祁连山国家公园自然资源确权登记实践与思索——以甘肃省片区凉州区境内为例

■ 李鹏举/焦世文/曹勇刚/贾怀波/赵亚茹/喻斌杰

（甘肃省地质矿产勘查开发局第三地质矿产勘查院，兰州 730050）

0 引言

祁连山是我国西北地区主要山脉之一，地跨甘肃和青海两省，位于青藏高原、黄土高原、内蒙古高原三大高原的交汇地带，地理位置特殊，属于大陆性高寒半湿润山地气候，分布着大量的森林、草原、冰川、水流、湿地、矿产等自然资源。祁连山阻止了腾格里、巴丹吉林、库姆塔格三大沙漠南侵，阻挡干热风暴直扑“中华水塔”三江源，保障黄河和黑河、疏勒河、石羊河等径流补给，是我国西北地区重要的生态安全屏障和水源涵养地，也是我国重点生态功能区和生物多样性优先保护区。祁连山养育了河西走廊，成就了丝绸之路，促进了我国与欧亚大陆重要的贸易和文化交流，维系着西部地区生态平衡、经济社会文化可持续发展，在全国生态文明建设和生态安全保护中发挥着重要的作用[1-2]。

2013年党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确规定将自然资源统一确权登记作为一项改革任务。自然资源统一确权登记作为一次全新的制度设计，按照“资源公有、物权法定和统一确权登记的原则”，旨在明晰国土空间范围内自然资源的所有权归属，建立统一的自然资源统一确权登记系统，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度[3-4]。

2015年9月，《中共中央国务院关于印发〈生态文明体制改革总体方案〉的通知》（中发〔2015〕25号）中提出了建立国家公园体制的具体要求；2017年9月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》，旨在加强保护自然生态系统原真性、完整性，推进自然资源科学保护和合理利用，促进人与自然和谐共处[5]。

祁连山国家公园建设是党中央、国务院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入贯彻党的十九大精神，统筹推进“五位一体”总布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要举措，是践行“绿水青山就是金山银山”理念的具体行动，也是实现人与自然和谐共处的必然要求[6]。

祁连山国家公园作为我国首批设立的10个国家公园体制试点之一，肩负着为全国生态文明制度建设积累经验、为今后其他国家公园建设提供样板示范的使命[7]。开展祁连山国家公园自然资源统一确权登记，是推动国家公园建设与推进自然资源统一确权登记的有机结合，也是实行生态监管的基础条件，更是新时代生态文明建设的重要举措。

将祁连山国家公园作为独立自然生态空间进行自然资源统一确权登记有其完整性和代表性，其所拥有的自然资源及其禀赋特性具有承载区域内全要素自然资源确权的示范功能[8]。依法对公园内水流、森林、山岭、草原、湿地、滩涂、矿产等自然资源进行统一确权登记，摸清祁连山国家公园自然资源“资产家底”，明晰自然资源产权，为推进自然资源科学保护、合理利用、有效管理及实施用途管制奠定基础，也为编制自然资源资产负债表及生态文明绩效考核评估等提供合理的依据和支撑，对推进生态文明建设、促进人与自然和谐共生、建设美丽中国具有极其重要的意义[8-10]。

2018年7月27日，甘肃省人民政府办公厅关于转发《祁连山国家公园甘肃省片区自然资源统一确权登记实施方案》的通知（甘政办发〔2018〕130号）中要求，在祁连山自然保护区（肃南裕固族自治县）自然资源全要素统一确权登记试点工作的基础上，积极稳妥开展祁连山国家公园甘肃省片区自然资源统一确权登记工作。为使本次确权登记工作有序推进，甘肃省不动产登记事务中心编制《祁连山国家公园甘肃省片区自然资源统一确权登记技术方案》，确定了工作目标、任务，以“及时部署、多方参与、明确责任、加强培训、统一标准、全程质控”的思路开展祁连山国家公园甘肃省片区自然资源统一确权工作。

笔者梳理、分析了本次祁连山国家公园甘肃省片区武威市凉州区自然资源统一确权登记实践的做法，对确权过程中存在的问题进行初步探讨并提出建议。

1 祁连山国家公园凉州区境内概况

根据《祁连山国家公园总体规划》，祁连山国家公园地处甘肃、青海两省交界处，总面积为5.02万平方公里，其中甘肃片区面积为3.44万平方公里，占总面的68.5%，甘肃省武威市凉州区境内面积为171.89平方公里，涉及祁连山国家级自然保护区管理局哈溪、上房寺、西营河3个自然保护站。

