寻根问路：我国边疆民族地区“双一流”建设之审思

徐吉洪

(浙江工业大学 政策研究室，杭州 310014)

在我国高等教育业已形成的“差序格局”中，边疆民族地区由于历史、地域、经济等原因，一般游离于国家高等教育体系“中心”之外，处于“边缘”的境遇。但是，边疆民族地区是国家“双一流”建设的重要参与者和推动者。与其他省市相比，边疆民族地区“双一流”建设不仅具有特殊性，还具有不可替代性。因此，边疆民族地区“双一流”建设既是一个理论问题，也是一个实践议题；不仅是一个政策问题，也是一个学术论题。本文在分析边疆民族地区“双一流”建设时代价值的基础上，系统梳理新疆、西藏、广西、宁夏、内蒙古、云南等六个省区关于“双一流”建设的相关政策文件，深入剖析边疆民族地区“双一流”建设的现实困境，并提出有针对性的政策建议。

一、理论之思：边疆民族地区“双一流”建设的时代价值

在我国学术话语体系及其表达方式中，与“京津冀”“长三角”“珠三角”“长江经济带”“粤港澳大湾区”等地域性称谓相比，“边疆民族地区”是一个更为特定的、更加丰富的学术语汇。客观来讲，边疆民族地区“双一流”建设在政治、经济、地缘、文化等方面都具有现实的必要性和迫切性。

从政治上看，边疆民族地区是国家维护民族团结、祖国统一、边境安全稳定和对外开放的战略要地。边疆民族地区高等教育担负着增进民族友谊、塑造国际形象、巩固边疆安全、促进睦邻友好等政治使命。加快推进边疆民族地区“双一流”建设有利于增强中华民族的凝聚力和向心力，巩固社会稳定和边疆安宁，加快实现中华民族伟大复兴的进程。

从经济上看，边疆民族地区的“地理位置导致其经济文化发展始终处于边缘地位，经济水平相对落后”[1]。经济相对落后、地域边陲、少数民族杂居是边疆民族地区的“传统印象”，并日益为人们从心理上接受并确认。关注边疆地区改革与发展的学者认为，“边疆”一词“一般与‘贫穷’‘落后’等描述经济比较状态的词汇联系甚至等同到一起。经济发展水平的差异，决定着‘边疆’与‘内地’或‘中心’的区分”[2]。这就在一定程度上塑造了边疆民族地区“区隔性的社会文化影像”。因此，加快推进边疆民族地区“双一流”建设，有利于高校优化学科布局，打造优势特色学科服务区域重大产业，提升区域经济社会发展水平，促进区域协调均衡发展。

从地缘上看，边疆民族地区一般都位于祖国的边陲，处于国界的边境线上。除宁夏回族自治区以外，新疆、西藏、广西、内蒙古、云南等都位于国境线上，“处在边缘的地域”[3]。

从历史上讲，边疆民族地区自古以来就是少数民族的世居地，具有丰富的自然资源和独特的人文资源。从区位上讲，边疆民族地区与其他国家接壤，是我国边疆开发、开放的前沿阵地，成为我国与周边国家交流交往的重要场所。从对外开放上讲，边疆民族地区虽地处国境边陲，位置比较偏僻，交通可能比较闭塞，却是国家重大战略(如“一带一路”倡议等)的核心区域与前沿地带[4]。因此，加快推进边疆民族地区“双一流”建设对周边国家与地区可以发挥辐射、引领、示范作用，具有国际意义。

从文化上看，边疆民族地区拥有丰富的民族文化资源和鲜明的区位文化特色，其中之一便是“多民族交汇，这就使得该区域民族文化传承与交流成为一个特有的现象”[1]。多民族交汇，民族文化融合成为了边疆民族地区的一种特有的文化现象。不仅如此，边疆民族地区多民族文化、跨国文化与宗教文化并存，发挥着弘扬少数民族传统文化、增强传统文化的精神维系和纽带作用。因此，加快推进边疆民族地区“双一流”建设在培养民族人才，研究民族问题，宣传民族政策，传承民族文化，传播民族语言，弘扬民族医学等方面具有不可替代的作用。

