高压监管，保障财政扶贫资金安全高效

话题嘉宾

杨兴龙：中国财政科学研究院博士后、副教授、硕士生导师，重庆内控研究所所长，重庆内控科技中心专家委员会主任，重庆市会计领军人才，中国内部控制研究中心研究员，致力于内部控制与财政风险管理领域的研究

饶曦：江西师范大学财政金融学院会计系副教授，硕士生导师，主要研究领域为资本市场与信息监管、审计学、审计实务与管理咨询

商淼：山东省日照市莒县财政局预算科科长，山东省高端会计人才，高级会计师，主要从事预算编制管理、绩效评价工作

朱良华：梧州学院副教授，经济学博士，主要研究方向：财政精准扶贫与人力资源开发

主持人

郑 洁：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

2019年6月30日，财政部印发 《财政部门财政扶贫资金违规管理责任追究办法》（以下简称《办法》），《办法》针对违规管理财政扶贫资金应当受到责任追究的各级财政部门及其工作人员，列示了十项予以追责的情形，包括：以弄虚作假手段骗取、套取财政扶贫资金的；无故延迟拨付财政扶贫资金造成扶贫资金闲置的；贪污、挪用财政扶贫资金的；违反规定擅自改变财政扶贫资金使用计划、方式的；在招投标或者政府采购活动中弄虚作假谋取私利或不符合相关规定的；伪造、变造、销毁有关账簿表册凭证的；未按规定执行扶贫资金项目公告公示制度的；在财政扶贫资金管理中未按照规定执行财政扶贫资金相关政策和标准的；在履行财政扶贫资金管理监督职责过程中滥用职权谋取私利的；以及其他违反规定管理使用财政扶贫资金的行为。同时明确了追责形式，包括政务处分、行政处分以及纪律处分。

一直以来，扶贫领域的违规违纪行为时有发生。2019年6月26日，审计署发布国务院关于2018年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，报告了包括推动打好三大攻坚战相关审计情况。在扶贫审计方面，对296个贫困县共涉及的4729个单位，检查出诸多违规行为，主要问题包括：一是擅自拔高或随意降低脱贫标准，如，有14个县在易地扶贫搬迁和贫困群众医疗保障工作中，存在提高住房补助标准、过度医疗等现象。二是存在腐败和作风问题，如，发现39个县187名干部利用职务便利优亲厚友，甚至贪污侵占等，涉及扶贫资金3292.54万元；46县6694.36万元扶贫资金被骗取套取。三是扶贫主体责任落实不到位，如，有10县145个行政村存在账务不规范等问题。四是扶贫资金和项目管理绩效不佳，如，46县将22.11亿元扶贫资金用于房地产开发、市政建设等非扶贫领域，41个地区8.9亿元扶贫资金闲置1年以上。

我国目前正处于脱贫攻坚的关键时期，中央要求要严肃扶贫领域监督执纪问责，展示出对扶贫领域出现的违纪行为坚决“零容忍”态度。在8月份关于《办法》的答记者问上，财政部相关负责人表示，这是财政部贯彻落实中央坚决打赢脱贫攻坚战决策部署，严格财政扶贫资金监管、确保每一分钱用在脱贫攻坚“刀刃上”上的重要举措。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的突出短板和底线目标，纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，摆到治国理政的重要位置，以前所未有的力度部署和推进，先后出台并实施了若干相关措施办法。此次出台的《办法》则是紧扣财政扶贫资金管理实际，对扶贫资金违规管理行为的责任追究做出了进一步的细化规定。其在脱贫攻坚战中起到怎样的作用？扶贫资金管理的薄弱点在哪？如何有效发挥资金违规管理追责机制的效用？本期将围绕相关问题进行探讨。

保卫“救命钱”，扶贫领域违规行为屡禁不止

主持人：“扶贫资金是贫困群众的‘救命钱’，一分一厘都不能乱花。”然而，一些负责管理财政扶贫资金的干部却不认真履行监管职责，玩忽职守，肆意妄为，导致虚报冒领、挤占挪用和浪费财政扶贫资金的问题屡禁不绝。具体来说，扶贫资金违规管理的主要手段有哪些？具有怎样的特征？

杨兴龙：戴奎(2018)从全国公开的扶贫领域违纪违法案件中提炼出扶贫领域的腐败规律，规括为五种类型，一是贪污、侵占和挪用扶贫资金，二是优亲厚友，三是不正确履职、搞形式主义和官僚主义，四是向贫困户收取费用或套取公款用于公务开支。

