对政治家而言，法律是基础课

2019-10-09刘郝

南风窗 2019年20期

刘郝

历史的正反两方面的经验和教训都告诉我们，法治是治国理政不可或缺的手段。什么时候重视法治，法治昌明，什么时候就国泰民安；什么时候忽视法治，法治松弛，什么时候就国乱民怨。

新中国成立以来，法治建设走过了一段不平凡的历程。今天，人民群众对法治的要求越来越高，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。

就中国的依法治国进程和法治政府建设这一主题，《南风窗》记者专访了著名法学家、北京大学法学院教授姜明安。他出生于1951年，几乎与新中国同龄，1978年考入北京大学，毕业留校后成为当时唯一教授行政法的老师，此后历任教育部人文社会科学重点研究基地—北京大学宪法与行政法研究中心主任和名誉主任。

在学术研究的同时，姜明安教授还担任过全国人大常委会法工委行政立法研究组成员，参与了《国家工作人员法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政处罚法》等多部重要行政立法试拟稿的草拟、论证。

“根正苗红”，被调配入法律系

南风窗：你在1978年离家北上，参与和见证了改革开放后法治建设的整个历史過程。在恢复高考前，你的主要经历是怎样的？

姜明安：我是湖南汨罗白水镇人，汨罗江是屈原投河自尽的地方。我小时候最爱干的事就是看书，学习成绩很好，本来应该多为家里做些农活儿，但我常常偷着去看书，被父亲和哥哥们训斥“不懂事”。

我们家是贫农出身，在那个阶级斗争的年代，我虽然没有打骂过“五类分子”，但确实歧视过他们，我为他们，特别是他们子女那时受到的苦痛、煎熬深感遗憾。这也是我后来追求法治，追求社会公平和人的尊严的一个心理因素。

毕业时，龚先生怕我研究行政法今后没有地方吃饭，让我考虑研究别的领域。这是我唯一一次没听老师的话。

1966年，“文革”爆发，学校停学闹革命。1969年，部队到公社招兵，我所在的大队有几十个青年报名，但只有一个名额，我被选中，在武汉当了4年兵。在师政治部做通讯兵的时候，我读了马列主义等方面的很多书，一直没有中断自学。1971年7月1日，我光荣入党。

复员回家后，1975年9月，我考进县办的“五七”大学，还曾在洞庭湖畔的磊石滩砍芦苇围湖造田。我虽在文科，但一直用心学习理科。1977年恢复高考时，我已于当年9月成为国家公办教师，被分配到汨罗县天井中学，执教高中毕业班语文和政治课，并任其中一个班的班主任。每个月工资39元。

我本来把考大学的希望寄托在两个班百来个学生身上。但不久，我就从报纸上得知“文革”中的“老三届”初中、高中毕业生也可以参加高考，特别兴奋！我还记得，那一年湖南省高考语文作文题目是《心中有话对党说》，我提到了鸦片战争，提到了中国百年积贫积弱的历史，表示我们国家的富强必须要靠知识。

当年27岁，我考入北京大学，填报的是政治专业，那是因为，心里隐隐觉得，中国如此落后的主要原因是政策问题，希望通过学习政治，改变中国的政策方向，避免“文革”这样的悲剧再次发生。

南风窗：在当年，法学属于绝密专业，必须以分配形式进行学习。你一直对数学很有兴趣，对你个人而言，接受法学专业的心境是怎样的？因何最终热爱法学和法治？

姜明安：我在1977年参加高考，1978年2月入读北京大学，是北京大学1977级法律系学生。那一年，全国只有北京大学、吉林大学、湖北财经学院三所大学开设法学专业，三校当年共招收189个法学专业学生。

数学是我的兴趣，但政治是我的理想。因为我的阶级成分特别好，“根正苗红”，我被调配入北大法律系。我们班83个人，有超过半数第一志愿填的都不是法学，因为当时很多人不知法学为何物。只用三个学期，我就学完本该四个学期完成的俄语课程，在《国外法学》期刊上翻译俄国经济法文章。

1981年，我刚读大三，在宪法学老师龚祥瑞先生讲外国宪法课上，我第一次听到“行政法”这个概念。他讲到，在国外，有一种叫动态宪法的法，可以有效控制政府权力的滥用，有效保障公民权利不受公权力的侵犯，这种法谓之“行政法”。

龚先生的讲授使我开始对行政法感兴趣，课后就到图书馆借阅了不少国民政府时期和苏联东欧的相关行政法著作。实际上，那个年代，大学法律院系尚没有行政法课程，国家法律中尚没有行政法这个部门，国人还不知行政法为何物，政府也不是依法行政，而是依政策、依领导人和上级的指示行政。

确立“权力制约”的理念

南风窗：龚祥瑞先生是中国现代法学先驱之一，他对你带来哪些影响？

姜明安：龚祥瑞老师是我从事行政法的引路人。在当时，龚先生冒着被扣上“资产阶级自由化”帽子的风险，和我们讨论“行政”“人权”“分权”和“权力制约”这样的概念。我在读书时就跟随他，和同学一起常帮他整理材料，他在几本书的序言里还提到了我。他去哪里参加会议，不管宪法学还是行政法学的会议，都会带上我。他还多次带我去陶希晋先生家中。