二、现实之惑：边疆民族地区“双一流”建设的实践困境

如前文所述，新疆、西藏、广西、宁夏、内蒙古、云南等六个边疆民族省区都位于西部地区。从国家四大区域的政策定位与工作重点来看，西部“大开发”与东部“率先发展”、中部“崛起”、东北老工业基地“振兴”等相比，无论是经济社会发展基础还是水平，都有一定的距离。这种客观存在的差距也折射出并影响着边疆民族地区“双一流”建设的实践困境，主要有理念、基础、资源和体制等四个方面。

(一)理念之忧

从地方政府层面看，推进“双一流”建设反映了地方政府对国家重大政策的理解力和执行力，是地方政府施政能力的重要评价指标之一。有学者对全国24个省级政府颁布的“双一流”建设政策文本进行了详细的统计分析。根据地方政府“双一流”建设政策文本颁布的时间，将各地对“双一流”建设政策的认知与执行分为“先行一步”“反应迅速”“反应较慢”“反应迟钝”等四种类型[5]。其中，“先行一步”的均为东部沿海经济发达省市(上海、广东、浙江)，在“双一流”建设中具有超前意识，引领国家“双一流”建设，并为其他省(市、区)制定“双一流”政策提供借鉴和参考。边疆民族地区6个省区中的内蒙古、云南位列“反应迅速”行列，宁夏位于“反应较慢”行列，而广西、西藏、新疆属于“反应迟钝”之列。需要指出的是，截至2018年10月底，距离国务院颁布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》已三年有余，新疆与西藏仍未正式出台“双一流”建设方案，已经落后于国家和其他省(市、区)“双一流”建设的步伐了。总体而言，边疆民族地区在“双一流”建设理念上比较滞后，以跟跑、陪跑为主。

(二)基础之弱

“双一流”建设是一项系统工程，需要有坚实的基础来支撑。客观而言，边疆民族地区“双一流”建设的基础是比较薄弱的。首先，从经济发展水平来看，边疆民族地区的GDP总量及人均GDP排名总体上都比较靠后(见表1)，经济发展水平对“双一流”建设的支撑能力相对比较弱。

表1 2016年边疆民族地区GDP排名情况

资料来源：国家统计局网站http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.

其次，从大学教育地区竞争力来看，大学教育地区竞争力是一个地区高等教育整体水平的重要评价指标。根据中国科学评价研究中心公布的“2017年中国大学教育地区竞争力排行榜”，边疆民族地区的大学竞争力整体水平都处于全国20位之后(见表2)。无独有偶，中国教育科学研究院“中国高等教育发展报告2012”课题组[6]从7个维度来评价我国高等教育综合发展水平，将全国31个省(市、区)高等教育综合发展水平分为“三个方阵”。其中边疆民族地区均位列“第三方阵”，即属于“高等教育欠发达地区”，低于全国平均水平。

表2 2017年中国大学教育地区竞争力排行榜(边疆民族地区)

资料来源：中国科学评价研究中心公布的“2017年中国大学教育地区竞争力排行榜”。

第三，从高等教育毛入学率来看，高等教育毛入学率是衡量一个国家(地区)高等教育发展水平的重要指标。教育部公布的《2016年全国教育事业发展统计公报》显示，2016年我国高等教育毛入学率已达42.7%，而边疆民族地区除宁夏之外，其他省区的高等教育毛入学率都远低于国家水平(见表3)。

表3 2016年边疆民族地区高等教育毛入学率情况

资料来源：根据各省区2016年教育事业发展统计公报综合整理。

(三)资源之乏

从高等教育经费投入来看，边疆民族地区教育经费投入相对不足，公共财政教育经费总额基本都排名全国20位之后(见表4)。尽管有个别省区的生均公共财政预算教育事业费与生均公共财政预算公用经费的排名比较靠前，但总体而言，边疆民族地区的高等教育投资相对不足，财政经费投入还不能完全满足“双一流”建设的实际需要。

