关于我国财政预算事中监督实践与改进的研究——基于法定监督主体的视角

●马金华 张继云

财政预算监督历来是各国普遍关注的问题之一，我国预算监督的实践更是滥觞于三千多年前的西周时期。新中国成立后，我国财政预算监督也得到了充分发展，先后出台或修订《审计法》《监督法》《预算法》等有关财政预算监督的法律，在不断加强财政预算监督法治建设的同时，推动预算监督体系进一步完善。

尽管我国对财政预算监督的重视程度不断提升，但与一些法律体系比较健全的国家相比，我国在财政预算监督体系上仍存在一定差距，尤其在事中监督上。例如，我国财政预算事中监督主要是各级人大依靠财政部门对预算单位进行间接监督，人大直接监督预算的部分相对乏力，各级人大在实践中亦普遍缺乏“话语权”，对预算单位很难起到强有力的约束作用。财政部门、预算单位、社会公众等其他法定监督主体，在财政预算监督实践中亦存在不足之处和亟待解决的问题。因此，有必要结合国际经验和我国现状来对财政预算事中监督进行深入研究，从而推动我国财政预算事中监督体系的建设和完善。

一、文献综述

（一）国外财政预算监督制度

1、国外财政预算监督实践。从国际上看，各个国家均形成了各具特色的财政预算监督制度，部分国外学者对这些制度进行了深入研究。Tyer等（1992）将二十世纪九十年代美国预算的重点概括为问责制和新绩效预算，尤其强调对预算的监督；此外，他们还将美国财政预算编制确定为控制、管理、计划、优先顺序和问责制五个阶段。Thomas（1994）从公共预算和财务管理角度介绍了美国预算演变的全过程，并以美国各州为例，探讨了包括财政预算监督在内的相关问题。Santiso等（2004）将目光转向了秘鲁，强调了议会委员会、立法预算办公室和总审计处等立法预算机构的重要性，这些立法预算机构执行着重要的财政预算监督职能，有助于遏制腐败和提高预算的公信度。Wehner（2007）研究了英国的议会立法监督制度。在英国，公共账目委员会（PAC）是财政预算监督最重要的机构之一，它的职能主要有检查经费的使用、审查审计报告等。为了保证PAC有效发挥其监督职能，PAC的主席传统上是反对党的成员。Joyce（2011）则系统地讲述了美国国会预算办公室（CBO）的发展历史、职能以及作用，CBO不附属于任何党派或委员会，在预算问题上可以质疑总统的决定，维护公众的利益，地位举足轻重。Marata（2013）探讨了博茨瓦纳公共财政预算监督的有效性，指出议会和审计长办公室在财政预算监督方面发挥了重要作用，并就如何提高两个机构的监督效力提出建议。Rocha等（2013）指出巴西市级健康咨询员可对公共卫生预算实施较为有效的监督，有助于实现实质上的民主，维护社会利益。

2、国外财政预算监督借鉴。部分国内学者研究了域外财政预算监督制度，并借鉴了其相关成功经验。胡玉桃（2005）提出澳大利亚在绩效预算、政府会计核算、预算信息公开等方面的制度设计对于提高财政支出有效性、增强政府公共管理的责任性、提高预算的公正性扮演着举足轻重的角色。除了参众两院对预算案的审批，澳议会还通过专门委员会、议会性机构和审计机关有效地实现对预算的监督。张晓明（2008）基于中美两国预算监督体系的差异并结合我国自身监督模式的特点，进一步提出建立公开监督制度、统一预算编制、加强人大财政预算监督的组织建设、加强日常性监督等建议。王淑杰等（2010）介绍了英国下议院这一英国议会的监督主体以及财政预算监督的程序和内容，并由此提出了我国应借鉴英国的财政预算监督制度，依靠法治环境进行预算约束、延长预算编制以及论证时间等建议。杨华（2017）指出，日本的预算信息公开在内容、机构、方式、类别、意见反馈等方面，从中央到地方均有较为完善的法律体系作为支撑，且地方表现优于中央，主动性较强，进一步提出我国未来应在预算信息公开的立法建设上继续下工夫，同时也要防止因信息公开而产生对部分群体知识产权、公民隐私权的损害。

