我国非遗扶贫政策法规解析

杨程程

作为拥有五千年历史的文明，中华文化孕育了丰富的、活态流变的非物质文化遗产（以下简称“非遗”）。非遗以文化形态存在着，是以人为核心的技艺、经验、精神。［1］丰富多彩的非物质文化遗产是我国的宝藏，其文化价值应保护。在社会转型的当今，其经济价值也应得到发掘利用。党的十九大以来，精准扶贫这一新思想已成为当前指导我国扶贫工作的基本理念，文化扶贫与时俱进地作为政府扶贫攻坚的一种重要手段，与精准扶贫新思路、新方法融合。在文化扶贫的工作中，“非遗扶贫”成为其重要的一环，以传承弘扬中华优秀传统文化为主导的非遗文化产业，逐渐成为提升我国经济发展的重要动力与落实国家精准扶贫战略的重要抓手。为确保“非遗扶贫”工作顺利开展，我国出台了一系列相关法律法规，本文从梳理相关概念出发，阐述“非遗扶贫”政策法规的现状，进一步对我国“非遗扶贫”政策法规进行解析，探究其优越性及问题，最后提出具备可行性的优化路径。

一、“非遗扶贫”概述

（一）非遗的概念

目前国内外学界对非物质文化遗产已形成较为一致的概念，根据联合国教科文组织2003年通过的《保护非物质文化遗产公约》的定义，非遗是指被各群体、团体，有时是个人视为其文化遗产的各种实践、表演、表现形式、知识体系和技能及其有关的工具、实物、工艺品和文化场所。我国2011年施行的《中华人民共和国非物质文化遗产法》中规定，非遗，是指各族人民世代相传并视为其文化遗产组成部分的各种传统文化表现形式，以及与传统文化表现形式相关的实物和场所。下表为《保护非物质文化遗产公约》与《中华人民共和国非物质文化遗产法》中对非物质文化遗产的列举式说明的对比，可见二者表述基本一致，但我国的规定更为具体，所包含的内容更加丰富，这充分考虑了我国非物质文化遗产多样性繁杂性的实际国情。

（二）“非遗扶贫”的概念

在我国，非遗尤其是传统工艺的独特优势之一是能够带动贫困者就近就业、居家就业，可谓精准扶贫的重要推力。而对于“非遗扶贫”，至今学界并未作出统一定义，部分学者将“非遗扶贫”归纳到“文化扶贫”中。如寇垠等（2017）分析某贫困民族自治县文化扶贫状况，提出少数民族地区文化精准扶贫模式，模式中涉及该民族自治县的非遗利用；［2］又如曲蕴等（2016）从经济、资源、环境和人口四个角度对文化精准扶贫实现路径做了阐述，其中在资源角度中提到了非遗的开发。［3］部分学者的研究则通过实证分析将“非遗扶贫”与旅游产业开发相结合，如桂胜等（2018）基于鄂西恩施市的田野考察提出“文化空间再造”模式，意在整合传统的生产性、整体性和抢救性保护三大保护路径，使非遗项目能够在再造的文化空间中发挥最大的资源效力，最终实现非遗项目的传承保护与助力精准脱贫双向共赢的基本目标；［4］又如何莽等（2018）基于四川省兴文县苗族旅游扶贫案例的研究发现，在民族地区旅游扶贫情境下，丰富的非遗可为扶贫攻坚提供资源支撑，通过合理的政策规范和市场引导，采用节事活化、景区集中展示和非遗街区建设三步走的策略，能够实现非遗保护、旅游开发、精准扶贫三者的有机统一。［5］

表1 国内与国际关于非遗概念的对比

文化和旅游部在2018年发布的《关于支持设立非遗扶贫就业工坊的通知》中指出，设立“非遗扶贫”工坊的总体定位为：“充分依托传统工艺带动贫困劳动力就近就业和稳定增收的独特优势，发挥文化在脱贫攻坚工作中‘扶志’‘扶智’作用，帮助深度贫困地区建档立卡贫困人口参与学习传统工艺，激发内生动力，有效促进就业，持续增加收入，助力精准扶贫。”本文认为这与“非遗扶贫”的概念较为吻合，“非遗扶贫”实质上指充分利用贫困地区的非遗，促进该地区贫困人口就业，提高贫困人口收入，实现精准扶贫，增强传统街区和村落的活力。

