人才发展政策视角下人才集聚的实践与优化※
——以广州市TH区为例
2019-10-12罗亮梅
罗亮梅 徐 刚
(1.中山大学新华学院,广东 广州 510520;2.华南师范大学,广东 广州 510631)
从亚当·斯密到凯恩斯,从马歇尔到现代著名的经济学家,都曾提出人才的重要性——人才引领着经济向前。习总书记提出人才是第一资源,人才发展与改革要“建立集聚人才体制机制,择天下英才而用之”。十九大以来,我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。广州TH区,作为广州经济第一区,非常重视人才在经济转型期的关键作用,依靠高质量发展政策的宏观调优控量以及市场的优化配置,加之优质的人才服务,在近几年的“抢人”大战中占领了先机。广州TH区人才集聚在产业集聚的带动下,历经了90年代的人才发展起步期、00年代的人才管理成长期、10年代的人才集聚成熟期后,即将步入20年代挑战与机遇并存的人才集聚生态圈。但是,新时代的“高质”发展不能完全套用过往“高速”发展的政策体系,人才集聚同步要“高质”提升,也必然突破一定的瓶颈。
现阶段我国人才集聚主要有政府主导、市场主导、政府与市场双轨三种模式。本文将从政府主导的视角,从高质量发展政策背景下,分析人才集聚遇到的瓶颈问题,希望在经济转型期探索出一条人才集聚的优化之路。
一、政策推动:人才集聚的分析框架
(一)人才集聚:理论、动因与模式
人才,本文这样定义:指具有一定的专业知识或专门技能,进行创造性劳动并对社会做出贡献的人,是人力资源中能力和素质较高的劳动者。人才集聚是人才流动的一种特殊现象。西方学者自19世纪开始就研究人口流动,英国学者雷文斯坦(E.Ravenstein)提出人口迁移的规律之一是人口会主动迁移到工商业发达的城市;巴格内(D.J.Bagne)在此基础上提出了著名的推拉理论,认为引发人口流动的因素有推力与拉力,流入地的那些有利于工作生活条件的因素成为拉力,而流出地不利的工作生活条件就是推力,两股力量共同作用使人口流动。美国学者李(E.S.Lee)在巴格内理论基础上补充了第三因素:中间障碍因素,指距离远近、语言、价值观等。
人才集聚是产业规模化、高度专业化分工的结果。早在20世纪40年代美国经济学家配弟-克拉克(John BatesClark)发现人才流动与产业结构的关系,随着经济的发展,人才资源从第一产业向第二产业,再向第三产业转移,因此地区的产业规模与结构是吸引人才集聚的重要原因。
人才集聚因为产业集群的发展而呈现出不同模式。诺贝尔经济学奖得主保罗·克鲁明 (Paul Krugman)提出外围横向人才集聚模式,即人力资本受到产业集聚等因素的影响,通过流动产生在地理空间上的集聚。斯科特(Scott,1986)提出纵向人才集聚模式,认为处于增长中心的高新技术会形成巨大的人才集聚辐射力,知识分工和产业链交易活动衍生出纵向人才集聚模式。国内学者采用不同的研究标准对人才集聚进行了划分,孙健(2007)根据政府干预程度,提出市场主导型、政策扶持型和计划型;学者孙丽丽和陈学中(2006)从人才集聚的动力机制提出收益优势依傍型、产业集聚推动型、领头羊效应吸引型和政府牵引型等四种类型。人才集聚在不同时期也会呈现不同的模式。在产业集聚形成初期和发展期,政府要通过制定产业支持政策和人才管理政策影响经济发展。在产业集聚的成熟期,市场优化配置与竞争机制下,一定程度决定着人才的流动。在当然,这个阶段政府的作用也不容忽视,主要体现产业集聚战略和人才结构调整上,需要提供灵活创新的政策保障。