表4 2016年边疆民族地区教育支出费用及在全国的排名

资料来源：教育部、国家统计局、财政部联合发布的《2016年全国教育经费执行情况统计公告》。

从高等教育优质资源来看，在“2017年中国重点大学排行榜”中，边疆民族地区只有2所高校进入中国大学百强行列，分别是云南大学列第62位，内蒙古大学列第95位。在国家首批“双一流”建设学科名单中，只有云南大学的民族学与生态学两个学科是符合标准“当然”入选的，其余高校的“双一流”建设学科都是凭借“自定”途径而入围的。在教育部第四轮学科评估结果中，除了云南大学的民族学与生态学位列A档，其余高校的“双一流”建设学科都在B档及以下，有的甚至“榜上无名”(见表5)。

表5 边疆民族地区高校“双一流”建设学科及教育部第四轮学科评估结果

说明：“——”表示该校该学科在教育部第四轮学科评估中未参评或评估结果在C-以下。

(四)体制之窘

从高校的管理体制来看，边疆民族地区至今仍没有一所教育部直属高校，全部都是地方高校。而无论是从办学质量还是社会声誉上来看，教育部直属高校“基本代表着现今中国的高水平大学”，“是我国高水平大学的代名词”[7]，“往往是高等教育改革的先行者”[8]。这也说明边疆民族地区还缺少社会公认的高水平大学。从高校内部治理体系来看，边疆民族地区的高校有待优化与“双一流”建设相适应的内部治理体系，比如，还没有成立“双一流”建设办公室等机构专门负责“双一流”建设的相关工作，“双一流”建设的效率有待提高。

三、未来之路：边疆民族地区“双一流”建设的路径构建

2018年9月，习近平总书记在全国教育大会上强调：“加快一流大学和一流学科建设”“要扩大教育开放，同世界一流资源开展高水平合作办学”[9]。这不仅为边疆民族地区“双一流”建设指明了方向，而且还提供了方法论。随后，各省区召开的全省(市、区)教育大会，对本地区“双一流”建设作出了部署。基于边疆民族地区高等教育的发展基础与承载能力，需要着力在转变发展理念、用足国家政策、夯实发展基础、创新体制机制、巧用地缘优势等方面择优发展路径。

(一)转变发展理念，推进具有边疆民族特色的“双一流”建设

“‘双一流’建设是一场深刻变革”[10]。边疆民族地区要主动适应这场变革，亟需转变发展理念，立足边疆民族区域经济社会发展实际，创新发展举措，推进具有边疆民族特色的“双一流”建设。从政府层面来看，边疆民族地区政府要从建设高等教育强国的战略高度全面审视省区内高等教育改革与发展现状，时刻关注国家和其他省市“双一流”建设的政策动向，并结合边疆民族地区的发展实际，及时出台“边疆版”的“双一流”建设方案，以制度推进“双一流”建设。已经出台“双一流”建设方案的省区，应将“双一流”建设的重大目标与重点指标落实到具体的政府职能部门，加强对“双一流”政策执行的动态监控；还没有出台“双一流”建设政策文件的省区，应在调研、借鉴、参考其他省市“双一流”建设的成就与经验的基础上，加快制定适合地区实际的“双一流”建设方案，以保证跟上国家“双一流”建设的步伐而“不掉队”。在人才培养方面，要大力培养扎根边疆民族地区的优秀人才。如新疆生产建设兵团提出要强化“棋眼”意识，培养更多扎根边疆、献身边疆的有用人才。

从高校层面来看，在“双一流”建设的目标上，边疆民族地区高校应从区域经济社会的实际需求和自身办学资源来审视办学定位，建设成为具有边疆地域特色、民族文化特质的高水平大学。在“双一流”建设的内容上，边疆民族地区高校要充分挖掘边疆民族地区的珍稀资源，将边疆民族地区的区位优势转化为办学优势，将资源优势转化为学科优势，进而提升学校的核心竞争力。在“双一流”建设的动力上，边疆民族地区高校要坚持“以服务为宗旨，在贡献中发展”的办学理念，坚持目标导向、问题导向和需求导向，主动服务国家(区域)重大战略，如为国家西部大开发、“一带一路”倡议、中西部高等教育振兴等作出积极的贡献。