中央纪委国家监委网站统计分析2018年通报的668起发生在扶贫领域的违纪问题典型案例，重点对涉及扶贫资金的247起做统计分析，将扶贫资金违规管理的主要手段概括为以下情况：一是在扶贫资金管理中履职不力，把关不严；二是套取挪用扶贫资金；三是虚报冒领获贫资金；四是在扶贫资金管理使用中优亲厚友；五是克扣截留扶贫资金；六是侵占扶贫资金。该文特别指出，近年来明目张胆侵占扶贫资金的现象得到有效遏制，但随着扶贫资金更多地是通过银行卡、存折等方式进行发放，出现某些基层干部假借群众身份信息办理银行卡将扶贫款据为己有的恶劣行为，在247起案例中这类问题共有17起。《2019年第3号公告：179个县惠农补贴资金审计结果》显示，有109个县惠农补贴相关主管部门或乡镇对不同资金来源的补贴，仍要求农户临时提供或统一代开专用的银行卡（折）；有90个县仍采取现金兑付或转入他人银行卡代领等方式发放惠农补贴资金共89.38亿元；有57个县存在财政部门将惠农补贴资金拨付到主管部门和乡镇实体账户、过渡账户发放，或由主管部门再拨付到乡镇甚至村级发放等情况，资金层层转拨，管理层级多、风险大，涉及金额79.86亿元。

从违纪主体看，通报查处的283位党员干部中，乡科级及以下的村干部共有271人，占全部人数的95.8%。这表明乡村干部成为打通国家扶贫政策落实及财政扶贫资金使用“最后一公里”的短板。同时，“扶贫资金管理使用中优亲厚友”的情况多次出现在审计报告、审计公告中，揭示出“乡土社会”中的“人情世故”成为“依法治国”和“乡村治理”进程中亟待破解的重大课题（戴奎.扶贫领域违纪违法要点盘点.微信公众号“职务犯罪研究”，2018-10-25）。

商淼：扶贫资金违规管理的主要手段：一是无中生有、虚报套取。有的基层干部、村干部通过虚列工程项目、虚增工程量的方式，有的甚至伪造假验收单、假合同等形式套取国家扶贫资金；二是欺上瞒下、挪作他用。有的基层干部、村干部扶贫不够精准，将专项扶贫资金用于修路、建桥等非扶贫项目，严重违反了财经纪律和专项资金管理使用规定，造成扶贫资金的挥霍浪费；三是以权谋私、坐地生财。有的基层干部、村干部利用职权巧立名目收好处费、搞截留私分，有的利用职务影响，在扶贫建设项目发包、物资采购等环节索要回扣、收取好处费等；四是张冠李戴、优亲厚友。有的基层干部、村干部通过伪造扶贫农户名册、虚报人数，或者搞人情项目等方式，骗取、冒领低保资金或危房改造资金等，有的甚至将低保指标送给亲戚朋友；五是资金闲置，资源浪费，由于对于扶贫资金闲置缺乏有效的监管和问责手段，有的基层单位收到扶贫资金没能及时拨付使用，大量资金趴在账上“睡大觉”，不仅增加了资金占用成本，造成资源浪费，更影响国家扶贫战略的实施。扶贫资金虽然金额不大，但是涉及面广，与群众利益息息相关，一旦扶贫资金管理中出现问题，都会直接影响党和政府的形象，强化扶贫资金监管，提升扶贫资金使用效益，是当前摆在扶贫领域需要研究的重要课题。

朱良华：在当前精准扶贫实践中，违规使用扶贫资金的具体表现有：优亲厚友骗取扶贫资金；虚报材料套取、贪污侵占扶贫资金；随意改变资金用途，挪用专项扶贫资金；扶贫资金闲置，年底突击花钱等。针对这些现象，《财政部门财政扶贫资金违规管理责任追究》明确了一系列的追责方式，既包括政务处分、行政处分和纪律处分，同时还将涉嫌犯罪的追责对象移送司法机关依法处理，根据具体情形单独或者合并使用这些手段。

主持人：目前，我国各地区各部门持续加大扶贫资金投入，积极推进扶贫重点任务，脱贫攻坚战取得决定性进展。从宏观和微观层面分别来说，扶贫领域产生的违规行为造成的危害性体现在哪些方面？

杨兴龙：扶贫领域产生的违规行为造成的危害性不言而喻。一是导致国家扶贫政策难以真正发挥应有效果，财政资金无法发挥应有的效益；二是一定程度上导致基层干部腐化堕落，影响政府尤其是基层组织行政能力；更为严重的是影响了政府的公信力，延缓甚至阻碍法治政府建设、乡村治理和乡村振兴战略的深入推进。

饶曦：“多方帮扶不可少,干群一心早脱贫。”打赢脱贫攻坚战，是党对人民的庄严承诺，是走向全面小康的必经之路，是一项必须完成的政治任务，需要多方共同努力。然而，在扶贫领域却存在一些违规、违纪问题，典型的有：贪污、挪用专项资金、不合理发放、虚报冒领等。

从宏观上来看，违规、违纪是脱贫攻坚战中整体层面遇见的常见问题，但也是必须要解决的问题。违规、违纪行为会严重阻碍脱贫攻坚战的进度，大大降低脱贫的实施效率与效果，不利于“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的实现，是触及扶贫工作底线和根本的违法行为。具体来说，这些违规、违纪行为，一方面会导致广大贫困者得不到，或者不能保质保量地得到政策的惠及，使地方脱贫致富的目标始终难以得到实现。另一方面，政策执行过程中的违规行为也会加剧人们的不公平感，扩大的贫富差距会增加民众被剥削感，导致心理不平衡，很容易激化社会矛盾，引发社会信任危机，这也是党和人民最不愿意看到的。

