从“协作”到“合作”：农村社会治理中的政社共治模式创新趋向

□伲永贵

[内容提要]新世纪以来，随着科学技术的突飞猛进，经济社会快速发展，各种风险因素急剧增加，农村社会进入高度复杂性、高度不确定性的后工业化阶段。近年来农村中的生态环境污染和公共服务不足等问题凸现，政府与社会各方合作共治成为必要。然而，农村治理实践表明：在高度复杂性、高度不确定性的条件下，政府行政主导的协作治理模式并不能取得理想的效果，需要转变为主体平等的合作治理模式。构建互信合作治理模式，不仅需要树立平等共享的理念，健全制度体系，还需要完善合作机制，大力促进社会组织发展。

新世纪以来，科学技术突飞猛进，经济社会快速发展，农村社会发生深刻变化，利益诉求更加多样，各种风险因素急剧增加，农村社会进入高度复杂性、高度不确定性的阶段，生态环境污染、公共服务不足和拆迁补偿等问题不断涌现，政府与社会各方合作共治成为必要。十八大报告指出，加强社会治理制度建设，完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。在农村社会治理实践中，政府与社会组织关系表现为“协作”，社会组织只是边缘化的“配角”。由于政府控制准入权和资源，社会组织基本依附于政府，使得其缺乏灵活性和积极性，参与合作空间狭小，导致合作治理状况并不理想，农村社会治理问题依然严峻。习近平总书记在十九大报告中提出，实施乡村振兴战略，构建共建共治共享的社会治理格局，为农村社会治理模式变革指明了努力方向。结合我国农村社会实际情况，分析社会治理中政府与社会组织合作内在规律，探讨双方共治模式变革趋势，不仅具有重要的理论价值，还具有较强的现实意义。

一、理论阐释：协作治理与合作治理的内涵分析

关于“协作”与“合作”的内涵，学术界并没有一致观点，“协作”、“协同”和“合作”经常混用，影响了理论的发展。在《说文解字》中，“协”解释为“从劦从十”，其意思是“齐心发力”，而“合”的解释是“从亼从口”，也就是“一人一口”之意，则暗含“平等”的意蕴，可见“协作”与“合作”在词义上也存在差别。在《朗文当代高级英语辞典》中，“协作”为“Collaboration”，英文释义为“when you work together with another person or group to achieve something, especially in science or art”，意义是“与别人或组织一起工作(主要指科学与艺术领域)；而“合作”为“Cooperation”，英文释义为“when you work with someone to achieve something that you both want”，意思为“为了共同目标一起工作”。可见，在英语中“协作”强调工作过程的配合参与；而“合作”强调工作中的目标价值一致性，两者意义也不同。通过梳理研究学界观点，尤其在借鉴张康之教授的观点基础上，本文尝试比较了“协作”与“合作”的区别(见表1)。

表1 “协作”与“合作”内涵比较分析表

作为社会行动，在主体结构模式上，协作的组织结构是中心——边缘结构，不具有平等性，组织系统是封闭的，信息交流是单向线性的，协作也是可控制的；而合作的组织体系是网状开放的。这种治理体系不再谋求稳定性，而是谋求灵活性，随时根据即时条件开展合作，因而是非控制的。从行动的特点看，协作强调过程导向，共同行动是被动的；而合作则强调目标导向，开展合作行动是出于自愿。“合作与协作的根本区别就在于：合作首先是一种社会生活形态，其次才是作为这种生活形态构成部分的人际关系及其行动,而协作则单纯是从属于个人利益追求的行动。合作在结果上必然导致合作各方的互惠互利以及社会整体利益的增益，但是，协作却不将此作为目标。”[1]

近些年，随着治理理论的兴起，“治理”与“协作”和“合作”相结合，形成了两种治理模式。作为治理模式的一种，协作治理属于参与治理的范畴，政府是主导者，而社会组织则是参与者，协助政府的治理行动。合作治理虽然也有参与治理的意思，但是更强调主体之间的平等性、互补性和共享性；换言之，政府与社会组织是平等的合作者，双方开展治理行动是为了实现共同的目标。从深层次看，协作治理的基础是工具理性，治理行动的展开遵循命令、契约和法制，其思想基础更多依据制度主义路线；而合作治理的基础主要是价值理性，治理行动主要得益于道德规范的引导，其思想基础主要体现行动主义风格。比较而言，合作模式具有更大的灵活性，更加适应高度复杂性和高度不确定性的风险状况。以信任为契机的合作治理范式强调政府与社会力量的平等合作，通过构建网状模型实现合作收益的最大化，是对协同治理的再次发展与升华，是更加符合现今国际社会的一种治理范式。[2]