(二)用足国家政策，汇聚边疆民族地区“双一流”建设的合力

公共政策理论认为，“用足政策”的说法，揭示了政策的弹性特征和体现了某种可以受到鼓励的发掘政策潜力的智慧和勇气[11]。由于边疆民族地区高等教育具有特殊性、多样性和复杂性，国家出于边疆稳定、民族团结、经济发展和文化繁荣等方面的综合考量，出台了一系列帮扶边疆民族地区高等教育改革与发展的重要政策文件。因此，边疆民族地区可以充分用足、用好国家相关政策，汇聚推进“双一流”建设的政策合力。

一是用好“对口支援西部地区高等学校计划”，通过中央部属高校的对口支援特别是对特色优势学科的对口支持合作建设，进一步提升边疆民族地区高校“双一流”建设的自我发展能力。二是用好“省部共建”政策，边疆民族地区政府要充分运用好“省部共建”政策，借力中央部委的优质资源与政策红利，重点支持区域内具有示范性和引领力的高水平大学，以使更多的高校能够达到国家“双一流”建设的标准，跻身国家“双一流”建设高校的行列，提升区域高等教育的竞争力和影响力。三是用好“中西部高校综合能力提升工程”，进一步加强与中央部委、知名企业的协调与沟通，为边疆民族地区高校争取持续、动态、稳定的“双一流”建设资金。四是用好“部省合建”政策，教育部已经明确提出参照教育部直属高校模式对边疆民族地区部省合建高校的发展给予指导与支持[12]，并在学科建设等五个方面与直属高校同等对待。这些都为边疆民族地区“双一流”建设提供了政策支持。

(三)夯实发展基础，提升边疆民族地区“双一流”建设的自生能力

一方面，边疆民族地区政府和高校要争取中央财政的经费支持。从本质上来讲，“双一流”政策“仍然属于高等教育专项财政投入政策”[13]，“中国的‘双一流’建设要依靠资源，依靠钱”[14]。尽管边疆民族地区高校生均公共财政预算教育事业费可能高于部分东部省市，但总体而言其教育投入的力度与经济发达省市相比仍有不小的差距。因此，边疆民族地区应积极向中央政府申请设立边疆民族地区“双一流”建设专项经费，用于高层次人才引进、高端科研平台和优势特色学科建设等。同时，建议中央财政进一步完善我国公共财政体制，对边疆民族地区高等教育转移支付要有更好的顶层设计。

另一方面，边疆民族地区政府要积极主动从国内外引进优质高等教育资源，补齐“双一流”建设的短板。从高等教育发达省市的发展经验来看，边疆民族地区在引进优质高等教育资源、推进“双一流”建设方面可采取以下策略：一是重大平台建设模式。成熟的世界一流大学“大多是围绕国家重大战略需求、重大科技项目，为解决重大难题和关键性技术，建立联合实验室或研发中心”[15]。因此，边疆民族地区高校要主动服务国家(区域)重大战略，建立一批重大科研平台，将其打造成为在全国都有重要影响的科技创新平台和拔尖创新人才的培养基地。二是尖峰学科建设模式。边疆民族地区高校应充分利用好地缘优势、区位优势、文化优势和资源优势，着力打造1～2个尖峰学科，“使自己的‘尖峰’学科牢固确立在全国高校同类学科中的‘江湖’地位”[16]。三是一流大学引入模式。通过加强与国际、国内一流大学合作，进一步集聚优质资源，在本地区建设一流大学新分校或研究生院，无疑是促进本地高等教育跨越式发展的一条“捷径”[17]。边疆民族地区高校从办学实际出发，加强与周边国家的顶尖大学合作，不断提升边疆民族地区高等教育的国际影响力和竞争力。