（二）国内财政预算监督制度

理论方面，董佰壹（2015）将预算监督与财政立宪相结合，从行政学角度分析省级人大预算监督，提出要想提高人大监督效果，不仅人大代表应提高监督意识，积极主动对预算进行监督，社会公众也应积极参与其中。此外，他力主通过落实财政预算监督，发挥财政预算监督的制度性力量，重塑人大制度权威。刘熙（2017）从交易费用视角，指出财政监督制度以降低“财政交易费用”为理论基础，其主要包括因财政活动而产生的经济、管理、政治三大交易费用，并提出加强有关制度建设应以降低交易费用为准绳。王蕴波（2017）对比了国家监督和公众参与监督两种模式，运用博弈模型得出结论：公众参与监督可丰富监督基础和层次，有效弥补国家监督可能存在监督效果弱化的不足。董承勇（2018）认为财政部门和预算单位在不同情形下兼具委托方和代理方两种角色，同时二者还存在信息不对称的问题，因此提出应重视专员办监督预算单位事前预算编制与事中预算执行的特殊优势，同时专员办也要加强对预算单位情况的了解和掌握，依托信息化监控平台实施全过程的动态预算监督，并将各阶段监督工作成果作为预算单位资金使用绩效评价的重要依据。

实践方面，刘维林等（2007）探讨了地方人大常委会的财政预算监督问题，特别指出现有《监督法》未对政府债务、非税收入、政府性基金等方面的监督作出交代，亟需下一轮修法完善或出台补充规定。黄婷（2012）研究了我国人大财政预算监督制度，提出强化人大在财政预算监督方面的权力、培养人大代表财政预算监督的意识、增加预算的公开度、加快财政预算监督的法律制度建设等建议。麻靖宇（2016）从预算收入、支出、更正和退库等方面对国库事中监督进行研究，提出应着眼于制度建设，以国库部门“3T”系统为基础，拟定出适用于全国的统一标准，提高国库管理信息化、电子化水平。王银梅等（2018）总结了浙江温岭市、哈尔滨市、上海闵行区三地参与式预算的实践经验，指出新时代预算监督应在坚持群众路线的基础上，扩大社会公众参与预算监督的试点范围，推广参与式预算试点地区的成功经验，完善有关法律体系和预算信息公开机制。

综上所述，目前国内学界关于财政预算监督的探讨主要分为两类：一是介绍了国外在财政预算监督领域的成功探索，探讨建立高效合理的财政预算监督体系的方式；二是结合我国实际，分析目前财政预算监督在理论与实践方面的不足之处并提出解决方法。总体而言，这些财政预算监督研究具有较强的学术价值与宏观指导意义：对国外相关经验成果的引入性介绍可为我国财政预算监督体系建设提供借鉴，对当前财政预算监督模式存在弊病的分析可以对现实预算体制改革进行指导。

上述基本是对预算全过程监督进行的研究，而事中监督作为财政预算监督体系组成部分往往介绍不够深入。同时，未能在财政预算事中监督对各法定监督主体的作用进行分析，为数不多的类似研究也只是侧重于概述性介绍，针对性不强。针对这些理论研究上的不足，本文将以财政预算事中监督的多个主体作用发挥为切入点展开研究，在总结梳理人大、财政部门、预算单位、社会公众等法定监督主体在财政预算事中监督实践中所发挥作用的基础上，旨在探求优化财政预算事中监督的有效方法，最后提出针对性的改进建议，为优化事中监督的实践工作提供决策参考，服务于现代预算管理制度的建立。

二、我国财政预算事中监督的实践经验

财政预算的事中监督主要是指对财政预算监督客体已发生但未结束的预算事项及其运行过程按照法律进行审查，确保预算活动的稳定运行。简言之，事中监督就是对财政预算执行中的监督。它直接影响预算执行的效率和效果，是全过程预算监督的关键环节。当前，我国财政预算事中监督尚未形成一套系统成熟的体制机制，正处于完善原有制度和创新监督形式的发展阶段。