二、“非遗扶贫”政策法规现状

为合理科学地传承保护我国珍贵的非遗，2005年国务院办公厅印发《关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》，初步形成了我国非遗保护工作的目标、原则、机制和制度。2011年出台了《中华人民共和国非物质文化遗产法》这一里程碑式的专项法律，使非遗的相关工作有法可依。

在文化扶贫领域，目前仍未出台专项法律，仅在扶贫政策、规范中有所涉及。1994—2011年期间多以教育扶贫为核心内容，［6］如1994年颁布《八七扶贫攻坚计划》提出保证贫困地区人民享有基本文化权利，又如国务院2001年颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2020年）》、2011年颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中均提出要完善贫困地区教育体系。2013年文化扶贫开始进入精准扶贫新阶段，中共中央和国务院办公厅发布《〈关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见〉的通知》，精准扶贫成为指导扶贫工作开展的基本方略，2015年出台的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》强调扶贫的精神文化建设，2017年出台的《“十三五”时期文化扶贫工作实施方案》要求统筹发展贫困地区文化产业与事业，建设公共文化服务体系，首次提及保护文化遗产的问题。值得注意的是，上文提及的政策、规范中均未对“非遗扶贫”作出详细的界定和要求。

表2 相关的扶贫行政法规、规章中涉及的文化扶贫内容

针对“非遗扶贫”问题，我国目前还未形成系统的专门法，近三年来才出台了直接相关的政策法规文件，并且着重强调非遗中“传统工艺”对精准扶贫的作用。

（一）国家层面政策法规

2017年，文化部、工业和信息化部、财政部《中国传统工艺振兴计划》经国务院同意发布。该计划的主要目的是振兴中国传统工艺，其原则之一是“发挥传统工艺覆盖面广、兼顾农工、适合家庭生产的优势，扩大就业创业，促进精准扶贫，增加城乡居民收入”，首次在原则上明确了传统工艺的扶贫功能。

非遗中的传统工艺与精准扶贫的专项政策出台于2018年6月，《关于大力振兴贫困地区传统工艺助力精准扶贫的通知》从加大贫困地区传统工艺振兴力度，加强贫困地区非遗传承人群培养，支持传承人讲习，支持贫困地区探索设立非遗扶贫就业工坊、搭建贫困地区传统工艺产品展示和销售平台五个方面的政策发力，发挥非遗尤其是传统工艺在助力精准扶贫方面的重要作用，这是我国在国家层面首次对“非遗扶贫”工作做的详细指示与规划。

一个月后，文化和旅游部办公厅、国务院扶贫办综合司印发了《关于支持设立非遗扶贫就业工坊的通知》，该通知对河北省、湖南省、广西壮族自治区、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、甘肃省、青海省、新疆维吾尔自治区非遗扶贫工坊的定位、目标、路径、任务作了明确要求，公布了第一批“非遗+扶贫”重点支持地区名单。2018年出台的两个通知是对“非遗+扶贫”模式做出的具体部署。

（二）地方层面政策法规

与国家政策出台的步伐相比，目前地方层面政策还相对滞后，各地未出台以“非遗扶贫”为直接主题的政策法规。国务院扶贫办公布的第一批“非遗+扶贫”重点支持地区中还没有任何一个地区印发关于“非遗扶贫”就业工坊的具体政策，多数地区仅仅在官方网站表示“非遗扶贫”就业工坊的具体工作依据文化和旅游部办公厅、国务院扶贫办综合司印发的《关于支持设立非遗扶贫就业工坊的通知》执行。

