基于主体功能区战略与制度的沿海地区空间管理的特殊性分析

丁鹏飞

摘要：为有效保护和开发国土资源，我国在全国陆地空间以及内水和领海（港澳台除外）范围内实施主体功能区规划。作为海陆交界的沿海地区，受到海陆共同影响。如何在主体功能区战略与制度下充分考虑沿海地区的特殊性对其空间进行管理与治理是现今面临的一大难题，文章即从这一角度出发，在研究主体功能区战略与制度和沿海地区管理特殊性的基础上，对未来沿海地区空间管理与治理提出建议。

关键词：主体功能区;沿海地区;空间管理;

一、引言

沿海地区的定义尚未统一，美国《21世纪海洋蓝图》定义沿海地区为海陆交汇的地区，包括近岸地带、沿海州、沿海带县、沿海流域县四部分。而《中国海洋统计年鉴》给定义沿海地区是有海岸线的地区，按行政区划分为沿海省、自治区和直辖市。

同样作为海陆交界的海岸带的定义和范围也是模糊不清的，例如，美国颁布的《海岸带管理法》规定海岸带是沿海州的海岸县和彼此间交互影响的临海水域和邻近的滨海陆地。《墨西哥海洋和海岸可持续发展的国家环境政策》中确定海岸带是陆地区域、海洋区域和所有墨西哥岛屿的组合。我国学者房成义认为海岸带是指直接入海的流域地区和外至大陆架的整个水域。徐质斌、牛增福认为海岸带包括沿着海岸线的陆地、潮水出没的滩地和陆地向海面以下延伸的部分。骆永明认为海岸带是以海岸线为基准向海、陆两个方向辐射扩散的地带。在实践中《海岸带调查技术规程》中确定调查范围为海岸线向陆延伸 10 千米，向海延伸20米等深线。对海岸带概念与范围的不统一，造成了部门职能重叠、管辖范围冲突和海岸带开发权属等问题，加大了海岸带管理的难度。

二、我国主体功能区战略与制度的产生、实施及演变

近年来，我国经济发展迅速，但各地在重视经济发展的同时，忽视了对生态环境的保护，对国土空间的开发利用也存在着低效、浪费和违背空间属性的现象。为实现可持续发展目标，必须有效保护和开发国土资源。

2006年国务院办公厅下发了《关于开展全国主体功能区规划编制工作的通知》（国办发〔2006〕85号），明确了编制主体功能区规划。2007年发布《关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号）明确了主体功能区规划是各类规划在空间开发和布局的基本依据。2010年发布《全国主体功能区规划》全国主体功能区规划被确定为战略性、基础性、约束性规划。2017年《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》（中发〔2017〕27号）提出深入实施主体功能区战略，发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度作用，科学划定县域“三区三线”空间格局。

三、沿海地区空间管理的特殊性

（一）海陆属性的异同

《海洋法公约》规定，海洋面积的绝大部分为公海“任何国家不得有效地声称将公海的任何部分置于其主权之下。”大部分的海洋具有“共用物”的属性，属于人类的共同财富。而陆地不具备“共用物”属性，在国际法上，领土主权受到边界的限制。

海洋与陆地具有相似的自然属性，二者都具有整体性，其内部各要素之间都是牵一发动全身的关系;都具有生产性，可以产生人类生产和生活所需品;除此之外还都具有面积有限性、位置固定性和多用途性等等;海洋与陆地也具有相似的社会属性，在海洋（陆地）的开发利用过程中，一方面形成了人与海洋（陆地）的关系，另一方面形成了人与人的关系。

（二）沿海地区的特殊性分析

进入21世纪后，我国在沿海地区布设了“一带一路”等近20个国家发展战略。沿海地区的交通便利、资源丰富、人口众多，沿海省、直辖市和自治区仅占陆地国土面积13%，但却集中了全国42%的人口和60%以上的国内生产总值。作为海洋系统与陆地系统交互的特殊地域，沿海地区的资源开发、生态环境保护、经济发展等都受到海陆的共同影响，所以沿海地区的发展面临着人、海、陆三者的协调，更为复杂。沿海地区的管理涉及到各種各样的利益主体，包括临海工业、渔业、旅游业、以及城乡开发、环境保护等，沿海地区的规划需要参考海洋功能区划、城市发展规划、土地利用规划和环境与生态保护等。但目前对沿海地区的界定并不明确，

（三）国际海岸带空间管理及规划的特点及借鉴

海岸带综合管理是海岸带管理的高级形式，起源、发展于美国，早期用海岸带管理这一概念表示对海岸带地区的管理，后在1989年美国查尔斯顿的第一次国际会议中提出了协调管理机构、环境、社会文化资源之间关系的海岸带综合管理的概念，当前海岸带综合管理的概念尚未统一，“综合”所涵的内容也不相同，但综合管理的理念已为各沿海国家所接受，海岸带综合管理与海岸带管理的使用不分彼此。