（一）人民代表大会：法律制度日臻完善，联网监督方兴未艾

1、立法方面。目前，我国在财政预算监督法律制度的建设上已取得阶段性进展，各级人大及其常委会积极履行法定职权，制定或修订相关法律或地方性法规，推进财政预算监督的法治化进程，具体成果概述见表1。

表1 我国省级及以上人大关于财政预算监督的立法成果

2、法律执行方面。实践中，人大作为权力机关其监督的主要对象包括对预算编制、调整和变更以及决算，因而长期以来我国人大财政预算监督并未对事中监督予以高度重视。近年来，我国各级人大积极参与到对预算执行过程的实时监督中，现代信息技术的应用为立法机关监督预算执行提供了便利条件。

2017年初，全国人大常委会在京召开了关于推进预算联网监督的会议，全国人大还决定同年在全国推进预算联网监督试点工作（具体进度详见表2）。截至 2015 年，全国仅广东（2004）、四川 （2005）、青 海（2009）、黑龙江（2010）、湖北（2015）五省人大基本实现省级财政部门联网监督全覆盖，而截至2017年6月底，这一数字已扩大至15个，其中广东省走在全国前列。

预算联网监督发端于广东省。2004年，广东省人大完成了与省财政部门的预算信息对接，广东也成为全国首个实现预算信息化监督的省级行政单位。2007年，全省所有地级和副省级市启用预算监督系统，三年后完成与同级审计部门联网；省审计厅、监察厅分别于2008和2013年完成与省财政厅联网。截至2015年9月，广东省全部21个地级以上市的一般公共预算、8个市的政府性基金预算、7个市的国有资本经营预算、5个市的社保基金预算中的财政补助资金均已纳入该系统。从实际效果看，17个地级市可通过系统反映预算数和执行数，12个地级市及部分县区实现了人大对预算执行的个性化定制监督，7个地级市可在系统中基本反映预算管理全过程的数据，2个地级以上市的系统还具备了分析预警功能，县级联网率达59%。2017年8月，广东实现省、市、县三级人大预算联网监督全覆盖。此外，广东省人大还制定了有关规定，对系统使用提出具体要求。

上述省份积极学习借鉴国内外先进财政预算事中监督经验，借助电子信息技术推进预算联网监督，强化人大监督主体角色，更有效地替老百姓监督好财政资金的使用。

（二）财政部门：重视制度约束，监督节点前移

国务院和财政部自2000年起就相继发布了一系列关于财政预算监督的行政法规或部门规章，力求为监督预算执行的合法合规提供制度保障，进而对现有法律形成有效补充，提高财政资金的使用效益，详见表3。

1、国库集中收付制度。其运行过程一般为：财政部在央行开设单一账户，全部财政性资金都要在该账户内周转运行。目前，国库集中收付制度已在全部中央预算单位（含下属单位）及近60万个地方预算单位中展开。通过国库集中收付制度，一方面可避免财政收入在入库前滞留，另一方面使各预算单位对财政资金“可用但不可见”。财政部门借助该制度可有效监督预算收支的执行情况，实现全面动态监控。

表2 我国省级人大“预算联网监督”启动情况“

2、政府采购制度。政府采购因其固有的“三公原则”而被广泛实施。《政府采购法》于2003年颁布实施，实现了该领域的有法可依。2017年，全国政采金额达3.2万亿元，同比增长24.8%。现阶段，政府采购范围不断扩大、电子采购兴起，这一方面有利于降低交易费用，提高财政支出效益；另一方面有利于财政部门强化支出监督，同时减少贪污腐败的发生。