大部分地区目前是在相关政策、规范中提及“非遗扶贫”的思路、工作。如广西壮族自治区在《广西加快民族文化强区建设三年行动计划（2018—2020）》提及，“未来3年，广西将充分挖掘边境地区非遗资源，深入实施传统工艺振兴计划，重点支持一批传承基础较好、生产规模较大、有发展前景、有助于带动就业的传统工艺项目……拓宽群众增收渠道，推广非遗资源入股、合作的经营模式，完善利益联结机制，实现非遗保护与致富双赢互利”；又如贵州省在《贵州省文化厅文化扶贫行动计划（2017—2019）》中提出“大文化助推大扶贫”和“文化富民、文化励民、文化惠民、文化育民，以非遗助力精准扶贫，积极推动非遗保护、振兴传统工艺与文化扶贫相结合，探索独具特色的文化扶贫之路”的工作思路。

部分省份在非遗的保护发展规划中，对利用非遗优势，与当地特色文化土壤结合，进行精准扶贫助力脱贫工作了指示。如江西省在2017年发布的《江西省“十三五”时期非物质文化遗产保护发展工作方案》中的“文化生态保护区建设工程”部分提及，开展“非遗小镇”建设，探索“非遗小镇+扶贫”等保护发展模式，深入挖掘和展示省优势传统工艺，拉近非遗与旅游、扶贫、产业之间的距离，拉动当地经济、社会发展；又如贵州省在《贵州省非物质文化遗产保护发展规划（2014—2020年）》中第二十八条提及，“促进非物质文化遗产保护融入‘四在农家·美丽乡村’和精准扶贫六项行动计划，并与小城镇建设创业就业相结合……带动当地富余劳动力就地转移，促进农业产业结构调整、生态环境优化和贫困农户持续增收……带动群众脱贫致富”。

表3 部分省份与“非遗扶贫”相关的政策规划

三、“非遗扶贫”政策法规的优越性

我国“非遗扶贫”政策法规处于建立健全的初级阶段，公法与私法兼顾、规范综合的“非遗扶贫”法律体系还未形成，但不可忽视的是，我国“非遗扶贫”政策法规有其本质上的优越性。

（一）扶贫扶志实现长尾效应

目前“非遗扶贫”的政策法规坚持开发式扶贫方针，把发展作为解决贫困的根本途径，既扶贫又扶志，调动扶贫对象的积极性，提高其发展能力，发挥其主体作用。精准扶贫是“为了人民”的事业，“非遗扶贫”也必须是“依靠人民”的事业，因此在“非遗扶贫”的过程中，必须坚持发挥人民群众的积极性、主动性、创造性，既要让广大人民群众有获得感，又要让他们有参与感，如此才是真正意义的“非遗扶贫”，而非简单的“非遗济贫”。

在将非遗作为生产资源进行市场化运作的过程中，可能会出现对非遗本身进行新的开发与创造的现象，但这并不意味着对非遗的破坏，恰恰相反，正如联合国《保护非物质文化遗产公约》中所言，“非物质文化遗产世代相传，在各社区和群体适应周围环境以及与自然和历史的互动中，被不断地再创造，为这些社区和群体提供认同感和持续感，从而增强对文化多样性和人类创造力的尊重”。此外，《中华人民共和国非物质文化遗产法》第三十七条规定，“国家鼓励和支持发挥非物质文化遗产资源的特殊优势，在有效保护的基础上，合理利用非物质文化遗产代表性项目开发具有地方、民族特色和市场潜力的文化产品和文化服务”。《中国传统工艺振兴计划》中的“激发创造活力”原则与“促进就业增收”原则，强调要挖掘创造性手工的价值，激发因材施艺灵感和精心手作潜能，发挥传统工艺的优势，扩大就业创业，扶贫又扶志，增加城乡居民收入。“当振兴传统工艺已上升为国家计划，当让非遗回归生活、融入社会已成为人们的期盼，非遗的传承必然离不开发展与出新。”［7］