二、现实审视：现阶段政府与社会组织协作治理面临的困境

近些年来，随着我国经济社会持续发展，城镇化的快速推进，农村社会发生深刻变化，利益诉求更加多样且相互交织，各种社会矛盾迸发，诸多高度不确定性风险因素无法预料，乡村治理面临前所未有的巨大挑战。面对日趋复杂的乡村社会治理环境，政府与社会组织进行了有意义的协作治理行动，但是由于多种因素的影响，这种治理模式在现实中遭遇不少困境，无法达到预期效果。总体看来，政府与社会组织在乡村社会协作治理的困境主要体现在两个方面。

(一)政府主导作用无法应对农村高度复杂性问题的挑战

由于传统官本位思想和建国后计划管理体制的影响，政府仍然是农村社会治理中的主导力量，社会组织只是协从力量，在一些农村地区，社会组织极少，民众参与治理意识薄弱，大小事务全由政府做主。在一个时期，政府依靠强大的资源动员能力和行政权力能够有效处理农村社会问题，但是随着经济社会的发展，农村社会情况变得高度复杂和高度不确定性时，政府就显得力不从心了。当它要独立创造那么多发条并使它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力。”[3]其实，现在农村社会处于转型时期，利益多元化明显，宗族力量交错乡里，社会矛盾错综复杂，社会治安、贫困帮扶、生态环境和留守儿童等问题依旧突出，长期困扰农村社会持续健康发展。另一方面，随着农村生活水平的逐步提高，人们的需求更加多样，农村公共事务管理任务愈加繁重。诸多事实表明：面对高度复杂化的农村社会治理条件，政府主导下协作治理模式并不能取得理想效果，政府的“强力量”无法有效应对日渐增多的问题挑战。近几年，农村偷盗和诈骗等案件多发，从一个方面反映出政府主导作用的式微。以阜阳市为例，2010年全市人民调解纠纷为38360件，到2015年增长到69397件，2016年则又增加到83782件(资料来源：《阜阳市2017年统计年鉴》载于阜阳市统计局官网)。农村公共事务的急剧增加和对公共权力的垄断，增加了政府运行的成本，也使得政府治理的“失灵现象”不断涌现，同时也削弱了政府的公信力。“政府的行政主导和庞大的资源动员能力，确实对村民自治的初始制度化提供了基本的保障，但这种力量在缺乏农村社会自治能力有效发育的背景下，产生了很多社会管理中的负面作用。”[4]

(二)社会组织不能充分发挥参与社会治理的作用

社会组织是公共精神倡导者、公共服务提供者和公共政策参与者，是党和政府联系人民群众与市场经济的桥梁和纽带。社会组织密切联系基层大众，熟悉农村社会情况，提供多元化的公共服务，通过非营利性、志愿性等运行方式积极发挥社会调节功能，与政府形成社会功能互补和社会价值互补，维护良好的社会秩序。[5]但是，在协作治理模式下，政府处于中心主导地位，控制着社会资源的分配，而社会组织只是配角，只是协助政府行动，缺乏决策的话语权，活动空间狭小。从实际情况看，社会组织不能充分施展治理作用，主要体现在以下几个方面：其一，社会组织的数量不足。一定数量的成熟的社会组织存在是协助政府治理的前提与基础。但是，在我国许多农村地区，尤其中西部农村，社会组织发展非常滞后，参与社会治理的社会组织非常之少。资料显示：阜阳市太和县拥有170多万人口，但是截止到2016年底，全县只有社会组织327个，其中社会团体69个，民办非企业单位258个(资料来源：《太和县民政局2016年工作总结及2017年工作计划》，太和县民政局官网)，显然与社会治理需求不相适应。其二，社会组织参与治理缺乏有力支持。从本质上讲，合作治理在于共享裁量权。但是，由于缺乏政府授权，社会组织在农村参与治理活动时常常遭遇尴尬局面，合法性受到质疑，影响了治理效果。再有，作为非营利性的社会组织在开展治理活动时，由于缺乏必要的经费支持和物质手段，也很难取得理想绩效。调查发现，作为全国社会组织发达地区的温州，像“壹加壹”和“绿眼睛”等许多社会组织大都面临活动经费困难问题。其三，一些社会组织参与农村社会治理意识不强，缺乏主动性。有些社会组织甘当被动的“协助者”，认为社会治理是政府份内之事，自己只是配合行动，参与治理的积极性不高。社会组织自我管理不力，制度不完善，组织性不强，责任意识淡薄，也影响了与政府的集体共治效果。