3、公务卡结算制度。自2007年《中央预算单位公务卡管理暂行办法》实施以来，公务卡已逐渐成为预算单位人员最主要的支出和报销途径。通过实行该制度，财政部门可对几乎全部公务经费支出实现动态监控，对于大额或存疑支出可提早发现并查明原因以防范财政风险，各预算单位每笔公务支出的来龙去脉均有据可查，事中监督渠道得以扩展。目前，我国已基本实现各级预算单位公务卡制度的全覆盖。2016年1月，财政部和央行决定在江苏和深圳进行试点。

4、预算执行动态监控制度。财政部2013年制定了 《中央财政国库动态监控管理暂行办法》，2015年发布 《关于进一步推进地方预算执行动态监控工作的指导意见》，指出到2018年基本实现预算执行动态监控的全覆盖，旨在加强国库集中支付管理与监督。截至2012年，中央财政国库动态监控基本实现全覆盖，全部省本级及部分市县财政已建立动态监控机制。财政部门依靠动态监控系统可积极主动作为，加大监督力度，实现监督关口前移，及时发现并纠正预算执行中的问题，保障财政资金使用的安全和规范。

（三）预算单位：完善内部控制，严格资金使用

2008年1月，财政部发布《关于进一步加强预算执行管理的通知》中指出，预算单位作为预算执行主体应切实履行法定职责，对下属单位有第一监督责任，对于监督中发现的问题要及时上报财政部门，配合财政部门做好预算执行工作。2016年9月，财政部发布《关于全面严肃财经纪律 严格中央部门预算管理的通知》要求各中央预算部门严格预算编制、严肃预算执行、加强内部财务管理、强化单位内控。2018年，财预7号文要求各预算单位加强对下属预算单位预算、财务、内控等方面的监督检查，尤其要加强内控建设，以最严要求谨守财经纪律。

实践中，各级预算单位强化内部控制意识，加强内控制度建设，探索建立风险评估机制，将单位内控与政府会计制度、审计制度相结合，相关人员不断增强法治意识，规范业务操作，坚决杜绝资金挪用或擅自变更资金用途的现象发生，最大限度避免预算执行超支。

表3 国务院和财政部有关预算监督的制度性成果

（四）社会公众：积极广泛参与，权利意识提升

2016年9月，财政部发布《关于切实做好地方预决算公开工作的通知》要求县级以上财政要建立预决算公开平台；2016年10月，财政部印发《关于印发〈地方预决算公开操作规程〉的通知》对地方预决算公开的原则、职责、时间、内容、方式等方面作出具体要求，实现了地方预决算公开的有规可依；2019年8月，财政部发布《关于印发财政预决算领域基层政务公开标准指引的通知》对基层预决算公开的内容、依据、时限、主体、渠道、对象、方式等方面以目录形式列示，使基层预决算公开标准化、规范化。

一方面，社会公众的法律、权利和参与意识日益增强；另一方面，服务型政府建设不断推进，行政管理水平不断提升，政府以更加积极主动的姿态接受民众监督。通过预算执行情况的定期公开，公民行使法定预算知情权了解预算行为，真正参与财政预算事中监督，在公共财政配置资源的过程中发挥主观能动性，这也有利于增强民众对政府的信赖，提高公民参与预算管理的积极性。

三、我国财政预算事中监督存在的问题分析

（一）人民代表大会：法律体系未形成，实质性监督缺位

在制度建设层面，首先，尽管我国财政预算监督的法制化正不断推进，但有关财政预算监督的条款在《宪法》《预算法》等法律中零散分布，系统完整、条理清晰的财政预算监督法律体系尚未形成。我国至今也没有出台一部有关财政监督法律。其次，除新修订的《预算法》外，其他相关法律法规大都颁布已久且长期未予修订，部分条款滞后于经济社会发展现实，不能解决财政预算监督中出现的新情况和新问题。此外，现有关于财政预算监督的法律条款大多局限于原则性和方向性上的规定，未对人大、政府、财政部门行使财政预算监督权的人员、机构、范围、内容、程序、方式、违规处置等方面作出具体规定，法律也未对预算事中信息公开的范围、时间、内容、方式等予以明确说明，操作性和实用性不强，各部门分工不明，常常各行其是，缺乏强有力的法律保障来规范各主体的事中监督行为。《预算法》对预算违法仅规定了行政责任和刑事责任，并未明确违宪责任和民事责任，在《宪法》和《民法通则》中亦是空白。