祁连山国家公园甘肃省片区凉州区境内部分位于河西走廊东端与祁连山北麓交汇处，海拔1900～3100米，主要为中山地带，地势南高北低。境内沟谷发育，既有常年性河流，也有季节性流水。常年河流主要有杂木河、西营河等，属于石羊河流域。境内森林植被主要分布在各沟系的阴坡、半阴坡，乔木以青海云杉和山杨为主，散生部分祁连圆柏；灌木有金露梅、银露梅、箭叶锦鸡儿和吉拉柳等；草本植物主要有黑穗苔、珠牙蓼、针茅类等。国家一级保护动物雪豹、马麝和二级保护动物甘肃马鹿、盘羊、岩羊、蓝马鸡、血雉、棕熊等在境内分布。

2 统一确权登记的基本原则、目标及任务

2.1 基本原则

根据《自然资源统一确权登记办法（试行）》，自然资源确权登记以已有不动产登记为基础，坚持“资源公有、物权法定和统一确权登记”的原则。《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。自然资源统一确权登记就是以《宪法》为准则，根据《物权法》《不动产登记暂行条例》《土地管理法》《森林法》《水法》《草原法》《矿产资源法》等法律法规，通过统一的确权登记机构，对自然资源所有权依法依规登记[11]。自然资源确权登记既独立又统一，独立性表现为自然资源登记单元登记原则和自然资源登记簿单独设立原则。自然资源登记单元通过编制唯一的编码来实现承载所有权的自然资源的特定、具体内容。统一性表现为自然资源登记簿上可以记载与不动产登记簿关联的不动产单元号、不动产的权利主体[12]。

2.2 工作目标及任务

以不动产登记为基础，按照国家批准的祁连山国家公园范围，以祁连山国家公园甘肃省片区（凉州区境内）作为独立自然资源登记单元，划定自然资源类型单元，对境内水流、森林、山岭、草原、湿地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权进行统一确权登记，厘清国家所有和集体所有的自然资源边界，明确自然资源主体及内容。

3 凉州区境内自然资源确权实践流程

3.1 基础分析

3.1.1 资料收集分析

依据《祁连山国家公园甘肃省片区自然资源统一确权登记实施方案》要求，在与各自然资源主管部门签订数据保密协议后，由各级政府负责协调各自然资源主管部门提供相关自然资源数据、界线数据、规划及权属资料等。例如，祁连山国家级自然保护区管理局各自然保护站负责提供祁连山自然保护区界线及站内自然资源最新数据库；自然资源部门负责提供最新的土地利用现状变更库、基本农田数据库、集体土地所有权及国有土地使用权数据库、矿产资源总体规划（2016—2020年）、国家公园范围内各种矿产的探矿权采矿权及储量报告等资料；林业部门负责提供林地资源数据库（包括森林覆盖率、种类、范围、分布情况等）、林权证、“一地两地”专项整治等相关资料；农牧（畜牧）部门负责提供草地资源数据库、草原承包经营权证等相关资料；水利部门负责提供水系分布图、水资源配置方案、取水权等相关资料；民政部门负责提供行政区划界线、地名普查等资料；环保部门提供最新生态红线、地表水水源地等资料；其他各相关部门积极配合参与。

3.1.2 制作调查工作底图

以凉州区第三次全国国土调查影像和最新土地利用现状图为基础，叠加祁连山国家公园甘肃省片区武威市凉州区境内界线、生态保护红线、城镇开发边界、基本农田保护界线、用途管制、公共管制及特殊保护规定界线，权属上叠加集体土地所有权及国有土地使用权数据，制作调查工作底图。

3.2 预划自然资源登记类型单元

本次工作与第三次全国国土调查同行，为避免数据出现“两张皮”现象，除山岭资源与矿产资源外，自然资源二级地类划分与土地利用现状二级分类完全对应，并保持与三调工作对接，以防止形成新的“一地两证”。按规范技术要求，一级类划分为湿地资源、水流资源、森林资源、山岭资源、草原资源、滩涂资源、矿产资源等7个自然资源类

型，各自然资源类型与土地利用现状分类对应见表1。其中山岭是地形表述，与其他类别自然资源在空间可重叠，在此次工作中将其作为要素单独调查，并单独建立图层，按不同的高度分级，在不同的高度级别范围内单独统计面积，不计入自然资源总面积，避免出现分类资源面积之和大于国家公园总面积的逻辑错误[13-14]。探明储量的矿产资源按照国务院《矿产资源开采登记管理办法》，登记附录所列的34种矿产（表），其资源储量类型包括333及以上的固体矿产资源储量和探明储量的油气（含石油、天然气、页岩气、煤层气）、地热、矿泉水等。山岭与矿产资源分类体系见表2。