关于人才集聚与产业集聚、城市化发展,王东、孙健(2015)提出了SPPD的分析范式,认为三者互为基础、互相促进,提出利用产业集聚和城市化促进人才集聚,特别提到“以人气集聚人才”,以优惠的政策及良好的服务吸引人才,为我国人才集聚机制的动态关系研究提供了新的思路。
回顾文献,国内外专家关于人才集聚机制中的模式进行了不同角度的探究,认为人才集聚是多种模式共同作用的集聚,鲜有从单一视角研究人才集聚。
(二)政策推动:顶层设计的分析视角
“人才是第一资源”,“择天下英才而用之”,习总书记从顶层设计方面就已提出人才的重要性。在政策出台方面,斯科特(Scott,1987)提出通过政策激励和撬动,在相对落后的国家或地区通过适度改变政策,可以快速推动国家或地区的人才集聚进程。道丁(Dowding)等指出地方政府通过修改或完善某一政策,将左右着大企业或高新技术企业所在地的选择,既而影响到人才的选择。在施政方面,萧鸣政(2008)提出党在宏观政策上应做好统筹,整合各方力量支持人才发展的战略工作。在政策覆盖面上,既有领先的重点政策,又有支撑性的保障政策。在政府定位方面,李芸和邢华(2006)提出要创建服务型政策、造就人才高地和推动集聚式发展,地方政策应发挥应有作用;牛冲槐(2007)认为制度环境对科技型人才的集聚影响最为关键;孙健(2008)认为,在人才集聚形成当中,地方政策要清楚自身定位,发挥其应有的指导作用。因此,政府是区域人才集聚的“总导演”、“总设计师”,政策是人才集聚优化的“指挥棒”。
二、人才集聚实践问题剖析:以广州市TH区为例
作为广州核心区的TH区,是科技创新、经济引领的新兴产业集聚区,其与北京海淀、深圳南山,齐居全国三大科技强区。近年来TH区全球高端要素云集、金融龙头浮现,高新技术企业快速增长,形成了TH区“总部经济”、“金融业”和“软件和信息技术服务业”等三大至高点,成为了广州市第一科技大区。在创新资源、扶持政策和创新环境方面,支撑起创新发展的强大优势。在广州TH区人才港与BOSS直聘研究院联合发布的《广州市TH区2018年1-4月人才趋势报告》显示,TH区在人才需求比例、人才需求量、前沿技术人才存量和高端人才吸引能力等多个方面均领跑广州市。
但是遵循人才管理的思路,当前又存在一些问题,以下将从“选、育、用、留”四大方面进行深入剖析。
(一)“高端人才”和“海外及港澳台”人才吸引力度不够
《中国人才集聚报告(2014年)》显示,在人才效用集聚度方面,广州排名第一;但在高端人才总数集聚度方面,广州位列第四,前三位分别是南京、武汉、杭州;在专业与产业化集聚度方面,广州位列第二,仅次于深圳。而TH区是广州人才强区,位列第四的高端人才集聚度,表明高端人才挖掘仍有空间。自从《TH区产业发展专项资金支持高层次人才创新创业实施办法》的出台,并经2017年底更新,政府已意识到这一问题的存在,但我们发现例如“创新创业领军人才”2018年度仅支持5人,力度仍太小;另外众多产业政策里比较少提到因高端人才引进企业受益的措施,因此,产业政策与人才政策互动不强。
另外,在“一带一路”、“粤港澳大湾区建设”、“高水平参与国际合作”背景下,TH区在挖掘相关海外与港澳台人才方面力度也体现不足。从表1可以看出支持港澳青年和台湾青年创新创业政策仅两个,且于2017年底出台,但实施截至2019年12月31日,短短两年的政策,难以让短期政策形成一定的人才吸引度。目前全区孵化器和众创空间在孵港澳台青年创新创业项目仅40个,显然仍有具大的人才吸引空间。
(二)中小微企业人才培育不足