在执行监督方面，虽然法律赋予了人大监督权，但实际中我国人大的财政预算监督能力较弱，政府或财政部门的财政预算监督权力更大，在事中监督方面体现得尤为明显。

第一，事中监督起步发展，联网监督尚属小众。目前人大对财政预算监督主要体现在事前审查批准预算和事后审查批准决算两大环节，事中监督长期缺位且力不从心，主要表现为被动接受财政部门上报的预算执行信息，事中监督更多依赖财政部门。人大往往需要主动向财政部门索取有关资料，财政部门主动性较差，人大掌握的信息远少于预算单位，因此人大在事中环节上常处于劣势地位。前已述，目前广东省各级人大的预算联网监督发展较为健全，其他地区尚处探索和学习阶段，实现全国预算联网监督的目标任重道远。另外，现有联网监督大都只能监控各部门是否严格按照预算执行支出，无法核实具体内容是否合法合规，对转移支付、财政收入的动态监督基本仍处于空白。

第二，我国人民代表大会预算职能部门的专业水平不高。虽然全国、省级以上和部分地市人大已经设有专门负责预算审查和预算执行监督的常设工作机构——预算工作委员会，但各级预算工委组成人员中法律和财经方面的专业人员配备有限，缺乏监督力量和专业水平，对巨额财政收支和数量庞大的预算单位无法形成实质性监督。我国许多县级人大不设预算工委，因此预算审查监督工作由财经委承担，加重了其原本就很沉重的工作负担，且责任分工不明确，没有达到预期的监督效果。另外在很长一段时间中，预算工委对审查预决算和预算调整方案关注较多，对预算执行缺乏真正具有约束力的监督。

第三，资金调剂现象频现，资金追加渐成常态。虽然《预算法》中规定，县级以上各级人大常委会和乡镇人大可以审批本级预算调整方案，但在实践中，人大常委会往往只能被动批准，不可能容许类似于美国政府停摆事件的发生，导致人大对预算执行调整的约束较弱，预算法定原则受到一定冲击。同时预算调整的具体内容公开较少，闭会期间的人大代表和社会公众往往仅能在次年公布预算执行数时知晓具体调整数额。

第四，我国权力机关与行政部门间博弈性较弱，人大财政预算事中监督乏力。以省级人大和行政机关为例，除中央政治局委员兼任省级党委书记的地区外，我国省级人大常委会主任均由同级党委书记兼任，这主要是出于加强省级党委对人大直接领导的需要。同时，各省级政府的“一把手”均兼任同级党委的副书记，这突出了党直接领导政府具有重要意义。本应具有较强博弈性的权力机关人民代表大会和行政机关人民政府，由于双方负责人在省级党委内部同属领导人员，因此人大对其监督的意愿较低、主动性较差，对监督发现的问题常常“内部消化”，追责力度不够，在落实财政预算事中监督方面更是存在“手下留情”之嫌。

（二）财政部门：规章制度有待完善，监督重数字轻用途

财政部门一直以来都在预算事中监督中发挥着举足轻重的作用。尽管近年来财政部门不断完善部门规章、创新事中监督的方式方法，但仍难免存在不足。

第一，现有监督规章和方式不健全。监督规章方面，尽管从上世纪90年代起财政部就先后制定了一系列有关财政预算监督的部门规章，然而至今没有一部系统完整的财政部门预算监督制度。现有规章的法律层次较低，对同处一级的被监督单位的约束力较弱，财政部门的监督效力亟需专门的法律制度来保障。监督方式上，各地在实施国库集中收付制度时并未实现全口径收付，未纳入集中收付的范围也不统一，财政部门对这部分资金难以做到有效监督。虽然中央和省一级全部施行公务卡结算制度，但其他各级单位其使用率仍较低，部分财政部门也疏于利用公务卡结算进行事中监督，“钱袋子”还是未真正看好。

