当前地方政府债务存在的问题研究

徐洋 陈锦涛 秦留志

摘要：近年来，随着国家经济转型进入关键时期，有关地方政府债务的问题出现频率也越来越高。截至2015年，我国地方政府债务总额已经达到16亿。为适应经济形势的变化和缓解地方政府债务到期偿还压力，从2015年3月开始，国家分三批实行了总额为22000亿元的债务置换。今年作为地方政府债务置换的收官之年，地方政府债务的形势也受到各方的关注。研究目前地方政府债务存在的问题，寻找解决方法，对下一步工作具有十分重要意义。

关键词：地方债务;债务置换;PPP项目

一、引言

我国地方债起于1994年进行分税制改革，分税制改革大大提高了中央政府收入，但是相应的，地方政府收入也大幅降低。但国家的大部分政策都需要地方政府来具体执行，这就导致了中央和地方财权事权的不匹配。为了落实中央下达的各项政策和进行大规模的地方基础建设，各级地方政府开始发行地方债。

二、我国的地方债

我国真正意义上的地方债是指政府作为债务主体，向市场上的机构或资本进行借债的债务，但是2014年之前国家的《预算法》不允许地方政府作为主体债务人进行借贷。所以，本文将之前的政府地方性融资平台债务，即银行贷款和城投债也称为地方政府债务。其可以分为三个类别：地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务和地方政府可能承担一定救助责任的债务。三类债务对地方政府的偿还压力一次减小。本文主要研究前两类债务的影响。

根据发行债券的方式，又可以将地方债分为三种类型：

以国家代为发行的地方公债;以地方投融资平台作为发行主体， 为地方基础设施建设或公益性项目而公开发行的城投债;地方自主直接发行债券，实行自发自还的直接发行债券。

由于三种地方债类型中国家代为发行的地方公债和地方自主直接发行的债券所占比例比较低，本文主要以城投债为主的地方债务进行研究。如无特殊说明，下文所述地方债都为城投债。

三、我国地方政府债务存在的问题及原因

（一）数量庞大

目前我国的地方债总体体量是十分巨大的，目前解决到期债务的方法是新发债券和债务置换，需要注意的是新发和置换不是靠地方政府自身去偿还债务，而是对债务进行重新分配。这样一个庞大的负债体量，不仅仅制约了地方的持续性发展，而且在很大程度上会对国家的经济基础造成冲击。在我国现行的社会主义公有制和多种所有制经济并存的经济基础下，巨额的地方债累积无论是偿付压力还是运行压力，都会拖累以对方政府为代表的公有制经济的发展。受制于此，私有制经济等混合所有制经济的发展也将难以为继。

导致我国目前地方政府债务数量庞大的原因主要有以下两点：

其一，我国分税制造成的中央和地方财权和事权的不均衡，地方为了执行事权就需要大量的财权，但是财权大都集中在中央手里，这就导致地方政府发行大量的地方债来弥补资金的缺口。

其二，目前的行政考核体系存在很大的问题，在对地方政府的政绩考核上，GDP还是占据了考核的主导地位。在外贸、投资、消費这三个主要GDP拉动点中，外贸因为受全球经济危机导致的大环境下行影响，一直处于低迷状态、而消费则一直受制于百姓收入增长较为缓慢，所以也为成为主动力。因此带动投资就成了各地GDP的主要增长点，尤其是对基础设施的投资，数额巨大。通过债券数额换取GDP数字，这就很难抑制地方政府的发债热情。

（二）风险较大

地方政府债券虽然信用较高，但不可避免，也存在着各式各样的风险，比如利率风险和投资风险，其中影响较大的风险还是地方政府的偿付风险和中央的调控风险。

一方面地方政府债券的还本付息主要是以地方政府财政收入为担保的，但是由于分税制的影响，地方政府很难自主决定税收的量，再加上债务额度巨大，这就导致了地方政府债务在未来存在一定的偿付风险。

另一方面地方政府发行地方政府债券进行大各类资料成本价格上升，极易导致通货膨胀。盲目追求政绩，项目审批过松、过乱规模的基础设施建设，造成投资过热。通过供求关系的影响，会引起市场上，造成资源的浪费也加大了中央进行宏观调控的可能。

（三）过度依赖土地收入

地方债对土地收入的依赖度高。通过土地收入“变相” 偿还地方债的情形大量存在于各级地方政府中;同时，地方债受国家房地产政策和土地政策的影响较大。2013年12月国家审计署公布的审计数据显示，我国的地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。在2015年国家对地方债的大审计中，11个省级、316个市级、1396个县级政府累计存有34865.24亿元以土地出让收入为担保的债务余额，占三级政府负有偿还责任债务余额的37.23%。地方债对土地依赖程度高，必然导致其对土地政策反应敏感，近年随着我国土地政策的日渐收紧，地方债的偿还将变得更加困难。

四、地方政府债务问题的解决措施

1. 要解决债务规模庞大的问题，还需要从根本上来进行管理，首先就是要限制地方债的发行数额。地方政府发行债务，其主要还是用于大规模的基础设施建设。大力发展政府和社会资本合作即PPP项目，通过PPP模式，社会资本引入到基础设施项目的建设中去。既吸收了社会的空余资本，可以在很大程度上减轻地方政府的建设资金压力，从根本上解决地方债的数量问题。

2. 针对目前地方政府债务存在的比较严重的风险，还是要从监管和政策上进行解决。首先是监管方面，加强对于地方性融资平台的监管力度，对于不符合资质或是存在问题的平台，及时叫停或整改。对于融资数额，也要提前进行审批，看是否合规合理。在政策方面，中央政府可以加大置换的数量，进一步降低地方政府当前面临的债务的还债压力，也可以降低地方政府的融资成本。

3. 要解决地方债过度依赖土地收入的问题，要从两点入手解决。首先，要逐步改变地方政府收入来源，使地方政府收入逐渐摆脱对土地的依赖，目前我国正在实施的产业战略转型，就是其中一部分。积极促进第三产业和高新产业的创新发展，已更好的适应当前的经济环境，摆脱土地收入的束缚。

其次就是要坚持进行楼市调控政策，抑制楼市价格出现高泡沫，从而可以更好的防止土地过热的现象，可以从根本上防止土地价格泡沫危机的出现，为地方政府提前打好红灯，防止因地价下跌导致的债务危机。

五、结论

我国地方政府债务数量虽然很大，但是尚处在一个整体可控的范围内。我国目前的地方政府债务，主要存在着体量庞大、存在风险和还债方式单一的问题。解决地方政府债务问题，不仅仅要靠来自上层的政策，还需要各级地方政府自身从根本上来解决，积极向新型投资、新兴消费和“一带一路”的新三驾马车靠拢，同时大力发展PPP项目，实现多元化融资，来摆脱巨额债务带来的发展限制。

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