表1 自然资源类型体系划分

3.3 发布首次登记通告

根据自然资源登记类型单元预划分情况，经政府组织各自然资源管理部门讨论通过后，在政府网站及国家公园境内涉及的乡镇、行政村发布了《关于祁连山国家公园甘肃省片区自然资源统一确权登记》的通告，通告内容主要为自然资源登记的期限、类型、范围及其它需要告知的事项等。

3.4 自然资源调查

自然资源调查主要包括自然属性状况、权属状况及公共管制调查三部分。自然属性包括自然资源的类型、地理位置、四至边界、面积、数量、质量等；权属状况调查主要是明晰全民所有权和集体所有权的边界及不同集体所有者的边界，关联已登记的不动产信息；公共管制调查主要是针对用途管制、生态保护红线、特殊保护要求等限制情况进行核实。在调查过程中，对存在争议无法解决的区域，划入争议搁置区。

内业信息提取。在工作底图基础上，根据区域自然地理、地形地貌、植被类型及影像纹理、色调、形状等建立典型地类解译标志，制作解译样本。依据最新土地分类标准《土地利用现状分类》（GB/T 2010—2017），充分参考利用已收集资料，进行内业影像判读，勾绘地类图斑。同时对比最新的土地利用现状数据库，提取数据库地类与影像判读不一致图斑。

外业核查。将内业信息提取成果及与影像判读不一致图斑导入移动平台，全面开展实地核实，实地修正图斑，填写外业调查记录表，并收集现状证据（照片、视频等）。同时核实全民所有权和集体所有权的边界、不同集体所有权边界及已登记的不动产（如取水权、承包经营权、林权等）界线、生态红线及用途管制界线等。

数据接边。积极协调，做好与相邻各县区数据接边工作，确保调查确权数据一致性、完整性。

3.5 登记机构审核

首先，由监理单位或第三方专家对自然资源类型单元、数量、面积、质量、分布、权属状况及用途管制等进行外业抽查及内业全面审核；审核通过

后，由凉州区不动产登记机构会同相关资源主管部门就调查的自然资源状况进行初审，县级人民政府及相关部门完成数据确认。然后，由武威市政府及相关部门进行复核。最后，由甘肃省不动产登记事务中心及相关部门进行最终验收。

3.6 发布公告

三级审查结束后，资料审核无异议的，将不涉及国家秘密的自然资源登记事项在省、市、区（县）人民政府门户网站、政务大厅及指定的公开发行报刊上进行公告。公告期不少于15个工作日。公告内容主要为自然资源类型、所有权人、权利人、坐落、面积等。

3.7 登记入簿

公告期满无异议或异议不成立的，由凉州区不动产机构将登记单元内自然资源自然状况、权属状况、公共管制及空间坐落、位置说明等登记事项逐项记载于自然资源登记薄，同时填写不动产关联信息[15]。

3.8 建设自然资源确权登记数据库

按照自然资源确权登记数据库标准，建设自然资源数据库，同时做好与不动产登记平台的衔接工作，建设与不动城登记数据库数据结构相适应的自然资源统一确权登记数据库[16]。

4 问题与建议

4.1 国家公园界线划定不合理，需进一步优化

依据初步划定的祁连山国家公园范围界线，在自然资源确权调查过程中发现存在一些问题。例如，武威市凉州区境内杂木河，公园界线沿河中央而过，河流一半在公园范围内，一半在公园范围外。建议在划定国家公园范围的过程中，应尽量尊重自然地理状况，按照河流边界、山脊、山沟等明显的地形地貌划定。

4.2 自然资源二级地类划分不一致，缺乏统一标准及规范

在《自然资源统一确权登记办法（试行）》中，仅提及了自然资源一级分类，即水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等，缺少对各类自然资源的进一步细化，为避免今后在全国开展自然资源确权时出现“地方病”，应建立统一的、科学的多级分类制度[14]。例如，在森林资源划分中，徐文海等在湖南省常德市澧县进行自然资源确权登记实践中将森林资源划分为林地、灌木林地、其他林地三种[17]；余姝辰等在自然资源确权登记的相关问题雏探中结合实际，采用新的分类体系，将森林资源（010）划分为防护林（011）、用材林（012）、经济林（013）、薪炭林（014）、特殊用途林（015）[18]；本次森林资源二级地类划分乔木林地（0301）、竹林地（0302）、灌木林地（0305）、其他林地（0307）等，与《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2007）二级分类一致。建议尽快制定自然资源确权技术规范，细化各类自然资源（除山岭、矿产外）的二级划分，参考《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2007）标准，确保自然资源数据库与第三次全国国土调查数据库衔接，同时对自然资源分类统一编码，便于数据库的建设与管理。