第二，财政监督“外紧内松”、尺度不一。财政部门对财政预算事中监督主要集中于对除自身外的其他预算单位的监督，对其内部预算执行的监督力度相对较弱。另外，财政部第58号令中规定财政部门每年至少对30%的内部预算管理部门进行监督检查，这一比例给财政部门监督其内部预算管理部门留有一定“缓冲”余地。

第三，重视数目审查，轻视用途审查。实际中，在保证预算执行数额基本不变的前提下，一些部门预算同一科目下不同预算项目间的资金调剂随意，财政部门专职预算审查的机构往往对此几无察觉或网开一面，预算执行的法定原则和严肃性受到破坏。这也导致预算执行数额无法真实反映客观经济现实，人大和政府可能因掌握失真的统计信息而出现决策失误甚至是错误，这将对国民经济带来严重损失。

（三）预算单位：形式主义色彩浓重，侥幸心理仍然存在

预算管理是预算单位内控的关键环节之一。如今，大部分预算单位尚未建立起系统完整的预算管理制度，即便建立也与预算经费的实际使用需要并不相符，导致很多预算单位预算管理效率和质量较低，不利于提高预算管理水平。部分预算单位未能充分重视预算管理工作，对预算法定缺乏敬畏，不遵守内部监督制度要求，擅自改变资金用途，与预算管理部门打擦边球，存在侥幸心理，管理只停留在制定制度层面，形式主义意味浓重，对事中监督缺乏足够重视。

（四）社会公众：公民监督意愿较强，信息公开力度较低

柳宇燕等（2012）收集了长沙、海南、济南、广州和青岛五个城市586份问卷，从描述统计结果可以发现民众事实上对预算的参与意愿较强，但由于受教育水平、专业背景的因素的限制，对预算知识了解有限。这与我国目前各级预算报告过于笼统，可读性、可理解性不强有关，民众常常有心监督执行但难为“无米之炊”。我国目前预算支出体系主要按照支出功能分类，这本是出于非专业人士易读易懂的需要，但实际中，支出的功能分类趋于简单化。部分地方所谓的预算细化也只是通过图文并茂的形式加以解释说明，定期公开的执行情况也只停留在“类”，较少公布到“款”或“项”，同时缺乏对“类”级支出的具体说明，资金去向不得而知。同时，大部分公民并不掌握预算基本知识，丢给老百姓的月报或季报仍是一本看不懂的糊涂账。因此，只停留在数字核算层面的公开，使民众无法动态了解预算执行情况，也无法对重大基础设施建设和民生项目等进行有效监督。

四、改进我国财政预算事中监督的建议

（一）立足实践推进试点，不断加强立法工作

经济社会的快速发展对我国财政预算事中监督工作提出了更高要求。当前，我国财政预算事中监督工作方兴未艾，联网监督试点工作正不断走向深入，在实践中诸多问题尚未显现或出现的疑难尚未得到充分探讨。基于此，全国人大应组织专门力量，积极推进《财政基本法》或《财政监督法》的立法调研工作，尽早将其纳入立法工作计划，争取早日完成立法，以弥补现阶段财政预算监督领域法律依据分散、监督主体权利义务理顺不清等缺陷和不足。未来，各级人大及其常委会应立足现有联网监督实践，不断推进联网监督试点向县乡级深入，在总结既往经验的基础上，不断加强立法工作。

（二）借鉴国外实践经验，人大依法切实履职

前文所述的英、美、澳等国财政预算监督体系相对健全，而它们的立法机关常常在财政预算监督中扮演着积极重要的角色。多数西方国家立法机构的组成人员基本是由所在选区选民通过选举产生的，大多是具有专业问政素养和预算监督能力的资深从政者。同时，在立法机构（如参众两院）中政党政治色彩鲜明，反对党或少数党对于监督执政党预算执行的热情较高、要求也更为苛刻，尽管现实中存在游说或妥协的情况，但总的来说西方国家立法机构对于政府预算执行监督的力度较大，在反对党势力较强时，还会时常出现预算案被退回，甚至政府关门的情形。而目前我国各级人大对于政府预算执行的监督还相对较弱，部分人大代表囿于职业、专业、年龄等原因而对于预算监督领域缺乏了解，难以达成切实有效的事中监督。