从微观层面来看，违规、违纪行为使得扶贫工作成为中饱私囊的利器，本应是对贫困者的“雪中送炭”变成了对非贫困者的“锦上添花”，扶贫的性质发生了根本性的变化。例如，近年来国家审计机关针对扶贫资金使用情况进行专项巡视，发现有的地方资金和项目管理制度不严、执行不力、透明度不够，套取骗取扶贫资金问题时有发生；有的地方立项不科学、论证不充分，导致扶贫资金分配不合理，资金闲置甚至损失浪费；还有些干部法制观念淡薄，利用职务之便虚报冒领、挤占挪用、截留坐支、挥霍浪费、克扣私分、优亲厚友等。这种典型的违规扶贫行为使得真正有迫切需要的扶贫对象无法得到帮助，扶贫工作在违规操作下变成“劫贫济富”，贫困群众的生活无法得到改善，严重影响惠民政策在人民群众中的光辉形象，并最终损失政府公共声誉。因此，各级政府在推进扶贫工作时，应不提脱离实际的高指标，不喊哗众取宠的空口号，扎扎实实地把各项工作落到实处，对于扶贫过程中出现的违规、违纪乱象，必须精准打击、绝不手软。

商淼：从宏观上分析，党的法律法规都对扶贫资金的使用监管提出了明确要求，对违法违规使用扶贫资金将给予严肃处理，但有些基层干部仍然我行我素，扶贫“微腐败”易发多发，实际上是无视党纪国法的表现，影响党和政府在群众中的威信。从微观上分析，一方面直接影响到干群关系。基层干部的一言一行，在老百姓心目中代表着党的形象，干部做事不公，搞优亲厚友，侵占群众利益，老百姓对干部有看法，导致干群关系紧张。另一方面直接损害广大老百姓的切身利益。当前我国正处在脱贫攻坚的关键时期，扶贫政策是党对广大老百姓特别是困难老百姓的关爱，有的基层干部虚报冒领、克扣侵占扶贫资金，有的在低保资金发放、困难补助上优亲厚友，吃拿卡要，直接侵害困难群众的切身利益。所以说，扶贫领域违法违规行为虽然涉及金额不大，但危害性远大于事情本身，必须坚持“老虎”“苍蝇”一齐打，严厉惩治扶贫领域“微腐败”，发挥好农村党组织的战斗堡垒作用，深入推进全面从严治党向纵深发展。

朱良华：从宏观层面来看，扶贫领域产生的违规行为，一方面，会导致政策初衷被异化，影响脱贫攻坚目标的如期实现。精准扶贫政策要求严格识别贫困人口、严格审批资金使用程序，但是部分干部优亲厚友、骗取冒领的违规行为，使得精准扶贫资金被骗取，本该用于贫困户实现脱贫的资金被挪用，出现了“假扶贫”、“扶假贫”的现象，最终会影响到脱贫攻坚目标任务的实现。另一方面，会造成国家财政资源的浪费，并且不利于基层社会稳定。国家财政资金关乎国民经济的平稳发展，与每个公民的生活息息相关，而精准扶贫资金更关乎贫困群体的利益，扶贫中的干部对扶贫资金的贪污挪用、挥霍浪费、假冒套取，没有使扶贫资金真正发挥作用，没有将国家扶贫政策落到实处，严重浪费了国家资源。同时，还会导致广大农村百姓对政府公信力产生怀疑，产生负面情绪，影响基层社会稳定。

从微观层面来看，则会影响贫困群众的获得感，败坏社会风气。本该用于帮助贫困户脱贫的扶贫资金被挪用、非法占据，会直接降低贫困户的获得感，并导致贫困户对实现脱贫工作信心不足，挫伤他们的脱贫积极性。同时，在农村里，村干部行为对百姓具有较大影响力。如果村干部廉政、处处为百姓着想，那么百姓的心理活动、社会风气就会积极向上。反过来，如果村干部在扶贫过程中贪污腐化，把公共权力作为为自己谋利益的手段，不仅不利于农村良好社会风气的形成，也不利于社会文明的建设。

主持人：财政资金良好运行涉及到多方面，如财政工作人员素质水平、资金管理规范性、监督制度的建设与完善、对违法违规行为的惩处等，当前扶贫资金运行中哪些环节较为薄弱？或者说扶贫资金的使用和管理存在的主要问题有哪些？

杨兴龙：财政扶贫资金管理本身是项很复杂的系统工程，具有涉及面广、专业性强、管理链条和周期长的特点，监管难度大。为方便阐述，简化为：项目立项和决策环节，预算编制和指标分解下达环节，项目实施、验收和支付环节。《国务院关于2018年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》以及多份相关审计公告表明，前后两端成为扶贫资金管理的薄弱环节，这与我们的预期相符。简要摘录分析如下：