我国的“非遗扶贫”政策法规，体现了对合理利用非遗资源的支持和鼓励，充分利用了经济不发达地区的文化资源禀赋，在将文化资源转变为经济资源的过程中，实现扶贫与扶志的有机结合。如广西柳州市落实《传统工艺振兴计划》，扶持苗绣传承人李伊园建立了苗绣苗锦生产性保护基地，按照“公司+基地+民间手艺人”的运营模式，将贫困户聚集于基地进行刺绣、蜡染培训，再开发苗服、发展订单、拓展市场，2017年的销售额突破300万，群众因此对生活充满了信心，有了好手艺的贫困户实现了“守着娃、绣着花、养着家”的愿望。坚持扶贫与扶志双管齐下的政策法规，才能获得脱贫致富的不竭动力和建立扶贫的长效机制，才能走出“扶贫—脱贫—返贫”的恶性循环。因此，要让扶贫对象在接受“非遗输血”的过程中形成自身的“经济造血”功能，让“人无我有”的特色非遗资源成为扶贫对象的脱贫锦囊与文化自信，使其从短暂被动的受益者转化为长效主动的参与者，从财富的受让者变成财富的创造者，动员和支持他们靠自己的努力改变命运。

（二）产业集聚实现整体发展

贫困地区的人们追求美好生活，绝不仅仅是经济上富裕起来，还包括生存的社会环境、文化环境与自然环境变得更好，当前我国“非遗扶贫”政策法规中强调借助非遗，实现贫困地区的产业集聚和协同发展。正如《中国传统工艺振兴计划》提及：“加强文化生态环境的整体保护。鼓励各地对传统工艺集中的乡镇、街道和村落实施整体性保护。结合传统村落、少数民族特色村镇和历史文化街区保护，注意保护传统工艺相关的文化空间和特定的自然人文环境。”

湖北恩施打造的龙马风情小镇“非遗—旅游”互动提升模式正是该优越性的代表，这一模式主要是借助国家政策，引入国有资本，依托原有村落合力打造以非遗为主的民俗文化风情小镇，发展民族特色旅游，提出以非遗提升旅游层次，以旅游带动非遗传承的发展，实现非遗保护与旅游开发双赢的发展愿景，最终实现带动当地民众脱贫致富的发展目标，也加强了风情小镇的整体性保护。

（三）因地制宜增强文化认同

“非遗扶贫”是中国社会发展的必然选择，本质上更是对《保护非物质文化遗产公约》的“强调实践者与社区共同体”理念的践行，极具中国特色因地制宜式的“非遗扶贫”制度有其合理性。

对非遗传承人而言，其所掌握的非遗技艺是自身与祖祖辈辈甚至整个社区赖以谋生的方式，是生存技能之一，因此非遗本身就是来自现实生活中的生产资源。值得注意的是，某些非遗作为一种自发形成的谋生手段，在现代市场经济的背景下遭遇了机器生产与信息经济的双重夹击，常常难以实现其市场价值与经济效益，这也是导致非遗濒危的原因之一，这正是我国非遗传承中面临的传统文化形态在当代社会的适应性问题。在科技、创意、物质生产极大丰富的当代，非遗的保护传承需要使其在服务当代人的精神文化需求中发挥强大的作用，实现非遗的创造性转化。［8］从这一角度而言，“非遗扶贫”只是将来源于生活的生产资源还原到生活之中去，在生活中生产，在生产中保护与传承的新探索，是在市场经济的背景下对非遗这一文化资源的最大开发与利用，在生产性保护与开发性保护之中，充分发挥其经济价值与社会效益。

我国具有“大杂居小聚居”的民族特点，贫困地区有着多彩的非遗资源，目前我国各地的“非遗扶贫”政策都体现了因地制宜的优越性。如《贵州省文化厅文化扶贫行动计划（2017—2019）》中提及充分利用贵州特有的绣娘、银匠、木匠等工艺大师和歌师、舞队等资源，《贵州省非物质文化遗产保护发展规划（2014—2020年）》提及利用多彩贵州“两赛一会”“能工巧匠”等技能大赛平台，激励传承人、工艺大师提高技能，带动当地富余劳动力就地转移，促进农业产业结构调整、生态环境优化和贫困农户持续增收。地方层面的“非遗扶贫”制度恰恰促进了因地制宜优势的发挥，一方面使得非遗本身蕴含的经济效益转化为经济价值；另一方面，就非遗本身的内在价值而言，能够针对性地提升当地民众文化上的认同感和自豪感，并由此进一步提升其获得感和幸福感，促进社区或共同体的和谐发展。贵州省黔东南苗族侗族自治州雷山县麻料村，正是在文化和旅游部门振兴传统工艺助力精准扶贫的新探索下，依托传统工艺工作站，以其非遗技艺——苗族银饰锻制，开展银饰创新生产、加工销售与技术培训，生产游客喜爱的银饰和纪念品，发展乡村旅游，带动贫困户脱贫。经过几年的努力，麻料村使苗族银饰锻制技艺得到了保护传承和合理利用，还使全村的可持续发展能力大大增强，银饰锻制产业促进了旅游产业发展，该村基础设施日益完善，基层公共文化服务体系不断健全，可谓非遗助力精准扶贫成功的典型案例。这一案例也充分说明了我国“非遗扶贫”制度因地制宜的合理性。

