基层行政事业单位财务内部控制存在的问题及建议

钟磊

摘要：随着我国财政体制改革不断深化，行政事业单位对财务工作的要求越来越规范，建立健全财务内部控制显得尤为重要，但目前行政事业单位，尤其是基层单位在财务内部控制的认识及实施方面还存在诸多问题。文章分析了当前我国基层行政事业单位财务内部控制存在的问题及原因，并提出了相应的完善建议。

关键词：基层行政事业单位;财务内部控制;内控环境;审计监督;风险评价

一、引言

内控专家Adrian Cadbury认为，“公司的败绩都是由内部控制失败引起的”，这充分体现了有效的内部控制对单位的良好健康发展起着举足轻重的作用。但从我国的现实情况来看，基层行政事业单位的内部控制普遍比较薄弱，有关挪用、侵占或诈骗单位资产的新闻屡见不鲜。加强基层行政事业单位财务内部控制，切实规范和改进财务管理工作显得尤为紧要。

二、行政事业单位财务内部控制概述

（一）财务内部控制的概念

美国审计准则委员会于1972 年所做《审计准则公告》中对内部控制提出了较为经典的解释，其定义如下：“内部控制是在一定的环境下，单位为了提高经营效率、充分有效地获得和使用各种资源，达到既定管理目标，而在单位内部实施的各种制约和调节的组织、计划、程序和方法。” 行政事业单位财务内部控制，就是行政事业单位通过制定制度规范、实施措施和执行程序，以期达到规范财务活动、防范财务风险的整个过程。

（二）行政事业单位财务内部控制的特殊性

行政事业单位相较企业主要有以下特点：其一，行政事业单位是政府向社会提供公共服务的媒介，其业务活动是谋求最广泛的社会效益，不以盈利为目的，具有明显的非市场性;其二，行政事业单位的资金来源主要由政府财政拨款，不像企业需要自筹资金保证其正常运行和发展。行政事业单位的组织特点也决定了其财务内部控制工作需与单位经济活动的内在特点相结合，将内部控制的基本原理与我国实际情况相结合，可以说具有中国特色。

（三）行政事业单位财务内部控制的重要性

行政事业单位作为政府依法行政的主体，承担着宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务等诸多职能，与我国社会经济发展和人民群众的生产生活息息相关。实施行政事业单位内部控制是依法行政的保障与基础，财务内部控制作为内部控制的主要内容，是防范与监控财务风险的重要机制。新形势下，规范和加强行政事业单位财务内部控制，严格管控各类潜在经济风险，防控廉政风险，提高财政资金使用效益，确保国有资产安全完整，不仅有助于单位自身的健康长远发展，更能有效提升单位内部管理水平及公共服务效益，对整个社会的健康发展有十分积极和长远的影响。

三、基层行政事业单位财务内部控制存在的问题

（一）财务内控意识不强

基层行政事業单位的财务内控意识普遍比较薄弱，主要表现为以下三方面：一是部分单位负责人风险意识淡薄，对财务内部控制建设的重视程度不够，甚至违反国家有关法律法规和财经纪律规定随意支出或不按要求结算。二是部分财务人员对权责和规范不太明确，凭个人经验和想法做事，财务管理较为主观随意。三是部分业务经办人员未认识到虚构经济事项的严重性，未意识到虚开的发票也是假发票，是违反财经纪律的行为，认为只要是正规发票或资金未到个人账户就没事，加之部门领导核实不力，财务信息的合法性、真实性无法保证。可以说，财务内控意识的缺乏严重威胁着基层行政事业单位的资金安全。

（二）预算管理和经费开支审批制度配套不完善或执行不到位

基层行政事业单位管理基础比较薄弱，财务内控制度不够健全，特别在预算管理和经费开支方面还存在一些问题，具体表现为：第一、缺乏相应的财务内控制度配套，如没有根据单位业务活动特点和实际情况制定相应的制度，或虽然有制度，但制度设计不合理，如过于理想化难以实施，或制度文字描述性偏多而缺少清晰的业务流程图及配套表单，或权责分工、审批权限不明，使得制度缺乏可操作性;第二、制度因没有及时修订已不能适应新情况，或相关职责交叉、权责脱节等问题突出，使得制度缺乏适应性。以上，造成单位预算和资金使用管理的诸多问题，如预算编制不够科学、合理、精细，在预算执行阶段，费用支出又没有得到有效控制，导致资金浪费和腐败现象的产生;第三、单位缺乏保证制度有效执行的长效机制，对内控的执行情况既没有检查监督，也没有相应的奖惩措施，凭党纪政纪和个人自觉约束，内控制度犹如墙上摆设。

（三）内部审计监督不力

财务内部控制能有效发挥作用，离不开健全完善的内部审计监督，而基层行政事业单位内部审计机构不健全、专业人员缺乏的问题较为突出，许多基层单位没有独立的内部审计部门，有的虽然设立了内审机构，但由财务人员兼任，职责分工不清，更谈不上独立性和监督性，加之单位行政管理的特点，内审人员在实际工作开展过程中可以说是束手束脚，有些基层单位的内部审计充当着事后诸葛和救火员的角色，名存实亡，难以发挥实质性监督作用，违背了内部控制的初衷。