其一，前端项目论证、立项和决策环节，主要是前期工作不到位等原因导致应完工未完工、应开工未开工或者项目因规划不科学、建管不衔接等，造成扶贫资金长时期闲置；项目因建成后运营管护不到位等原因，无法达到预期效益；甚至因前期设计不合理，管理不到位、部门间缺乏有效沟通等原因，已完成项目被拆除，种植项目成活率低，形成损失浪费。

《国务院关于2018年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，41个地区8.9亿元扶贫资金闲置1年以上；16县95个产业扶贫项目因缺乏充分论证和后期管护等种养存活率低，涉及资金3981.61万元；69县287个扶贫建设项目闲置等，涉及资金3.75亿元。

《2019年第3号公告：179个县惠农补贴资金审计结果》显示：120个县的32.12亿元惠农补贴资金滞留延压发放或长时间闲置。上述资金中有4.59亿元至2018年底已在财政部门、主管部门或乡镇等闲置超过1年，其中1.82亿元闲置超过2年。

《2019年第6号公告：乡村振兴相关政策和资金审计结果》显示，3个省和41个县的359个涉农项目32.73亿元滞拨或结存在地方财政、农业等主管部门或乡镇，其中4.94亿元闲置1年以上，最长的闲置超过4年。

《2019年第7号公告：2019年第一季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告》显示，17个县的401个扶贫项目存在进展缓慢、项目建成后闲置或无法使用、管理不规范、项目资金闲置甚至形成损失浪费等问题，涉及金额13.48亿元。

《2019年第8号公告：2019年第二季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告》显示，8个县的54个项目因前期设计不合理，或违法占用基本农田、水源地保护区等形成损失浪费，涉及投资723.45万元；3个县的4个项目工期逾期1年以上，涉及投资648.6万元；12个县的31个项目因规划不科学、建管不衔接等，造成项目建成后闲置或未发挥预期效益，涉及投资3.38亿元。

其二，项目的实施、验收和支付环节。这是扶贫资金使用的最后一公里，由于信息系统和监管能力无法完全覆盖，导致部分扶贫资金处于“失联”状态，出现弄虚作假、截留私分、挤占挪用、挥霍浪费等违规违纪行为；主要涉及对扶贫资金负有申报、管理、拨付等职能的党员干部，以乡镇、村级干部居多。该类行为在上述报告和公告中也有详细介绍，不再赘述。

不难发现，尽管财政部门在每个环节都扮演重要角色，承担审核和监督职责，但所能发挥的作用和影响力相对有限。地方党委和政府负责地区扶贫政策拟定及重大项目决策，各类扶贫资金使用部门具体负责拟定和实施资金分配，镇街和村社以及其他项目实施单位具体承担项目负责财政扶贫资金的使用。财政部门基于财政纪律及相关政策要求对财政扶贫资金分配和使用的全过程实施事前、事中和事后的监管，但限于大部分扶贫项目具有一定的专业性，加之项目实施过程中本身存在严重信息不对称，非专业的监管机构难以详细及时了解情况。

饶曦：“巧妇难为无米之炊”，良好的政策想要顺利地实施需要专项资金支持。如果将扶贫资金比作打好 “脱贫攻坚战”的“弹药”，那么，自国家开始“脱贫攻坚战”以来，扶贫资金的运用出现了以下问题：第一“战略目标不明确”。将“脱贫攻坚战”的“弹药”用于其他项目，非专款专用，没有用于国家和地方重点扶贫开发所确定的贫困农户、帮扶龙头企业、农村中小型基础设施和社会公用事业等建设。第二“弹药供应不及时”。扶贫项目申报程序繁杂，导致项目不能及时启动，造成扶贫资金长期滞留，能够及时用于“脱贫攻坚战”的资金少之又少。第三 “弹药靶向不明确”。扶贫资金在使用范围等方面存在交叉现象，与此同时还存在一些隐蔽和虚假的工程量，使得资金的监管存在较大困难。第四“弹药监管不力”。一方面通过降低发放标准、截留扶贫资金，用于其他非扶贫项目建设；另一方面虚报、虚列扶贫项目，骗取、套取扶贫资金。出现了“将在外，军令有所不受”现象，扶贫项目的具体实施多在乡镇，县级财政部门对工程项目监管不力，加大了原始单据的审核难度，难以保证资金使用的真实合理。

因此，要想打赢这场“脱贫攻坚战”，既要确保政府“政通令行”，又要做到扶贫资金“物尽其用”。

商淼：扶贫资金运行中薄弱环节主要表现在：一是扶贫资金使用不规范。扶贫资金报账进度慢，扶贫资金的项目库建设不完善，会计科目使用不规范，不能按“扶贫到项目、核算到项目”的要求设立明细账，有些扶贫项目完工后未及时组织验收、结算等。二是扶贫项目档案不齐全。贫困户受益花名册、项目审批表、施工合同、施工前后公开公示以及图片等资料不能及时归档，不能全面反映扶贫项目实施的全过程。三是扶贫资金监督机制不到位。目前基层面临扶贫资金来源渠道多，管理部门多，资金较分散的局面，有些扶贫资金项目与交通、水利、住建、支农等专项资金在使用范围、建设内容和项目安排上存在一定的重复和交叉，加上扶贫项目点多面广、实施时间长短不一，增加了资金监管的难度，资金安全得不到保障。