目前沿海发达国家和地区的海岸带综合管理经验较丰富，相关政策和法律制定的时间也较早。其共同特点是采取自上而下的管理模式，主要是给出海岸带开发与保护的法律、政策、原则等，用以指导海岸带开发与保护;为解决地方海岸带治理各自为政所产生的问题，可成立跨部门合作机构，如英国政府成立了“海岸带政策小组”的跨部门机构。海岸带的综合管理需要综合社会、经济、环境、法律等多方面因素，需要多部门协作配合。

在海岸带规划方面，根据规划的性质和任务不同，可分为政策性规划和工作发展规划。美国、日本等沿海国家多实行政策性规划，明确设定海岸带开发与保护的原则、法规、政策和发展方向等，对海岸带的开发保护进行指导 。而我国目前规划的制定属于工作发展规划，由于规划的编制部门对实际情况了解不透彻，导致规划难以实施，难以达到预期规划目标。在今后的发展中，我国也应制定海岸带的政策规划，以弥补工作发展规划的不足。

（四）目前我国沿海地区空间管理的现状及问题

沿海地区空间管理日益受到广泛关注，但我国沿海地区的管理仍处于起步阶段，在理论、实践、政策和法规的制定上都存在很多不足。

在理论上，虽然一些沿海城市开始意识到合理规划发展的重要性，并开展了对海岸带综合管理的规划的探讨。但是这些规划和管理仅专注于陆地土地规划或海洋空间规划，难以兼顾海洋和陆地以及沿海地区。由于在国家层面没有明确统一可操作的海岸带管理战略，沿海地区在制定发展规划时，可能会为追求经济发展而忽视资源环境的保护，造成沿海地区生态环境恶化阻碍实现可持续发展。

在实践上，由于沿海地区涉及不同地域、各类学科、各级政府，在制定管理计划时难以兼顾各利益相关者的需求，交流反馈不及时，难以达成管理共识促进管理的有效实施。

在政策制定上，海洋主体功能区划和陆域主体功能区划都是从国家发展的全局出发，都具有整体性和宏观性。《全国主体功能区规划》与《全国海域主体功能区规划》划定的四类主体功能区的衔接，尤其是沿海地区的衔接存在问题，如《全国主体功能区规划》与《全国海洋主体功能区规划》中的优化开发区并不统一，存在矛盾。这就使得沿海地区在确定优化开发区时出现重复或缺失问题。

在法律法规上，现行的《中华人民共和国海域使用管理法》中的海域是是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。《中华人民共和国海洋环境保护法》适用于中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域。《矿产资源发》、《海上交通安全法》、《土地管理法》等法规等，这些法律法规的适用空间范围都包含海岸带。海岸带的开发利用以何法为主并不确定，考虑到海岸带开发利用的特殊性以及海岸带综合管理的困难性，我国也应颁布专门的海岸带法律。

四、建议

基于沿海地区空间管理的特殊性，及主体功能区战略与制度和陆海统筹原則，本文建议从以下几个方面入手促进沿海地区空间管理的完善与发展。

首先，调适海陆功能，主体功能区划与海洋主体功能区划、海洋功能区划与海洋主体功能区划以及海岸带规划、海岛规划等各类海洋空间规划相互协调是当前的难点之一。为协调各类规划的利益需求，可采取折中的办法，如在海洋功能区划中的港口航运区周围设重点开发区。也可适当调整海洋功能区划，如渔业资源利用和养护区及旅游区在促进地区经济增长上有重要作用，在协调各类规划的过程中，可在主体功能区划的范围内逐步拓展海洋功能区的生态保护功能。

其次，明确陆海统筹原则，在《全国主体功能区规划》中要求坚持陆海统筹原则，而在《全国海域主体功能区规划》中坚持海陆统筹原则，这是规划应该以陆为主还是以海为主的分歧所在。因我国的大陆空间发展始终是最基本、最重要的，且在国家官方的权威提法中普遍采用“陆海统筹”这一提法，所以本文支持坚持以陆为主、陆海统筹原则。

再次，明确沿海地区治理的关键层级。由于当前主体功能区规划只有国家和省两级，考虑到沿海地区的特殊性，本文建议在沿海地区将县设定为治理的关键层级。县具有独立编制规划的职能，且是海洋功能区划编制的基本主体，也是滨海工业园、滨海新城、滨海新区等产业组团的管理主体。以县为治理沿海地区的关键层级，有利于促进陆海统筹，解决陆海矛盾。

最后，促进沿海地区管理体制创新。虽已建立自然资源部，但将各类管理体系相互结合，仍然存在诸多困难。因此文本建议试行陆海机构合署办公，并充分发挥沿海地区居民、企业等利益相关者的参与。

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