通过龚先生的教导，我感觉到行政法治是中国民主化和现代化建设的不可缺少的条件，甚至是中国民主化和现代化建设的不可缺少的内容。从那时起，我就决定将自己的后半生全部投入中国行政法治的建设。

1982年，我大学毕业，留系任教，在《中国法制报》（《法制日报》的前身）上发表了《加强行政立法，为四化服务》的文章，鼓励推动中国行政法的立法。当时，整个教研室有七个人，三人研究中国宪法，三人研究外国宪法，真正研究行政法的只有我一个人。

1984年，我初踏行政立法大门，参与起草“公务员法”，当时还叫“国家工作人员法”。1986年，我在天津一家宾馆开行政科学研讨会。会议间，有人好奇地问我：“你们是哪个单位的行政科，还开学术会议？”对方以为“行政”就是后勤工作，这让我哭笑不得。在那个年代，行政学在中国很不发达，是一门新学。

国外的好的经验，我们也可以去借鉴和学习，某些方面不必过分强调“中国特色”。

不过毕业时，龚先生怕我研究行政法今后没有地方吃饭，让我考虑研究别的领域。这是我唯一一次没听老师的话。

南风窗： 1989年，新中国开启“民告官”时代。你曾参与起草《中华人民共和国行政诉讼法》，在此时代背景下，行政诉讼法的起草过程是怎样的？它的历史意义为何？

姜明安：1986年，在全国人大法工委组织下，陶希晋老先生牵头成立行政立法研究组，专门负责起草行政法大纲或者叫行政法基本法。组长是江平老师，第一副组长是罗豪才，第二副组长是应松年，我是整个研究组最年轻的成员。

1987年，《民事诉讼法》的制定提上日程，目标是形成像《刑事诉讼法》一样的文本。当时的《民事诉讼法（试行）》就有行政诉讼的内容。大家讨论很久，最终确定单独起草《行政诉讼法》。

1989年4月4日，现行《行政诉讼法》制定通过，并于1990年10月开始实施。此前，现行《行政诉讼法》初稿在《人民日报》公布，面向社会公众征求意见。我印象中，再往前，只有《婚姻法》曾在《人民日报》公开征求过意见。

在《行政诉讼法》起草的过程中，有一些重大的争议。首先就是为什么要搞一个“民告官”的制度？我当时的想法是，行政诉讼主要就是“民告官”，而不是“官告官”或者“官告民”，“民告官”是民主政治和商品经济发展的必然。也正是因为《行政诉讼法》的出台，中国才正式进入“民告官”时代。

《行政诉讼法》的历史意义在于，第一，它确立了“权力制约”的理念，这个影响太大了。自此，中国的司法权可以制约行政权，而正是行政法“帮助”宪法落实推动了这一法治实践。

第二，它让公众认识到政府和政府官员不是天使，他们也可能会犯错误，也可能会侵犯人民权益。当时，虽然还没有“依法行政”的概念，但社会因此有了“依法行政”的理念。此后，药品、海关、土地等各行政领域共两百多部法律陆续出台，这都算是被《行政诉讼法》给“逼”出来的。

2014年，《行政诉讼法》进行修订，加强了司法机关的独立性，扩大了受案范围，确立了立案登记制、负责人出庭制度，加大了执行力度等。这些都对行政审判、行政执法和建设法治政府产生了很好的作用。

构建权利制约权力的机制

南风窗：时至今日，1982年宪法已经有五个修正案。2004年，我国第四次公布《中华人民共和国宪法修正案》，当中提出，“公民合法的私有财产不受侵犯”，“国家尊重和保障人权”。用历史的眼光来看，历次宪法修正案的意义是什么？

姜明安：中国共产党的十九大报告指出：全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。宪法的重要功能是宣示和保障人民权利和自由。宪法是人民权利和自由的保障书。改革开放40多年来，我国在贯彻实施宪法，保障人权，促进公民权利实现方面取得了前所未有的成绩和进步。

南风窗：你目前致力于推动行政程序法的出台，你主持的课题组2015年还草拟出了《中华人民共和国行政程序法（专家建议稿）》，这一工作的意义是什么？进程如何？

姜明安：法治政府建设是全面依法治国总工程的五大子工程之一。在现代社会，行政程序法具有比行政实体法更重要的地位和作用。行政程序法规定政府行为的方式、过程和步骤。

现代国家治理的基本手段是法治，特别是程序法治。行政程序法是行政法的最关键组成部分。只有有了行政程序法，才可能把行政权力关进制度的笼子里，构建完善的机制以保护公民、法人和其他组织的合法权益免受行政权的侵害。公开透明是行政程序法最重要的基本原则。行政程序法为行政行为所确立的电子政务制度、信息公开制度、政务公开制度、个人信息保护制度、听证制度等，就是实现公开透明的规则、平台和保障。通过公开透明保障人民群众的知情权和参与权，也就是运用程序法制构建权利（right）制约权力（power）的机制。

在各方面的努力和促进下，第十三届全国人大已将行政程序法的制定列入本届人大立法规划的第三类项目。我们建议全国人大法工委尽快开展对该项目的早期调研工作，在条件相对成熟后，正式启动该法的起草。