事前绩效评估管理探析

●吴 晶 杜艳瑞

一、事前绩效评估的内涵及意义

事前绩效评估指根据部门战略规划、事业发展规划、项目申报书等内容，运用科学、合理的评估方法，对预算申报项目立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等方面进行客观、公正地评估。

事前绩效评估是绩效目标管理的拓展与深化，其在绩效目标审核的基础上，扩大了参与主体、拓展了论证与评估的方式方法、细化了审核内容，进而增强了事前绩效管理的科学性与客观性。同时，事前评估与事中跟踪、事后评价相衔接，完善了全过程预算绩效管理。而相对于事后评价，事前评估是在预算申报阶段进行的评估，评价环节的前移，更利于从源头上把好资金分配关，优化财政资源配置、提高预算管理水平、提升公共服务质量，有利于推进“责任政府”和“效率型政府”建设。

二、事前绩效评估思路及要点

根据评价对象的不同，当前主要开展项目支出事前绩效评估和政策事前绩效评估两类。

（一）项目事前绩效评估

项目事前绩效评估应围绕项目实施的必要性、可行性和绩效性开展。

项目实施必要性解决项目是否应设立的问题。一般从项目设立依据是否充分，是否存在客观需求，实施后是否能够解决当前需求缺口，项目是否属于公共财政支持范围，是否在部门之间或者与其余部门重复立项等方面进行分析。

项目实施可行性回应项目是否存在执行及效益发挥的风险。从项目是否按照规定程序申请设立，实施方案是否完整，进度控制、质量控制、风险控制措施是否有效，采购管理是否健全，人员安排是否合理到位，资金支持方式和各级财政配套资金管理方面是否存在风险、是否有相应的保障措施，项目后续运行及成效发挥是否得到有效保障等方面进行分析。

项目实施绩效性回应项目投入是否合理。从项目投入是否经济、是否有其他更有效的替代实施方式，项目战略目标、总体目标、阶段性目标是否相关、合理与科学，项目预算编制是否科学合理且与绩效目标相关联等方面进行分析。（见图1）

（二）政策事前绩效评估

图1 项目事前绩效评估思路

财政专项政策事前绩效评估围绕政策决策、政策落实、政策（预期）绩效三部分开展。

政策决策旨在解决政策要不要设立的问题。一般从政策是否必要、设立是否合规、政策目标是否合理、资金投入是否经济等方面进行分析。

政策落实意在回应政策实施方案是否可行的问题。一般从规划落实是否科学、管理制度是否健全、过程控制是否具有计划性等方面进行分析。

政策 （预期）绩效主要从预期绩效是否可达成，是否对经济社会发展带来直接或间接影响，是否具有可持续性及普惠性等方面进行分析，以整体反映政策实施必要性及政策公平性等问题。

图2 政策事前绩效评估思路

三、事前评估模式分析

事前绩效评估、立项评审、预算评审、投资评审和投资审批作为当前预算编审阶段管理的几种常见模式，在评估对象和内容方面各有侧重点。

评价对象方面，事前绩效评估一般以拟列入预算的民生类、城市管理服务和城市建设类等社会关注度较高、金额较大的项目及重大政策为重点；立项评审主要对象是部门新增项目、重点项目或者需专业部门审核确定的项目；预算评审大部分针对未实行定额标准化管理、涉及资金量较大的项目；投资评审和投资审批对象一般是财政性投融资项目。

评价内容方面，事前绩效评估、立项评审通过定性和定量相结合的方式评估项目是否必要可行，是否符合立项支持的条件，预算安排是否合理，同时给予具体预算调整建议金额；预算评审一般是对项目各项预算内容进行定量评审，明确项目预算的具体支持规模；投资评审包括对财政投资建设项目的工程概算、预算和竣工决（结）算的审核；投资审批主要内容是政府有关部门对需要管理监督的项目进行立项审批的制度，进一步明确项目是否设立及需控制的资金规模。