从表1可以看出,没有专门针对中小微企业的人才培育政策。广州TH区的高新技术企业中,有9 0%以上是民营中小企业,从人才集聚来看,意味着9 0%民营中小企业集聚了大量的人才。近年来IAB(即新一代信息技术、人工智能、生物医药)企业的成长,有一大批都是中小微企业,政策在精心培育世界一流的IAB企业时,忽视了中小微人才的培育。另外,部分政策忽视了中小微企业的人才培养,例如对创新领军人才的奖励规定上年度营收超过1000万元,创业领军人才的奖励要求上年度营收超过2000万元。一般来说,创新创业的中小微企业不可能在短短一两年内达到这个营收,意味着中小微企业无缘此类人才激励。特别是2017年底出台的《广州市TH区产业发展专项资金支持高端服务业发展实施办法》取消了原2015年版的政策中对高端服务业民营和中小企业的支持。
(三)“人才激励”缺乏多样化
人才的市场价值激发产业创新,也激发着人才活力。在引进奖励上,与北上广深比较,广州虽然为创新创业领军人才、产业高端人才、海外人才、金融高级人才也都设立了专项奖励,但整体人才引进力度仍较弱,尤其是引进资金奖励力度较弱。创业领军人才支持计划里“股权资助+无偿资助”模式,全部是以财政资金资助渠道来体现,并非额外奖励。另外,在人才评价上,广州TH区政策制定和出台,以及对创新创业失败的宽容方面,评价机制单一,没有有效引入第三方评价机构,对于人才价值没有充分的进行市场考量,也缺乏多样化的激励政策。例如对股权投资人才激励方面,其中对于区内投资经理的激励是这样的:要求推荐企业获得投资金额达到1000万元,且到位资金排名前20位的区内投资经理给予5‰的支持,且不超过20万元。这个制度侧重结果激励,但简单以投资额进行考量,缺乏过程导向,势必造成激励的单一化。
(四)外围人才公共服务环境滞后于产业发展
外围人才服务政策环境是指解决人才工作的相关商事审批、人才政策审批、人才定居的落户开放程度、住房补贴水平、生活补充水平等。产业发展与创新,离不开人才,人才离不开配套的综合服务。然而一系列高质量发展政策下,并没有相应的人才公共服务环境方面的政策。虽然TH区外围人才公共服务环境相对优越,以“HT人才港”为主体的人才服务中心解决了人才配套的公共服务问题,但其建立时间短,规模不大,解决问题有限,相比深圳人才产业园的一园多区模式,存在一定的差距。
以上是高质量发展政策下的短板,并不意味着否定产业扶持政策的可行性,我们可以尝试借鉴先进经验,探索人才集聚的优化之路。
三、TH区人才集聚问题的政策归因
党的十九大作出重大判断,我国经济已由高速增长转向高质量发展。高质量发展需要政策统筹与政策协同。TH区政府近年来,已出台一系列涵盖人才项目、人才政策、产业政策、科技政策等。特别是近两年,健全完善后的高质量发展系列政策聚焦深化供给侧改革,创新驱动,构建开放型经济新体制等,为吸引高端人才,优化人才集聚,助推人才体制改革提供了强力支撑。以下将着重通过2015-2020年的产业政策研究人才集聚的优化,如表1所示。
TH区人才聚集政策体系呈现了如下特点:
(一)人才政策红利尚需持续释放
TH区人才集聚,得益于其经济动能、创新发展、以及扶持政策。为了有效集聚创新人才,早在2011年就提出了人才强区战略,截止2017年下半年,已形成“1+1+8”产业及人才扶持政策,涵盖人才引进、培育、使用等诸多环节,政策层次比较分明,政策体系更加配套。为高质量发展,TH区政府密集的于2 0 1 7年7月开始,更新了旧的政策,并新增了部分新政策。更新后加强了对高端人才的奖励,吸引海内外高层次人才来TH区创新创业。横向与北京、上海、深圳、苏州等比较,政策不是最多的,但是最优的。
(二)产业扶持政策体系亟待全面开花