（四）缺少风险反馈机制

根据财政部关于行政事业单位内部控制基础性评价工作有关要求，近年来，各行政事业单位均针对两个层面、十二个方面内容开展了内部控制自我评价工作，但针对自我评价过程中发现的薄弱环节和潜在风险点，没有提出合理化对策建议，事后也没有督促落实整改，这就失去了内控自我评价的意义，内部控制的目标也难以实现。至于常态化财务风险预警和岗位风险评价机制更是无从谈及。

四、基层行政事业单位财务内控存在问题的原因分析

从宏观看，主要是内部控制建设起步较晚，我国自2014年起才正式对行政事业单位实施强制性内部控制规范，财务内部控制目前尚未成熟，特别是预算归口管理、政府采购管理、资产管理等方面尚处于探索阶段。

从微观看，一是基层行政事业单位员工年龄和知识结构老化现象较为严重，单位队伍整体水平不高，对于信息化办公系统操作不熟悉，整体信息化管理水平不高，导致工作效率低下、工作内容也较为混乱;二是基层单位管理基础较为薄弱，制度制定和完善的工作量和难度都很大，需要许多时间、花费许多精力;三是受人员编制和岗位设置限制，个别基层单位关键岗位职责不清、不相容岗位制度未能真正落实，制衡机制缺失。

五、基层行政事业单位财务内控制度的改进建议

（一）提高思想认识，营造良好的财务内控环境

加强财务内部控制建设，首先要对其重要性、紧迫性有清晰的认识，基层行政事业单位应强化风险意识，特别是单位一把手，要始终绷紧财务内控这根弦，把实施财务内部控制作为依法理财、科学理财的重要依据，作为防范和管控经济活动风险的有力手段。单位可区别不同层次和岗位，开展有针对性的教育培训，如定期组织重点岗位人员学习系统内类似岗位职级人员的典型违法案例，积极参加上级组织的相关学习培训，增强其内控意识;鼓励财务人员在单位内部开展财经纪律和财务规章制度培训授课，督促业务经办人员加强对财务制度的学习，提高对财务工作的理解和认可，增强贯彻实施财务内控的主动性和自觉性，形成领导带头，全员参与，人人贯彻实施财务内控规范的良好氛围。

（二）抓紧制度配套和专业人才培养，把财务内控落到实处

一是完善及落实财务内控制度。完善的财务内控制度是落实财务内部控制的依据，规范执行财务内控制度是实现财务内部控制的手段。单位可以预算管理为突破口，通过明确费用归口，细化经费支出管理，明确费用审批权限等手段，提高预算和经费支出管理的规范化、科学化水平，财务部门也可通过梳理和明确主要（重要）经济事项的业务办理流程查找现行财务制度存在的问题，从而有针对性的加以补充和修订;另一方面，要加强制度的执行力，不能为制度而制度，要加强制度的全员学习，以财务内控制度作为财务工作的基本要求，将其贯穿到各项经济活动中去，提高财务信息的质量;要特别加强对关键岗位工作人员的培训教育，有条件的单位可实行轮岗制度，将制度切实落实到位。二是提升财务人员的业务素质。财务人员在单位内控建设过程中起着十分关键的作用，财务人员要首先了解和熟悉单位财务内控的内容，自觉遵守相关规定，强化风险承担意识，但基层行政事业单位财务人员的专业技能与綜合素养普遍不高，对此，需要加强学习培训，不断提高其专业技能和服务水平，同时，财务人员还需提高自身综合素养，自觉严格按照相关制度要求进行财务管理，避免出现因个人利益而徇私舞弊的现象发生。

（三）强化监督检查，保证内控目标良好实现

第一、建立相对独立的内部审计机构，保证内部审计的独立性和权威性，切实发挥审计在内控中的作用。采取日常监督和专项监督相结合的方式：一是将内部控制制度建立及实施情况列为日常审计工作，尽量减少内控设计上的缺陷，堵塞执行中的漏洞;二是在审计工作中要注重方法、突出重点，应特别加强对重大经济事项和主要业务往来单位的监督审查，将风险防范在事前;三是与上级财务检查相结合，针对检查中发现的内部管理缺陷和现实问题督促限期整改，并建立健全责任追究和问责机制。第二、聘请第三方专业机构对单位的内部控制体系进行检查评价，内控制度是否健全，执行效果如何，有没有漏洞，针对存在的问题与缺陷提出合理化对策建议，促进内部控制目标的实现。

（四）建立风险评价机制，探索建立完善内部控制的长效机制

应建立单位财务状况预警机制，针对经济活动中的关键节点和主要风险，如业务活动不合法或不合规风险、国有资产流失风险、资产使用效率低下风险、财务信息不真实不完整风险、可能发生舞弊或腐败现象风险进行不定期评估，对重点岗位人员进行岗位风险评估。此外，良好的预警系统还应积极的建立必要的应急机制从而对可能产生的突发事件做出及时防范。

六、结语

综上所述，基层行政事业单位应高度重视财务内部控制工作，并将其贯穿单位业务活动全过程，通过制定完善的内控制度、强化制度执行、加强审计监督、加强人才培养、建立风险预警评价机制等手段，营造良好的内部控制环境，切实规范基层行政事业单位财务内部控制建设，提高内部管理水平，促进单位健康可持续发展。

参考文献：

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