从评价介入阶段来看，事前绩效评估、立项评审、预算评审、投资审批均在项目预算编审阶段进行。其中：事前绩效评估、立项评审除需确定预算安排外，另需先确定项目是否进行立项支持，若项目不予立项支持，则该项目立项不成立，预算不予安排；若确定给予项目立项支持，则继续确定预算安排。即从评价目的来看，事前绩效评估、立项评审包含了预算审核的内容。相较于预算评审，投资审批为政府投资项目必须的报批手续，由相关部门发文明确项目实施内容及资金控制规模，具有较强的效力，后期若涉及内容及资金变更，项目单位需走变更程序说明，否则为不合规。投资审批一般包括项建书审批、可研报告审批、初步设计及概算审批。投资评审包含预算编制、预算执行、决算全过程。其中投资评审中预算编制环节的结果直接应用于投资审批。

表1 事前评估各类模式差异性分析

当前事前评估各类模式虽然各自有侧重点，但已在逐渐融合，目的都是以绩效为导向为预算管理提供参考依据，提高财政资金编制的科学、合理性。整体而言，事前评估应以项目拟解决问题为抓手，梳理清晰项目实施的内容及流程，将绩效理念贯穿整个流程，回应为什么做、做什么、做到什么程度、怎么做。完整的事前评估一方面需回应项目是否应该设立，另一方面对于项目的实施风险、资金投入方式金额、实施绩效等也应给予对应结论或建议，并直接应用服务于预算编制。预算部门（单位）或财政部门在实际过程中，结合相关规定及自身需求可有所侧重。

图3 “目标-成本-预算”路径图

四、事前绩效评估指导预算编审的路径

事前绩效评估的目的之一是以绩效为导向判断明确预算投入是否合理，为预算申报和审核提供参考依据，从而深化预算与绩效一体化。但当前我国长期存在绩效管理和预算管理“两张皮”的问题，预算单位申报的绩效目标和预算不匹配，有些单位或无设立绩效目标。预算单位在编制预算时通常按照“人员-职能-经费”这一模式进行，即根据人员状况确定政府履行职能的程度，再依据上述设置的职能需要确定相应的预算，极容易产生“因人设事”的问题。绩效理念的融入，强调“费随事转”，按照“公共服务目标-公共服务内容-公共服务成本-预算”安排预算，切实将绩效嵌入预算管理，实现预算和绩效管理一体化。

基于这一理念，通过事前绩效评估完善预算编审的整体思路建议如下：首先，梳理清楚项目实施目的，据此需开展的相关工作内容及对应实施规模（数量），预算编制的明细结构及标准依据；其次，结合支出标准、往年执行完成情况等对应判断其标准的合理性，并给予对应的调整意见及建议。

据此思路，预算单位在进行预算编制时，也可遵循“目标-产出（活动）-投入（成本）-预算”的路径。基于目标，将目标分解为实现目标的若干具体活动，核算每项活动所需投入的人力、物力数量，结合预算支出标准体系，形成实现目标所需成本，从而编制预算。“目标-成本-预算”的路径详见图3。

绩效指导预算编审，一方面可以督促项目单位加强其主体责任意识，促使其事先制定有关的工作计划，依据政府职能和履职目标制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算，预算体现了公共服务的提供成本；另一方面明确了实施项目的产出和结果目标，明确了单位的责任，对单位事后问责创造了条件，更加体现了预算约束力。

绩效目标作为事前评估及预算编制的前提和基础，提升绩效目标本身的合理性至关重要，需要通过专业的指标库建设形成支撑。同时单位也需加强预算支出标准体系建立，明确相关单价成本，更好地指导和支撑预算的编制。此外，单位还需要通过项目库建立，将中长期规划确定的工作任务、重大改革和重要政策，及时转化为预算项目，纳入项目库进行动态管理，完善项目储备，加强立项及预算编审的审慎性。在项目库中，单位可随时申报项目及其绩效目标，并进行动态管理，大大减轻项目集中在预算编审阶段编报和审核的压力，让财务部门可以有较为充裕的时间组织开展更加专业、细致的项目评审论证工作，实现项目事前绩效评估对预算编制的指导作用。■