笔者认为TH区产业扶持政策体系可以用“政策”引才、“项目”育才、“激励”用才、“服务”留才来进行概括。“政策”引才是依托产业政策和人才政策吸引人才,最具典型的是由TH区委、区政府重点打造的“TH人才港”,这一公益性创新创业人才服务平台自2016年启动以来,已帮助区内引进人才900余人,服务近2000家高新企业进行申报认定,成为了TH区打造人才高地的实践代表作,拉动了产业与人才的双集聚。“项目”育才是指上述表1的“人才项目”等;“激励”用才是指专项发展资金对高端人才的奖励;“服务”留才是指深入优化人才发展环境留住人才。
表1 2015-2020年TH区(区和市级)产业扶持政策一览
四、高质量发展政策下人才集聚的优化探索
高质量发展的理念是要改变过去重视“速度和增长”,转向重视”质量和发展”,创新驱动就是引领高质量发展的第一动力。目前,正值人才红利期,人才集聚引领着研发集聚、资本集聚和产业集聚,有必要在继续高质量发展的政策下,积极释放人才红利,实现人才集聚的优化。笔者认为可以从“选、育、用、留”四大方面进行人才集聚优化:即以全球视野,吸引高端人才;积极向智库借智,关注中小微企业人才培养;探索市场化评价与股权激励,创新人才激励机制;引入PPP模式,打造留人专享环境等。
(一)全球视野,吸引高端人才
高质量发展需要高质量人才。引才是产业发展的前提。纯粹靠市场机制吸引人才较难,这就要充分发挥制度优势,在制度设计方面具备全球视野等。
第一,全球视野,要求基于“一带一路”、“粤港澳大湾区建设”、“高水平参与国际合作”三大方向考虑。TH区级政策以及省市级政策可以看出对高端人才的重视,但是政策影响面相对狭窄,规模也相对较小。近年来,全球三大湾区(美国纽约湾区、美国旧金山湾区、日本东京湾区)都在极力吸引高端人才。TH区一是可以在产业政策里融入海外人才政策,提升人才制度机制的国际竞争比较优势;二是在产业前沿集中吸引高层次创新人才,可以借鉴上海的“雏鹰归巢”计划,上海自2008年开始就聚焦海外哈佛等名校,建立专门的海外名校毕业生人才库,从生源开始着手引入海外高端人才。
第二,通过高端人才吸引高端项目。高层次人才队伍是经济高质量发展的源源动力。例如TH区的创新创业领军人才项目等,就是吸引带技术、带项目、带资金的团队,利用外智弥补短板,逐步布局高端产业。但是需要补充的是:允许高端人才以专利技术等无形资产经评估、验资,作为非货币财产出资入股,创办或参与创办企业。在新领域的“一带一路”、“全球价值链”、“人工智能”等概念面前,要鼓励高端人才积极创新,允许高端人才失败,可以借鉴硅谷的失败激励模式。另外,针对外籍高端人才和港澳台高端人才,开放就业创业许可,允许多种形式的海外创业移植本土。如果将人才置于国际竞争环境中进行考虑,以全球视野的定位,那么人才政策将更接地气。
(二)智库借智,关注中小微企业人才培养
高质量发展要推进供给侧改革。如果说引才是抢占人才高地,那么育才就是推动人才供给侧的保值增值,特别一大批强劲的中小微企业群体。目前政府智库、高校智库、民营智库三驾马车协力助推中国经济发展。作为TH区建设有政府智库,培育中小微企业人才要善于向智库借智,并借助高校智库和民营智库。
第一,向智库借智,关注中小微企业人才集聚。智库的建设,是产业创新和人才集聚的思想推动者,是人才培育的指引。在智库指引下,一方面需要充分发挥TH区内大学的科学研究和人才培养优势,鼓励与企业联合开展科技创新,积极拓展培训基地、双创基地、孵化基地等,实现科技成果与社会精准对接。例如支持理工科优势的华南理工大学建设相应的人才培养基地;依托政府智库以先进战略导向,有利于企业战略布局与定位,以此促进人才定位与培养;民营智库起步较晚,但不容忽视,应积极展开对话,多渠道多方位的进行借智。同时,可以借鉴美国硅谷,其集聚着斯坦福大学等世界一流大学与科研机构,高校智库在向企业输出研究成果与专业人才的同时,也同步培养了人才,促进了企业的成长。