四、“非遗扶贫”政策法规的现存问题

（一）政策法规本身存在的问题

当前我国关于“非遗扶贫”专门的政策与规划并不健全。国家层面涉及“非遗扶贫”的法规对从传统工艺助力精准扶贫这一角度做了部署。然而实际上非遗的类目庞杂，其中，传统表演艺术、传统民俗、传统体育游艺等方面在精准扶贫上也大有可为，不同的类目有其不同的特点，在扶贫实践中必然要采取个性化、多元化的政策，但国家层面的政策法规并未对这部分非遗类目进行具体的指示部署，这就导致这部分非遗类目助力脱贫的作用未得到充分发挥，或在参与扶贫实践中缺乏指导性思想。此外，地方层面并未出台“非遗扶贫”的专门政策或法规，仅仅是在扶贫政策、规划中提及“非遗扶贫”这一工作思路，或是在非遗发展保护规划中提及利用非遗与旅游、产业优势相结合，带动群众脱贫致富，地方层面的“非遗扶贫”专门政策体系仍待建立。

另外一点值得注意的是：一方面，非遗本身是一个国家或区域文化与精神的浓缩，是社会公众利益的重要部分，建立完善的公法体系对它进行保护是一国文化主权或地区文化价值的客观要求；另一方面，非遗在参与扶贫的过程中必然产生与私人利益相关的商业价值，其参与扶贫脱贫应当遵守私法关于权利公平和权利交换的基本原则。在“非遗扶贫”中要做到保护非遗与开发非遗的平衡，单一的私法制度或是公法制度都无法实现这一目标，然而目前，我国从国家到地方层面都仅仅从公法体系上出台了与“非遗扶贫”相关的政策法规，因此，建立一套公法与私法兼顾、规范综合的“非遗扶贫”法律体系势在必行。

（二）精准扶贫中存在的问题

1.精准识别政策不健全

精准识别的重要工作之一是开展贫困户建立档案卡工作，但值得注意的是，依据目前的《扶贫手册》，建档过程中所填写的材料不能体现贫困户的受教育水平和其他主要的文化指标，更难以据此判断该贫困户是否适合成为“非遗扶贫”工作的目标群体。并且，归属于文化扶贫的“非遗扶贫”依然应该“扶智”与“扶志”两手抓，才能增加手艺人的荣誉感、成就感，增强文化自信，激发传承的内生动力。但是由于概念抽象性和识别主观性，在实际工作中，不同脱贫意愿以及不同思想状态的贫困户难以进行标准化地区分，难以“找典型”“抓代表”，难以选取合理对象开展试点工作。

此外，实地调研发现，某些非遗的代表性传承人经济状况良好，不属于贫困户的范畴，但是在“非遗扶贫”过程中，“一刀切”使得优惠政策向传承人大力倾斜，真正需要帮扶的贫困户却难以获得帮助。如广西梧州市的六堡茶制作技艺的代表性传承人生活条件优渥，真正需要帮扶的是种茶的茶农而非制茶的传承人，但是目前该地区大多数“非遗扶贫”的优惠政策都仅对传承人开设，导致非遗并未在该地区的精准扶贫中发挥助力贫困茶农脱贫的作用。