(四)创新体制机制，激发边疆民族地区“双一流”建设的活力

首先，强化政府的主导作用。在“双一流”建设进程中，“政府仍然是核心资源的掌控者和资源配置的决策者”。边疆民族地区政府要因地制宜地出台、实施本区域的“双一流”建设规划，积极与相关中央部委共同推进“双一流”建设，在政策供给、经费投入、体制机制改革等方面形成合力，努力探索边疆民族地区高校的“双一流”建设之路。

其次，争取将边疆民族地区的“双一流”建设高校升格为教育部直属高校。2018年3月，教育部实施的部省合建政策正式提出：参照教育部直属高校模式对14所合建高校的发展予以指导支持。同时，《新疆维吾尔族自治区教育事业发展“十三五”规划》提出：“支持新疆大学纳入教育部直属院校”；《西藏自治区关于大力推进高等教育发展的意见》提出：“支持西藏大学进入教育部直属高校行列”[18]。这就为边疆民族地区争取将“双一流”建设高校升格为教育部直属高校提供了历史机遇和政策保障。

再其次，创新高端人才引育机制。一要“引准”人才，边疆民族地区高校要结合学校办学定位与学科建设实际需求，提高人才引进的精准性，适当淡化人才“帽子”等外在性要素。二要“融紧”人才，边疆民族地区高校应通过适当的政策帮助新引进的人才与学校的原有学科、人才融为一体，以更好地发挥引进人才的价值。三要“用好”人才，边疆民族地区高校要对引进人才发挥的实际作用进行跟踪和评估，以提升人才引进的实际成效。四要“留牢”人才，边疆民族地区高校要营造大气、包容的大学文化，帮助引进的人才适应边疆高校的学术生态环境，避免出现水土不服等不良现象。

最后，优化高校内部治理体系。边疆民族地区高校要按照国家“双一流”建设的要求，结合学校实际不断优化高校内部治理体系。一要建立“双一流”建设战略咨询委员会，聘请与学校“双一流”建设目标紧密关联的政府领导、高等教育战略规划资深专家、社会知名人士担任委员，定期召开咨询委全体会议，为“双一流”建设建言献策。二要成立“双一流”建设办公室，全面负责推进学校“双一流”建设工作，为“双一流”建设提供优质服务。三要整合校内外学术资源，建立大科学中心和平台，大力发展交叉学科，聘请院士等战略科学家担任首席专家，发挥集团攻坚优势。四要实施品质服务工程，强化行政服务职能，使学校行政更好地服务学术，促进学术繁荣。

(五)巧用地缘优势，实施面向边疆开放的周边国际化战略

《国家教育事业发展“十三五”规划》指出，“引导沿边地区利用地缘优势，推进与周边国家教育合作交流”。因此，边疆民族地区高校要巧用地缘优势，实施面向边疆开放的周边国际化战略。所谓“周边国际化”是指边疆民族地区利用地缘优势，与邻近的特别是国土接壤的国家(地区)建立良好的、具有实质性内容的、高水平的国际交流合作机制。边疆民族地区与周边国家地缘相连，人缘相亲，文缘相融，商缘相通，在面向周边国家开展国际交流合作工作具有先天性的优势。实施面向边疆开放的周边国际化既是边疆民族地区“双一流”建设的重要动力，也是其“双一流”建设的特色所在。如广西可以进一步发挥与东盟各国地缘相邻、文化相近的优势，着力打造面向东盟教育合作交流新高地，强化广西“双一流”建设的东盟文化品质。云南的高校可以发挥云南“肩挑两洋、面向三亚、地处三大经济圈结合部”通江达海沿边的独特区位优势，构建南亚、东南亚教育共同体，形成面向南亚、东南亚的教育影响力和竞争力，逐步从中国西南走向南亚、东南亚甚至世界一流的教育高地。边疆民族地区高校通过实施面向边疆开放的周边国际化战略，不断扩大世界高水平大学的“朋友圈”，持续提升在周边国家中的国际竞争力、话语权与影响力，树立我国边疆民族地区高校的良好品牌与国际形象。