第二,避免人才集聚陷阱。中小微企业本身对人才吸引力就小,人才含量也相对低于整体平均含量;而人才含量的相对落后使得中小微企业增长缓慢,于是吸引及培育能力变得更差。孙健(2008)曾基于欠发达地区人才流动的恶性循环提出“人才集聚陷阱”一说并提出相关建议,我们沿用其思路,一方面借用智库资源,帮助中小微企业成长,另一方面配套面向中小微企业的各种政策保障其成长环境。这样,在高质量发展的大环境下,发挥中小微企业的作用,增加其人才集聚,成功避免人才集聚陷阱。
(三)探索“市场化评价”和“股权激励”,创新人才激励机制
充分发挥市场主体作用,激发市场主体的创新活力,激励企业家精神,完善激励制度,不断激发员工创新潜能。参照国家自主创新示范区股权激励试点政策的有关规定,对科技园区的科技创新型企业探索股权和分红激励,以股权奖励、股权出售、股票期权等方式对海外高层次人才实施股权激励,以科技成果投资、对外转让、合作、作价入股的项目收益分成方(等方式实施分红激励)。
第一,探索人才市场化评价机制,将更多自主权留给企业。坚持高层次人才以认定为主的同时,突出潜力导向和战略导向,同时将人才评价交给第三方评价机构,实现人才的市场价值化。还有,人才奖励不要全部以结果导向,例如高层次人才带项目带技术引进后,需要一定周期的成果转化,而一切以结果导向将损害人才的积极性。而坚持探索市场化评价机制,既是政府应当努力的方向,也是企业积极自主创新的人才培育方略。
第二,加强股权激励。在TH区产业扶持政策中,仅有在领军人才支持计划中提到项目经费资助方式有股权资助(跟投或直投),该股权激励仅针对企业,不涉及具体人才,激励对象过于单一,建议更立体化全方位化。例如美国硅谷的高端人才集聚,当地政府没有在人才引进方面投入过一分钱,但是在激励平台构建方面充分发挥了其激励作用,最突出的是股权期权激励制度,极大地增加了科技人才的工作积极性和责任心。
(四)引入PPP模式,优化留人专享环境
人才集聚是一个生态系统,除了引进人才、培养人才、用好人才外,需要打造良好的人才集聚环境,良好的人才生态,是要加强人才与城市的粘性,通过生态系统留住人才。
第一,引入PPP模式,深度培育TH区“人才港”,推进“南方人才大厦”建设。PPP(Public-Private Partnership)模式原用于项目合作运营,是公共基础设施中的一种项目运作模式。TH区“人才港”就是PPP模式的成果,但是在人才服务的深度和广度方面仍有不足。在深度方面,建议政府人才政策可以放权给人才服务中心以及企业等,减少相关政策审批,由第三方进行评价;在广度方面,可以借鉴深圳人力资源服务产业园“一园多区”的模式,在TH区的多园区进行人才服务,将人才服务做到贴切且贴身。积极努力推进“南方人才大厦”资源配置类项目的建设,该项目是2018年政府着力打造的项目,建成后有利于人才资源服务的集中化、高度化与专业化。
第二,提升人才服务的精细化管理水平。人才服务的精细化管理是指发展为多层次、网格化等人才服务模式。多层次是指为各等级各类人才定制人才服务锦囊,实施精准化服务,例如海外高层次人才的工作许可、签证、绿卡等手续,能简化就简化,避免来华人为制度方面设置许多障碍;网格化是指细致到人才专享的安居、医疗、落户等政策,实施精细化服务,为人才营造良好的科研和生活环境。另外,多发挥人才生态的发展理念,积极培育人才领域的专业化社会组织和专业化服务机构,建立人才产业发展联盟,让人才既引得进,留得住、也发展得好。