朱良华：扶贫资金使用和管理中存在的主要问题有：

第一，财政扶贫资金的脱贫效率并不高。精准扶贫的最终目的是帮助现有贫困人口在规定的时间内实现脱贫，可以用单位财政扶贫资金的脱贫人口数来反映财政扶贫资金的脱贫效率。这个值越高，表明当地财政扶贫资金的脱贫效率越好。然而，随着财政资金规模不断扩大，单位资金脱贫人口数反而不断下降。以广西为例，2014年每万元脱贫5.42人，等到2016年反而下降到了每万元脱贫3人，下降幅度超出常理。当然了，这可能与边际报酬递减规律有关，但也在一定程度上可以反映出我们的财政扶贫使用和管理存在优化空间。

第二，财政扶贫资金漏损比较严重。距离2020年时间节点越来越近，脱贫攻坚时间紧迫、任务艰巨。在面临时间与任务的双重重压之下，扶贫资金规模越大，意味着各级扶贫部门与主体的支出压力也越大。在现有扶贫资金管理体系下,各种骗取套取、挪用、违规使用和侵占扶贫资金的行为开始冒头：部分人不合符扶贫对象却在享受扶贫政策，个别贫困县违规向非建档立卡贫困户实施扶贫政策支持，更有甚者将扶贫资金用于其他非扶贫项目及扶贫办办公经费。相关问题日益突出，使财政扶贫资金出现漏损，对财政扶贫资金造成了一定程度的浪费。

第三，资金监管措施还不够科学和完善。不管是财政扶贫资金脱贫效率不够高，还是资金漏损严重，归根结蒂就是源于资金的监管措施存在漏洞或者执行还不到位。首先，重资金使用过程监管，轻资金使用效率评价。现有的监管措施着眼于堵塞资金使用各个环节的漏洞，强调资金使用各个环节合法、合规，这无疑是有一定道理的。但是，不能因此而忽视对资金脱贫效果的管控。没有过程何来结果，但是只有过程达不到结果，也是不可取的。其次，重视资金的分配、下达，但是对于预算的执行监管不够严。资金预算执行进度仍然不够理想，“年底突击花钱”、项目资金的执行进度滞后于时序进度的现象依然比较普遍。最后，财政扶贫项目和资金信息公开做得还不到位。各级政府网站未能针对财政扶贫资金的来源、投向、使用效果等信息定期发布权威报告。

细化追责，筑牢扶贫资金管理“高压线”

主持人：《财政部门财政扶贫资金违规管理责任追究办法》的出台具体化了以往财政资金管理相关政策中关于违规行为责任追究的内容，其具有怎样的作用？

杨兴龙：《办法》“紧扣财政扶贫资金管理实际。在细化问责情形时，注重固化各地执纪问责实践经验”，是“针对当前财政部门财政扶贫资金管理中存在的突出问题”的提炼概括总结。

《国务院扶贫办关于进一步落实贫困县约束机制的通知》强调“财政资金必须严格落实‘负面清单’制度”。《办法》从通过正式发文，明确财政部门在财政扶贫资金管理中的“负面清单”和关键风险点，划定了财政部门在履职过程中的“高压线”，将“对损害群众利益和违反财经法纪的违规管理行为‘零容忍’”的抽象原则具体化和清单化。

所列举的追责情形源自实践经验总结，是对实现关键风险点的归纳总结和提升固化，是经过实践证明、行之有效的管理管理方法，同时也内部控制的核心要素，即通过对“负面清单”对管理活动中的关键风险进行警示和预防，达到为组织目标实现提供合理保证的功效。

商淼：打赢脱贫攻坚战，是党对人民的庄严承诺，是一项必须完成政治任务。近年来，财政部门把强化扶贫资金监管作为一项重大政治任务来抓，《办法》以加强资金违规管理使用责任追究为着力点和突破口，坚持问题导向，紧扣财政扶贫资金管理实际，列明了违反规定管理使用财政扶贫资金的十种情形，同时，针对财政部门及其工作人员明确了相应追责的形式和程序。这充分体现财政部门对损害群众利益的扶贫资金违规管理行为 “零容忍”，有力推动扶贫资金安全规范高效使用，这是财政部门落实从严治党、强化财政精细化管理的内在要求，也是保障扶贫资金管理使用安全、高效的重要举措。各级财政部门要对照《办法》，认真查找并整改本级财政部门在扶贫资金监管过程中存在的突出问题和薄弱环节，有针对性地完善相关制度办法，织牢织密制度的笼子，及时纠正和防范倾向性、苗头性问题，要按照规定对该问责的情形，发现一起，查处一起，确保有规必依、执纪必严，为如期打赢脱贫攻坚战提供有力保障。