4.3 “一地两证”问题较突出，且未得到彻底的解决

长期以来，登记区域内林地、草地、水域等分别归属林业、农牧、水利和自然资源等部门管理，部门之间缺乏沟通协调，没有统一标准和认识，对自然资源的利用方向和目标不一致，各类问题突出。例如，各部门采用不同技术标准，林业部门使用林地分类标准（LY/T 1812—2009），农牧、自然资源部门使用国家标准《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2007），造成同一地块既是林地又是草地，重叠交叉现象普遍存在。又如，在“一地两证”专项整治方案中，采用林业行标认定，与本次调查采用的土地利用分类不一致，导致地类的认定存在与现状不符情况。因本次采用第三次全国国土调查标准，确权登记数据与自然资源管理部门已有数据库数据变化较大，各资源管理部门因考虑到各种补偿、赔偿、自然资源的离任审计制度等问题，多强调各自已有数据已上报备案，不能轻易更改，无法达成共识解决冲突问题。对自然资源统一确权登记现状调查数据的签字确认存在较大的难度，县级审核困难。建议自然资源确权调查按照专家审核、政府及部门协作方式进行，按要求审核通过后公告登簿，建立自然资源共享平台，各部门统一采用最新自然资源确权登记数据，为统一国土空间规划、自然资源用途管制等提供基础数据支撑[19]。

4.4 全民所有自然资源权属界线与集体界线不清，权属界线更新慢，资料缺失

从最新的土地利用现状权属界线来看，对国有土地界线与集体土地界线的划定未及时更新，存在与现状不符情况。例如，权属界线调查中，发现存在集体土地权属界线与国有林场管理林地数据界线不清楚，并且缺少权属界线资料。自然保护区内部分乡村合并、集体搬迁之后未进行权属界线划定，尤其在行政村一级表现突出，已经合并、搬迁多年的原有村名依旧在最新的权属调查中出现等情况。建议政府部门不动产登记机构组织、权属界线双方按照实地指正方式签订权属协议书，补充完善权属界线资料，同时更新权属界线数据库。

4.5 自然资源统一确权登记、不动产登记、全国土地调查工作三者应有机结合

现阶段正在开展第三次全国国土调查，是对土地资源的阶段性更新调查，自然资源确权登记工作要做好与第三次全国国土调查工作的对接，既要体现与不动产的统一性，又要突出自然资源的特殊性，并将登记成果与不动产登记相关联，形成自然资源与不动产登记一张图[16]。

4.6 自然资源登记簿数量、质量填写说明模糊

原国土资源部解读《自然资源统一确权登记办法(试行)》中提出，通过自然资源统一确权登记，要全面摸清各类自然资源的质量、数量和保护要求，而在填写自然资源登记簿数量及质量方面，填表说明表述较为笼统，仅说明是填写分类别数量、质量，在实际操作中难以掌控。建议按照各类自然资源的性质，制定各类自然资源数量、质量评定标准，分别描述其特征。例如，水流资源通过水域面积、径流量来代表数量，质量方面检测水质状况；草原资源数量按照面积及植被密度填写，质量方面调查草的种类、海拔、生长环境等；森林资源在数量方面描述面积、郁闭度、单位面积优势树种数量，质量方面调查优势树种、物种多样性、病虫害等。

5 结束语

国家公园自然资源统一确权登记是新时代生态文明体制建设的一项创新型改革工作任务，目前尚处于探索阶段，可供借鉴的成熟经验较少，各试点（国家公园、自然保护区、水流、湿地）对自然资源统一确权登记的认知和具体实践方法不尽相同。本文立足祁连山国家公园甘肃省片区自然资源统一确权登记工作，从基础分析、预划自然资源登记类型单元、发布首次登记通告、自然资源调查、成果审查、公告登簿等方面梳理了自然资源统一确权登记的技术流程及具体工作方法，为以后全面开展自然资源统一确权登记提供一定的借鉴。目前，自然资源统一确权缺乏统一的执行标准和规范，各自然资源二级分类不明确，自然资源数量、质量等方面的描述存在难点，各资源管理部门间存在的历史遗留问题解决缓慢，使得自然资源统一确权工作推进滞后。自然资源确权工作仍需要在各地试点基础上，继续总结和借鉴成功经验，争取早日建立和完善自然资源统一确权技术规范，满足统一确权登记需求，为自然资源确权改革奠定坚实的基础，也为国家公园建设及生态文明建设铺下坚实的道路。