计和预算执行的外部公司进行审计。1928年，基于当时的国家财政发展状况，对新的预算法和财政资金控制法案的需求促使政府雇佣了英国公司评估，从而获取建议以改进本国实施的控制会计制度。萨尔瓦多将英国公司提出的建议与本国法令相结合，设立了隶属于财政部领导的财务总审计部门。

历史上，萨尔瓦多先后出现过审计法院和财务总审计部门，它们都隶属于财政部的领导，开展财政财务收支的审计活动，随着时间推移与发展，萨尔瓦多意识到审计独立性十分重要，于是审计法院成为了一个独立的机构，主要开展外部审计，而财务总审计部门仍然属于财政部内部审计机构。但是，由于审计法院所在的办公大楼是属于财政部的，因此审计法院与财政部的关系仍然十分密切，审计独立性问题并没有得到根本解决。目前，审计法院对政府财政财务收支的审计也正在从事前审计向事后审计转变，随着“一带一路”合作的推进，投资审计也逐步成为审计关注的重点。

二、萨尔瓦多审计体制形式与结构

萨尔瓦多共和国的国家发展史是非常复杂的，从西班牙殖民地到墨西哥帝国的一员，之后才加入中美洲联邦，且一直与美国保持着密切的联系，因此萨尔瓦多的政治体制构建与其他欧美国家有着非常密切的关系，大多数体制与机构的设置都是参考其他国家的。现代国家审计体制形式主要分为四种，即立法型、司法型、独立型、行政型。萨尔瓦多采用的是司法型审计体制，其主要借鉴西班牙审计模式。审计法院除了拥有审计职能之外，还具备部分司法权限，突出了国家对法治的强化，可以在审计查出问题的基础上作出裁决。

萨尔瓦多《宪法》最近一次修订是在1983 年。萨尔瓦多《宪法》（1983）规定萨尔瓦多审计机构采用司法组织模式，并设立审计法院，具有最高法院的部分特权，可以在对违法违规事件进行审计的同时予以处罚。同时，萨尔瓦多《宪法》（1983）指出：共和国审计法院为履行其管辖职能，应分为一审法庭和二审法庭，二审法庭至少由三名法官组成，法官人数可依法增加。

三、萨尔瓦多审计机关设置与审计人员任命

萨尔瓦多的国家机构与人员必须依法设置。关于审计机关设置，萨尔瓦多《审计法》（2016）第2 条规定：“法院独立于执行机构、职能机构、行政机构和预算机构。法院的独立性是基于它的技术特点，它的表现完全独立于任何特殊利益。它应为审计费用拟订其预算草案，并将其提交执行机构，以列入国家总预算。立法机关认为上述项目做出的调整应同法院院长和财政部长协商后作出”。同时，萨尔瓦多《宪法》（1983）第199 条规定：“审计法院的负责人应每年向国会提交法院工作的详细和有文件记录的报告。这项工作必须在本财政年度结束后三个月内执行，不遵守这一职责应被视为解雇的正当理由”。关于审计报告方面，萨尔瓦多审计法院是向国会提交审计报告，之后会在网站上发布最终的审计报告，以提高信息透明度。为了更好地履行审计法院的行政职能，萨尔瓦多在审计法院内部划分建立了许多部门，形成一个完整的系统，各部门按照法律规定，受审计法院的领导与管辖，并且接受指示安排工作。据萨尔瓦多《审计法》（2016）的规定，审计法院所出具的审计意见将由法院院长和两名地方法官共同受理作出裁决。同时，萨尔瓦多还采取了设立地方区域办公室的方式，来扩大审计的覆盖范围，确保国家审计能达到预期效果。

萨尔瓦多《宪法》（1983）第196条第3款规定，审计工作人员应由选举产生，任期三年，除正当理由外不可连任，不得被立法会议的一项决议免职。二审法庭应当负责聘任、解聘、准许、接受一审法庭法官的辞职。最高审计机关高级官员的选举都受到宪法的管制，审计法院法官由议会任命并批准。

四、萨尔瓦多审计机关职权范围

萨尔瓦多国家审计的主要任务是对公共财政和预算执行审计，一般情况下，由审计法院这个具有独立性的机构进行外部审计，并建立一个特定的审计法院账户，所有审计活动所需的费用必须经由这个账户支出，以确保其独立客观。

萨尔瓦多《宪法》（1983）直接规定了其审计法院的职权，具体包括以下职权：第一，监督公共资金的募集、保管、承诺和分配，如清算税款、税率、权利和法律规定的其他缴款；第二，授权从国库中提取不符合预算的资金，防止任何直接或间接行为干预或影响国库或国家财产，确认与公债有关的行为和合同；第三，监督、检查、审计那些管理公共资金、公共财产的工作人员和从业人员的账目，审理有关案件；第四，监督民族自治地方的事业单位，以及接受国家财政补助的事业单位的经济管理，可根据法律规定的有关组织在这方面的性质和宗旨加以调整；第五，审查行政机关向国会提交的关于公共财政管理的报告，并将审查结果报告国会；第六，制定履行职权所必需的规章制度；第七，以书面形式将审计人员在审计过程中的违规行为通知共和国、国会和其他各等级的上级；第八，确保审计行为对国家和市的债务规模控制有效；第九，法律规定的其他职责。从以上规定来看，可以发现萨尔瓦多的国家审计基本都属于财政财务收支审计的范围。

此外，除萨尔瓦多《宪法》（1983）对审计机关的职权范围作了规定外，萨尔瓦多《审计法》也作了更为详细的规定。萨尔瓦多《审计法》最近的两次修改分别是在1995年和2016年，1995年的修改主要是针对审计制度的建议，而2016年的修改则将关注点放在了权利的平衡上。其中，萨尔瓦多《审计法》（2016）第124篇详细描述了审计的范围、属性和职能的定义，并对每种审计都制定了审计标准。萨尔瓦多《审计手册》中规定了审计执行的详细过程，但萨尔瓦多《审计法》（2016）实施后发现，本国的审计准则方面的规定不够全面实用，因此，自2017年开始，萨尔瓦多决定不再使用本国《审计法》（2016）中制定的审计准则，转而开始使用最高审计机关国际准则（ISSAI）指导审计人员具体实施审计工作。

五、小结

目前，萨尔瓦多国家审计所覆盖的范围还比较窄，主要是针对财政资金的审计；采用的审计方法主要是传统审计方法，即统计抽样方法和非统计抽样方法，非统计抽样方法主要是指审计专业判断；审计过程中主要采用的审计技术是检查、访谈、问卷调查、比较、观察等传统的手段。通过对萨尔瓦多共和国国家审计体制的介绍，笔者发现，审计体制类型由一个国家的历史背景和法律环境所决定，并在本国的制度环境中寻求保持和改善审计独立性的路径，采用什么样的审计体制并不是最重要的，重要的是其应与国情相适应，能够最大限度地保持审计独立性、发挥审计监督功能。