2.精准管理体制待建立

在“非遗扶贫”的工作过程中，要保证发挥精准扶贫的效能，必须通过科学合理的扶贫管理。依据目前我国出台的政策法规，“非遗扶贫”的行政管理体制还未建立，政府在“非遗扶贫”的管理过程中缺乏合理统筹。诚然，“非遗扶贫”这项工作需要汇集多方力量，但行政部门、扶贫部门、文化部门乃至民政社保部门甚至社会组织多方参与，若主体不清，难免出现职能重叠效率低下的状况。如某直播平台把宣传和销售贫困地区的非遗衍生品放到了线上，在取得了不错的经济效益和社会效益后，却收到了来自行政部门、文化部门、扶贫部门不同要求的文件，给该平台的工作推进造成了困扰。［9］

3.精准帮扶法规需完善

首先，目前的政策法规对在选择合理化的帮扶途径方面缺乏具体指导。在“非遗扶贫”过程中，如何精准选取适合该地区的非遗产品和帮扶方式是一个值得思考的问题。由于非遗是民族个性、民族审美习惯的“活”的显现，因此不同的非遗项目并不一定能采取普遍化的帮扶方式，文化扶贫模式的“拿来主义”无法实现帮扶精准性。其次，未考虑“非遗扶贫”过程中文化供给和需求难以衔接的问题。如杭州市最繁华的核心商圈杭州大厦2014年开始助力扶贫工作，引进传统工艺产品，在商场专门设立了传统文化产品馆，但多年来，产品销售状况并不理想，这是因其在实际实施中忽略前期调研工作，没有获得精准的偏好数据，导致反响不佳，扶贫效果大打折扣，且浪费人力物力。直到2018年举办了一场非遗创意旗袍秀才吸引了群众的目光。［10］再者，“非遗扶贫”管理主体不明确。当前“非遗扶贫”工作存在主体混乱、职权堆叠、缺乏长效机制等问题，不符合文化部在《“十三五”时期文化扶贫工作实施方案》中强调构建精准扶贫思想指导下的贫困地区公共文化服务体系的要求，帮扶水平有待提高，尚需完善精准体系构建。

五、“非遗扶贫”政策法规的优化路径

针对“非遗扶贫”，我国目前尚未形成一个完整的政策法律法规体系，也缺乏精准扶贫模式。为了更好地进行“非遗扶贫”工作，结合“非遗扶贫”在精准扶贫过程中面临的困境，笔者提出优化我国“非遗扶贫”政策制度的几个建议。

（一）明确“非遗扶贫”原则

“非遗扶贫”原则的确立有助于明确“非遗扶贫”工作的方向，对立法及司法实践能起到指导和引领作用。具体来说可以遵循以下几个原 则：

1.合理利用非遗

非遗本应该是具有独特性甚至唯一性的，然而在“非遗扶贫”工作过程中，某些地区将非遗衍生品简单化开发，甚至出现模仿抄袭的行为，非遗的民族特色与个性消失殆尽。［11］实际上，在“非遗扶贫”的过程中，“扶贫”与“扶智”的并重就使得非遗的“寻根”和“知艺”十分重要，我们必须将非遗的文化和技艺梳理清楚，才能创造出秉承传统、不失其本、符合民意的产品。在精准扶贫过程中，非遗的设计转化、“非遗扶贫”的实施，必须坚持循序渐进合理利用的原则，防止急功近利损害非遗本身。

2.建立综合性利益联结机制

为深入推进“非遗扶贫”工作，培育特色“非遗扶贫”支柱产业，带动贫困对象稳定增收，实现稳定脱贫致富目标，各地区可考虑逐步建立贫困群众与非遗产业的利益联结机制。坚持以市场为导向，筛选一批基础好、产业强、链条长、与贫困户联系紧密、扶贫积极性高的非遗类市场主体为合作对象，运用市场化方式聚集资源，依靠市场主体培育和壮大区域特色非遗产业，增强产业抢占市场的能力。探索贫困农户与非遗企业共赢的新路径，鼓励企业吸纳贫困户劳动力就业，引导贫困户资源或资产入股、联户经营，让贫困户全方位融入产业链，入股分红促增收。