朱良华：首先，《财政部门财政扶贫资金违规管理责任追究办法》的出台，进一步明确了财政扶贫资金责任追究主体，有利于构建多层级的问责体系。在该《办法》中，根据问责对象的不同，从人员和部门两个层面分别作出规定，要求各级财政部门负责本级职权范围内的责任追究工作，本级财政部门对依法依纪应当追究责任的人员无权处理的，应当移送有权部门处理，确保各级财政部门可根据实际执行和追责。

其次，《财政部门财政扶贫资金违规管理责任追究办法》与上位法有效衔接，进一步织牢织密了责任追究网络。《办法》明确提出，对失职失责应当给予纪律处分、政务处分或行政处分的，依照《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国监察法》《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定追究相应责任。这些追责方式可以单独使用，也可以合并使用。如果追责对象涉嫌犯罪的，则应及时移送司法机关。

主持人：除了强化事后追责，对于扶贫资金的监管，目前的主要措施和手段有哪些？需要进一步改进和完善哪些方面？

杨兴龙：《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》印发以来，各级党委政府和各部门按照职责分工积极作为，针对扶贫资金监管采取了系列有力措施，出台了包括《中国共产党农村工作条例》等在内的大量政策法规文件，形成了严密周延的制度法规体系。主要包括：

顶层设计。《指导意见》高度重视扶贫资金监管问题，要求“夯实精准扶贫精准脱贫基础性工作”，“加强和改进党对脱贫攻坚工作的领导”，并提出“强化扶贫信息的精准和共享”，“落实扶贫攻坚责任制”，“压实中央部门扶贫责任”，“完善脱贫攻坚考核监督评估机制”，“营造良好舆论氛围”以及“开展扶贫领域腐败和作凤问题专项治理”等具体的措施和手段。今年以来，党中央国务院先后印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》《数字乡村发展战略纲要》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》《中国共产党农村工作条例》，对脱贫攻坚政策贯彻落实、目标实现和效果巩固提供了有力支撑。

建章立制。围绕扶贫资金的分配、使用和监管，国家扶贫办和财政部在沿袭财政和预算管理一般规律的基础上，围绕各类扶贫资金的特点和规律，探索和出台了较为系统全面的制度规则体系。比如，国务院扶贫办侧重项目管理，先后印发《关于完善县级脱贫攻坚项目库建设的指导意见》《关于完善扶贫资金项目公告公示制度的指导意见》《关于进一步落实贫困县约束机制的通知》《关于进一步做好县级脱贫攻坚项目库建设的通知》等文件，有序推进县级脱贫攻坚项目库建设工作，有效解决资金闲置；财政部聚焦财政资金监管，2017年以来先后印发《财政专项扶贫资金绩效评价办法》《中央财政专项扶贫资金管理办法》《关于全面加强脱贫攻坚期内各级各类扶贫资金管理的意见》《财政扶贫资金动态监控工作实施方案》以及《财政部门财政扶贫资金违规管理责任追究办法》等文件，优化扶贫资金拨付程序，强化扶贫资金绩效管理。

强化监督。为保障扶贫资金管理目标实现，《指导意见》部署安排监督机制：①进一步完善扶贫考核评估工作；②完善监督机制，国务院扶贫开发领导小组每年组织脱贫攻坚督查巡查，纪检监察机关和审计、扶贫等部门按照职能开展监督工作；③开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理，严格扶贫资金审计，加强扶贫事务公开；把扶贫领域腐败和作风问题作为巡视巡察工作重点；中央巡视机构组织开展扶贫领域专项巡视；加强警示教育工作，集中曝光各级纪检监察机关查处的扶贫领域典型案例。上述措施和要求经各个有关部门分解落实，形成良好局面。

当前的问题，不是政策制度和文件缺失或不足。实践中“履审屡犯”的情况依然存在，扶贫领域的腐败和作风问题没有明显的改善，表明部分制度没有发挥出预期的效果，可能的原因有：

一是政策文件之间的系统性和集成性还有进一步提升的空间，文件难以贯彻落实和重复发文的情况同时存在；二是各个系统或部门供给的制度文件在基层(财政部门和扶贫资金管理部门)被下发到不同的部门落实，未能有效整合、形成合力，甚至在一定程度上束缚了基层单位的手脚；三是制度供给多而流程和标准供给不足。基层单位面临的困境是，一方面很多制度要求看起来很正确但实施中却无从下手；另一方面，很多实操层面的细节问题却找不到文件依据、处理判断过程中形成较大自由裁量权。

当前的重点不是源源不断供给新的制度，而是有效盘活既有的制度规则体系，在系统梳理各个层次及各个系统扶贫政策及制度文件的基础上，结合不同资金运行规律和自然逻辑，形成一套能够对实际工作具有更强指导性和规范性的工作指南。