三、策略选择：构建政府与社会组织互信合作模式的有效路径

(一)重塑平等合作理念，奠定政府与社会组织共治的思想基础

从上文分析可以看出，政府主导下的协作治理模式不能适应新时代我国农村社会发展需要，需要转变为政府与社会组织平等互信的合作治理模式，而有效实现治理模式转变的根本在于思想理念的转变。理念是行动的先导，价值理念的状况决定着政府与社会组织合作治理的效果。一方面，政府部门要更新观念，摈弃官本位旧思维和权力至上的等级思想，消除中心地位意识，坚持以人为本的服务理念，树立互信合作精神，以平等主体之态度对待社会组织，容纳社会组织的不足。政府要学会和社会组织分享权力，将社会组织作为社会管理的重要合作伙伴，而不仅仅是把它当作管理的对象。[6]政府还要简政放权，积极优化机构职能，把“应该管、管得了、管得好”的事务管好，社会能解决的事情尽量由社会做，充分发挥社会的调节作用，真正实现“强而小”的有限政府。另一方面，社会组织也要换位思考，走出“配角”思维模式，强化互信合作意识，增强社会责任感，勇于担当，以主人翁精神积极投身农村社会治理实践，不断提高业务水平，学会与政府部门协调合作。

(二)完善合作机制，提高政府与社会组织共治水平

合作机制是政府与社会组织合作共治中各种措施和具体环节及方式的总称。高效合理的合作机制是政府与社会组织合作共治的基础。首先，要建立健全利益协调机制、信息共享机制和责任分担机制等。要明确合作治理中政府与社会组织的权限和责任，厘清利益关系，完善利益协商、协调和补偿等工作，构建交流高效及时的信息机制，提高合作共治的有效性。其次，要积极探索授权治理、购买服务、委托代理、契约外包等合作方式。要根据农村社会治理需要，因地制宜地灵活采取多样化的合作形式。只要有利于促进农村振兴，有助于推进农村治理现代化，一切符合法律的办法都可以用。例如，温州地区知名公益组织“壹加壹”通过购买服务等形式与苍南县防汛办、人防办、应急办、民政局、气象局、土地局等多个政府部门开展合作，参与服务项目涉及应急救援、森林防火和河水污染治理等内容。最后，充分利用现代信息技术，构建政社合作平台。利用微博、微信等现代媒介，建立政府与社会组织合作平台(如网站、公众号和QQ群等)，政府可以及时发布政务信息，征求决策意见，社会组织也可以通过平台反映问题，提出对策和建议，不断提高合作治理效果。

(三)健全制度体系，保障政府与社会组织合作共治有序发展

“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”[7]制度能够明确各方责权利，厘清利益关系，有助于促进有效合作，促进农村治理现代化的重要基础。美国学者W.理查德.斯科特认为，“制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素，以及相关的活动与资源。”[8]为此，可以从规制性制度、规范性制度和价值认知等方面考虑健全制度体系。首先，逐步建立健全法规制度体系。一方面，国家宏观层面要加强顶层设计，建立完备的法制体系，针对政府与社会组织合作治理方面出台专门法律，对社会组织参与农村社会治理的权利、义务、地位、范围等作出明确规定，实现政社合作共治的规范化、法制化和有序化，进而推动农村振兴发展。如出台政府购买公共服务方面的法规等；另一方面，各个地方要根据本地区社会发展情况，制定科学合理的政策制度，积极创建有利于政府与社会组织合作的制度环境。其次，要强化诚信建设，加强社会公德和职业道德等道德规范建设，提高社会民众的思想觉悟，激发参与社会治理的热情，积极营造乐于奉献的社会氛围。

(四)积极培育和支持社会组织健康发展，有效提升承担社会治理功能

社会组织的志愿性和公益性能够吸引更多公民关注和参与社会管理，具有良好的社会动员能力和资源整合能力来推动社会问题的解决。[9]十九大报告指出，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。从合作治理而言,发展基层非政府组织也是发展基层社会力量的有效途径。目前，我国社会组织发展严重滞后，这一现象在中西部农村地区尤为突出。首先，政府要培育、支持和帮扶农村社会组织成长与发展。政府要完善政策制度，创造环境，降低准入门槛，鼓励支持热心社会公益的人士发起、成立社会团体，并在资金、场所和人力等方面帮扶，积极推进社会组织孵化平台建设，促进社会组织有序发展。如温州市大力支持社会组织发展，截至2017年底，全市登记社会组织8443家(其中社会团体3553家、民办非企业单位4838家、基金会52家)，有效促进了当地农村社会治理现代化(资源来源：《温州市民政局2017年工作总结》，温州市民政局官网)。当然，由于我国农村社会环境的特殊性，为了防止不良因素影响，政府还需要对社会组织进行监督。其次，社会组织自身也需要强化自律意识，树立法治理念，加强自我管理、自我约束和自我学习，不断提升参与社会治理的能力。