3.考虑老少边穷地区特殊性

“非遗扶贫”这一工作目前主要在老少边穷地区开展，老少边穷地区的非遗各具特点，［12］难以仅由一部统一的法律来规范，老少边穷地区应根据辖区内非遗的分布情况和特点，有针对性地制定地方性法规，利用立法进行利益的选择和平衡，开展更高效的“非遗扶贫”工作。特别是民族自治区，更应利用好《中华人民共和国民族区域自治法》赋予的制定自制条例和单行条例的权限，完善保护自治区“非遗扶贫”的法律体系。只有在充分考虑老少边穷地区特殊性的情况下，才能在精准扶贫中充分发挥非遗的作用，才能解决“非遗扶贫”中精准识别的对象选择以及精准帮扶的路径构建问题。

（二）健全优化政策法规体系

1.建立统一的“非遗扶贫”行政管理体制

由于“非遗扶贫”宏观上是社会性的公共活动，其价值的实现具备社会公共利益，需要公权力的介入，应由代表公众利益的政府承担行政管理功能。统一和有效运转的行政管理体制是实现“非遗扶贫”的重要保障，应尽快建立起有效运转的统一的行政管理体制为“非遗扶贫”提供行政性保护，行政性保护应涉及政府在“非遗扶贫”中应履行的职责、应承担的义务，以及公权力在“非遗扶贫”工作中的协调机制，行政法中特有的行政确认、行政许可、行政指导等行政法具体制度要为“非遗扶贫”提供强有力的保障。

2.探索“非遗扶贫”公私法综合规范模式

由于“非遗扶贫”兼有公益属性和私权属性的双重属性，这就意味着与之相关的政策法规应采取公法与私法相统一的保护模式。一方面通过公法的行政方式维护其公益属性；另一方面利用私法保护相关权利主体的私权利益。两种模式互补共存，有利于规范“非遗扶贫”工作。

（1）公法模式

国家在履行行政管理职能的过程中，通过公权力的应用对“非遗扶贫”进行指导与规范，称为公法模式。公法模式以其公共利益属性为宗旨，以创造环境、协调组织、制定公共政策等为手段。［13］目前我国“非遗扶贫”的规范体系是明显的公法模式，如《关于大力振兴贫困地区传统工艺助力精准扶贫的通知》《关于支持设立非遗扶贫就业工坊的通知》以及贵州、广西、江西等一些地方性规范文件等，基本上都属于行政保护措施。这种公法模式忽视了“非遗扶贫”所体现不仅涉及公共利益和公共关系，还涉及私人利益与个人权利。要合理处置“非遗扶贫”过程中的利益相关者的关系，仅仅依靠公法模式是不够的。

（2）私法模式

私法模式规范所调整的是“非遗扶贫”的民事权利或行为，解决的是平等主体之间的利益冲突。［14］目前我国并没有专项法律法规调整“非遗扶贫”中的民事权利或行为，现有的私法模式主要是采用知识产权法对“非遗扶贫”中涉及的私权利益予以保护。例如在民间文学艺术的知识产权保护方面，《中华人民共和国著作权法》第六条的规定为非遗民间文学艺术作品的著作权提供了法律依据。但问题是，绝大多数非遗民间文学艺术仅仅是一种表达方式，并没有形成严格意义上的作品。非遗以及“非遗扶贫”与知识产权法的保护对象在权利内容等方面有很大相似性，然而权利主体、权利客体、权利期限、保护条件等方面又存在不同点。从世界范围来看，多数国家和地区也均将非遗纳入知识产权法领域对其进行保护，“非遗扶贫”除采用单独立法的特别保护体制外，仍然可以寻求现行知识产权法的保护，彼此并不排斥。

3.健全自上而下的“非遗扶贫”政策体系

目前我国各层面均未出台“非遗扶贫”的专项政策法规，“非遗扶贫”相关的政策法规散见于其他规范性文件中，或者仅从非遗的某一角度对参与扶贫工作作出了规定。可见，要充分发挥非遗在精准扶贫中的抓手作用，必然要完善与其相关的专项政策法规，拟定中长期“非遗扶贫”工作规划。值得注意的是，为解决目前“非遗扶贫”工作中的精准识别难、精准管理难、精准帮扶难的三大难关，专项政策法规中应对“非遗扶贫”对象的识别标准、扶贫主体以及主管部门、帮扶途径以及方式作出具体规定。