商淼：对于扶贫资金的监管，除了强化事后追责，目前主要措施和手段有：一是强化动态管理。完善财政扶贫资金动态管理制度，实行日常监管与专项检查相结合，对已实现脱贫的群众，财政扶贫资金要及时退出，对新的贫困户要及时纳入扶贫资金扶持范围，努力达到“精准扶贫”的目标。二是强化公告公示。“阳光是最好的防腐剂”，完善扶贫项目公告公示制度，实现财政扶贫资金公开透明，阳光运作，自觉接受群众监督。三是强化监督检查。加大扶贫资金的监督检查力度，以“零容忍”的态度严肃处理扶贫领域腐败行为和作风问题。

下步工作中需要改进和完善的方面：一是进一步强化宣传引导。要通过召开村民大会、印发宣传材料、微信公众号、APP客户端等形式，广泛宣传扶贫资金是“高压线”的思想，强化各级对财政扶贫资金管理的认识，确保扶贫资金安全使用。二是压紧压实扶贫主体责任。当前，我国进入了脱贫攻坚期，脱贫剩下了难啃的硬骨头，各级都要严格执行脱贫攻坚责任制，强化扶贫资金统筹整合，将每一项扶贫工作细化量化到责任人，明确责任清单，形成上下联动齐抓共管局面。

朱良华：2016年4月,国务院为了贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》精神,出台了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，为贫困县集中有限资金支援、统筹使用财政涉农资金、打赢脱贫攻坚战扫清了制度障碍。在这个试点意见中专门提出要把纳入统筹整合范围的财政涉农资金作为监管重点。为此，各个省级政府又纷纷结合自身情况出台了统筹整合使用财政涉农资金的实施方案和财政专项扶贫资金管理办法，来强化扶贫资金的使用监管。比如广西就曾制定和出台了《广西壮族自治区支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点实施方案》和《广西财政专项扶贫资金管理办法》等文件，要求各级财政和相关部门加强监督检查，配合审计、纪检、监察部门做好资金和项目的审计、检查等工作，乡镇财政部门要加强对扶贫项目的巡视、检查。

个人觉得扶贫资金的监管还可以从以下两个方面进行完善：

一是进一步建立健全事前、事中、事后全方位监管体系。事后监管带有亡羊补牢性质，对于已经造成的损失于事无补，而事前监管恰好可以有效减少由于事后监管不及时造成扶贫资金投入的损失和浪费。因此，必须正确认识财政扶贫资金使用前监管。做好事前监管,不仅能够提高资金的安全性,还可以纠正资金的不合理投向,有利于提高资金的使用效率。在事前控制环节，可以考虑在扶贫项目论证环节引进第三方论证机制，改变传统的体制内封闭论证做法。通过提高第三方评估机构的参与程度来避免扶贫资金使用出现偏离，同时提高项目评审效率。事中监管是财政扶贫资金安全运行的重要保障，作为财政扶贫资金监管的重要组成部分,是减少资金漏损、保证预期使用绩效达成的有效监管手段。在财政扶贫资金的事中监管环节建议：一方面要加强扶贫资金到账的监管，将问责制度实实在在贯穿于财政扶贫资金管理的各个环节；另一方面强化对扶贫项目实施进度的监管，避免项目实施过程成为“糊涂账”。事后监管虽然带有亡羊补牢性质，但依然是提升财政扶贫资金使用效率的有效措施。不仅需要继续做好传统的审计监管，加大不定期抽查审计工作力度，严处违法违纪行为，还应该努力将财政扶贫资金从支出型管理向绩效型管理转变,将提高扶贫资金使用效率理念贯穿于扶贫项目资金运营的全过程。二是推动财政扶贫资金使用信息全面公开。获取全面精准的信息是实施有效监管的前提。没有充分的财政扶贫资金信息公开，就不可能建立形成监管主体多维的全方位监管体系。建议一方面是对政府公开信息的义务加强督查执行，完善公众知情权以及被拒绝后的申诉机制；另一方面是加强扶贫信息大数据平台建设，为社会公众及时、快捷地获取财政扶贫资金信息提供便利。

主持人：2018年5月24号，国务院办公厅转发财政部、国务院扶贫办、国家发展改革委《扶贫项目资金绩效管理办法》的通知，要求，市县级财政部门应当会同有关部门依照职责，对扶贫项目相关资金预算的编制、执行、决算实施全过程绩效管理。如何结合全面实施预算绩效管理，强化扶贫资金监管，提升扶贫资金使用效益？

杨兴龙：随着责任压力层层传导、红线和底线思维在各级领导干部和经办人员逐步确立，尤其是纪委监委和审计部门的密切关注，扶贫资金分配和使用环节明显的违纪和违规行为得到遏制，然而，由于项目前期设计不合理、论证不充分、作风漂浮、决策不科学甚至违规决策等问题屡屡出现在今年以来的审计报告和审计公告中，且涉及区域广、金额巨大，令人触目惊心，值得警醒！如2018年11月，河南省纪委通报了六起扶贫领域形式主义官僚主义典型案例，其中正阳县委农办原副主任王国玺在2013年至2016年，实施到户增收扶贫项目过程中，盲目决策采购花生种子和水稻种子的数量，导致购买的种子数量远远超过贫困户的实际需求。其中，超额采购花生种子14万斤，浪费扶贫资金117万元；超额采购水稻种子1.77万斤，浪费扶贫资金113.79万元。