因此，一方面，未来在人大代表遴选时，应确保一定数量的预算监督领域专业人士进入各级人大代表行列，提高人大代表监督预算执行的专业化水平，同时鼓励人大代表积极参与预算事中监督，加强对人大代表从事预算监督工作的考评；另一方面，预算单位要主动接受人大代表和人大财经委、预算工委等部门的监督，按照法律要求向人大定期报告预算执行情况。人大应对预算调整、预算项目变更等申请持审慎态度，对于非正当申请应予以坚决拒绝并加以广泛宣传，尽可能消除人大代表监督预算执行时的隐忧。

（三）大力应用现代信息技术，建立专业事中监督队伍

预算联网监督现已在全国各省、自治区和直辖市推广和铺开。实践证明，该监督模式对于人大、监察部门、审计部门等监督财政预算执行情况具有良好的效果，下一步应继续扩大联网监督覆盖范围，利用现代信息技术最新成果，与有关科技类企业合作开发互联网监督系统，并对现有系统不断升级改造，动态监控业务活动，实时分析数据运行，提高监督效率，以适应新时代财政预算事中监督需要。

一般而言，各级人大及其常委会应是财政预算事中监督的核心主体，在目前人大代表预算监督水平和能力有待提升的情况下，可以进一步提高财政部门预算事中监督管理水平。一是要强化对监督部门工作人员在法律规章、程序方法等方面的培训，提升业务能力；二是要实现监督岗位人员的周期性轮岗调整，防止任职时间过长而带来的内控风险；三是要严格管理，制定详细的监督准则，便于对其进行绩效考核。

（四）重视强化激励，施行绩效管理

预算单位内部监督存在形式化倾向，主要是缺乏激励。发生重大预算执行失误或事故的预算单位，往往缺乏完善、规范、科学的内控制度。因此，各级预算单位需强化内控制度建设，重视和强化激励的作用，单位内部对本单位预算执行实施绩效管理的同时，上级主管部门也将预算执行列为对该单位绩效考核的重要指标之一。

对于预算执行规范、得力的预算单位给予一定奖励，对于存在预算执行失当、严重超支、随意调整或变更预算项目等情况的预算单位，可视情况采取扣减下一年度的预算资金、给予相关责任人党纪政纪处分等惩戒措施。这些举措将提高预算单位对本单位预算管理的重视程度，督促其科学谨慎、合法合规地编制和执行预算。用内控制度和绩效制度建设倒逼预算支出效益的提高，使预算法治化的理念逐渐深入各预算单位内部，应是未来加强单位内部财政预算监督努力的一大方向。

（五）提高预算执行透明度，保障公民依法行使权利

首先，我国中央和省级预决算信息公开一般精细到“款”甚至“项”，而市级及以下的部门预决算大多仅公开到“类”，而关于预算执行过程中的信息发布更是少之又少，社会监督常常面临“难为无米之炊”的窘境，预算执行的透明度尚有待提升。未来，各预算单位应在统一平台或部门官网上，定期发布本单位预算执行进度、预算调整或变更情况等重要信息，为民众行使预算监督权提供资讯参考，保障公民有关权利得以有效行使，不断提高公民参与财政预算事中监督的水平。其次，财政部门应完善预算信息公开的有关规定，加强预算执行信息公开的监督检查，对于不按规定公开的预算单位予以通报批评并约谈单位责任人，做到有规必依、执规必严。最后，全国人大作为最高权力机关应加快制定《财政基本法》或《财政监督法》，从法律上对预算执行信息公开和财政预算事中监督提出更加严格和规范的要求，将提高预算执行透明度上升到法律层面，逐步实现预算执行信息公开的标准化、规范化和制度化。■