绩效评价和项目管理历来是政策关注重点。2016年2月，中办和国办联合印发《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》对中西部22个省（自治区、直辖市）党委和政府扶贫开发工作成效的考核，重点考核各省（自治区、直辖市）扶贫资金安排、使用、监管和成效等；2017年财政部和国务院扶贫办联合印发《财政专项扶贫资金绩效评价办法》，对财政扶贫资金绩效评价的目标、原则、依据、内容和指标体系以及实施机制等做出规范；2018年3月，国务院扶贫办印发《关于完善县级脱贫攻坚项目库建设的指导意见》，要求贫困县加强扶贫项目论证和储备；2019年5月，国务院扶贫办印发《关于进一步做好县级脱贫攻坚项目库建设的通知》，要求强化行业主管部门审核把关，对项目科学性、合规性、可行性进行论证。

商淼：按照脱贫攻坚“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制，市县财政部门要及时制定本地区全面实施扶贫项目资金绩效管理方案，建立健全“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成的评价、评价结果有应用”的全过程扶贫绩效管理机制。一是全力做好绩效目标的编制，市县财政部门要依托财政部开发的扶贫资金动态监控系统，按照“谁申请资金、谁填报目标”的原则，实事求是、全面准确地组织好扶贫绩效目标的编报工作，这是做好扶贫资金绩效管理的基础。二是执行中做好绩效监控。通过扶贫资金动态监控系统，运用云计算、大数据等现代信息技术，实现对扶贫资金及项目的全面、真实、准确、实时的动态监控，发现偏离绩效目标或拨付资金不及时等情况，及时进行纠偏，这是做好扶贫资金绩效管理的关键。三是决算完成，开展绩效评价。扶贫资金决算完成后，项目实施单位要立即开展绩效自评，扶贫业务主管部门、财政部门要及时跟进，必要时可以引入第三方，从投入、过程、产出和效果等方面开展绩效评价，发现编制和执行中的问题，提出改进管理的意见建议，出具绩效评价报告，这是做好扶贫资金绩效管理的重要保证。四是强化评价结果的运用。市县财政部门要充分发挥绩效结果的导向作用，建立结果反馈和整改制度、评价结果与预算安排结合制度、评价报告公开制度、绩效问责制度，加快形成“花钱必问效、无效必问责”的机制，这是做好全过程扶贫资金绩效管理的出发点和落脚点。应该讲，扶贫资金的管理必须环环相扣，每一个环节都必须做到位，只有这样才能切实提高扶贫资金的管理水平，提升扶贫资金的使用效益，为打赢脱贫攻坚提供重要支撑。

朱良华：首先，从认识层面需要进一步理顺全面绩效管理与扶贫资金监管之间的关系。

全面绩效管理将预算管理从加强支出规范性向重视支出有效性转变，由过去以事后评价为主的预算绩效管理，全面转到从预算编制、执行到监督、评价的事前、事中、事后相互贯通的全过程预算绩效管理。扶贫资金全面绩效管理意味着扶贫资金监管变革。一方面，扶贫资金监管的重点将由规范性监管转变为绩效监管；另一方面，扶贫资金监管将融入全面绩效管理的各个环节，形成全方位、全过程、全覆盖的扶贫资金监管体系。扶贫资金监管既是扶贫资金全面绩效管理的重要环节，也是全面绩效管理顺利推行的必要保证。

其次，统筹推进扶贫领域全面绩效管理,形成完整的全面绩效管理体系。第一，结合精准扶贫的“两不愁三保障”要求，构建科学完整的扶贫资金绩效目标管理系统；第二，切实加强扶贫资金绩效管理的透明度建设，尤其是要加强财政扶贫绩效目标、绩效目标的执行情况、绩效评价结果的公示公告；第三，将涉农资金整合的财政扶贫资金纳入全面绩效管理体系，真正实现全面绩效管理在财政扶贫领域的全覆盖；第四，强化绩效监管理念，在传统监管思路中融入绩效监管，实现扶贫资金监管与全面绩效管理各环节的紧密结合。

再次，进一步明确扶贫资金监管的各个监管主体及监管职责。扶贫资金监管的主体可分为内部监管主体和外部监管主体。内部监管的主体为扶贫部门和财政部门，内部监管强调事前绩效管理。其中，扶贫部门编制绩效目标，财政部门对绩效目标进行审核和批复；同时，财政部门通过设计绩效评价结果与预算安排挂钩，并实施奖惩，对扶贫部门进行激励和约束。外部监管的主体包括审计部门、财政部门、纪检部门、各级人大和社会公众。外部监管强调事中绩效监管和事后绩效监管。其中，审计依法对扶贫资金预算绩效管理情况，特别是扶贫资金绩效评价结果进行审计；财政部门则是对扶贫资金绩效运行进行动态监控管理，复核扶贫资金绩效评价结果。■