探讨城中村违建的治理困境及突破路径

侯颖颖

摘 要：“城中村”改造是一复杂的系统工程，牵涉到众多利益群体，实施起来步履维艰。通过分析和阐述“城中村”现状特征以及面临的突出问题，提出对于处于成熟期的整体重建型的“城中村”改造的创新模式，并对于改造“城中村”建设过程中的问题提出相应的公共政策和制度设计，重点突出在体制转型，完善配套促进政策，以及创新筹资方式和优化城市空间发展规划，以期探索“城中村”改造与更新的发展新思路。

关键词：城中村;违建;路径

一、我国城中村改造的现状

城中村是随着城市的发展，被纳入城市规划区的农村。从本质上来讲，城中村仍然属于农村，但村民的生产生活方式又不同于传统农村。随着进城务工人员的不断增多，城中村出现了村民将房屋出租赚取租金的现象。

城中村违法建筑一直是我国城市化改造过程中的“顽疾”，近些年来，因为强制拆除违法建筑而引起的暴力事件频发。我国现行立法对城中村违法建筑的认定与处理等问题，存在诸多空白。如何正确地认定与处理城中村违法建筑，关乎我国城中村改造能否有效推进，乃至国家的和谐稳定。

城中村作为城市化进程中的一种“副产品”，在空间位置、产业结构、政治生态、管理体制、文化心理、生活方式等方面呈现出一系列特殊的表征。其既非传统农村，也非城市社区，而是具有明显过渡性特征的农民生活共同体，就其本质而言，仍属农村的范畴。由于体制、机制和制度等方面的问题，导致城中村在产生、存续、改造、回迁安置和村改居等不同发展阶段问题层出不穷，几乎成为“问题村”的代名词，严重影响了城中村治理绩效，也在一定程度上阻滞了城市化进程的顺利推进，在法治的框架内处理城中村各种矛盾和改革已是必然趋势。

二、城中村违建成因分析

在城市化进程中，城中村村民失去了赖以生存的土地，无法利用土地来维持自身的生产生活需要，也没有在城市生存的一技之长。于是，村民们就在原有的宅基地上加盖房屋，或者在集体土地上新建房屋，把房屋出租给城市务工人员，以租金作为生活的主要来源。这是城中村违法建筑形成的原因之一。

城中村违法建筑形成的另一原因在于，地方政府未能全面及时地履行管理公共事务的职能。一方面，在村庄被纳入城市规划区时，地方政府没有及时将有关事项予以公告，城乡规划管理部门也没有与村委会协调，进行城乡规划普法宣传工作，导致村民对规划事项所知甚少。另一方面，城乡规划管理部门未能及时或者依法严厉查处违法建筑，当违建的成本过低或者存在权钱交易时，村民就会纷纷效仿，最终导致城中村违法建筑越来越多。还有的城中村违法建筑是由于村民为了获取高额的拆迁补偿款而产生的。当城中村被列入改造范围之内，为了获取高额拆迁补偿款，很多村民都会连夜“突击”建房。

三、城中村违建治理的困境

1.环境景观问题

城中村的地区规划、建设和社会管理等问题长期处于混乱和低水平状态。不仅造成房屋布局杂乱无章、建筑密度较高、土地利用率和绿化率低下、环境卫生较差、生活和基础设施配套严重不足、各类管线杂乱不堪、道路狭窄、消防和救护通道堵塞等问题，而且还造成违法用地和违章建筑屡禁不止，出现了大量的“接吻楼”、“握手楼”和“贴面楼”。

2.社会治安问题

城中村居住着大量的外来人口，也存在着频繁的经济交往，加上城乡管理的混治，形成一些社会不安定因素。“黄、赌、毒”的现象比较严重。偷盗、打架甚至凶杀等刑事案件时有发生，经济纠纷接连不断，火灾等事故也是屡禁不止，这给城中村社会治安带来很大压力。城中村作为从事非正式经济、不稳定的低收入流动人口聚居区，与那些在正式经济中就业、享受各种福利的人群聚居的其他城市社区相比，犯罪率高在所难免。低收入使流动人口无力定居，“无恒产者无恒心”，低廉的犯罪成本等使其具有较高的犯罪倾向。

3.集体经济改制相对困难

随着“城中村”的集体用地不断被征用，村集体经济收入来源将会是井喷式增长和渐渐的下跌，难以保证稳定的收入来源，导致集体经济体制改革步履维艰。同时，由于村集体资产管理经营模式存在着产权不明晰、管理不科学、监督不到位等问题，使得少数人可从中以权谋私，而集体经济改制中的资产评估、配股、选举法人等股份制改造本身是一项专业性和复杂的工作，村民有心却无力参与其中，使得这种利益博弈更现实，改造难度也相应剧增。

四、违建治理的突破路径

1.加强立法，依法推进改造

由于城中村改造是前所未遇到的，涉及户籍、土地的变更，还有行政管理体制和城镇管理体制等复杂问题。国家的法律法规至今没有明确统一的规定，因而操作上也没有统一的方法。因此，国家需要出台一些可操作性更细化的法律法规，以法律推进城中村的改造，以法律保障城中村改造的成果。

2.坚持“法不溯及既往”原则

“法不溯及既往”原则是现代法治的基本要求，能够维持法律关系的稳定性，让公民对自己的行为具有可預见性。

行政机关在认定违法建筑时，应坚持“法不溯及既往”原则，不能将法律制定或者修改以前的建设行为认定为违法，将建设行为形成的建筑物认定为违法建筑。对于此类建筑物，经过调查核实，确实属于法律颁布实施或者修改之前建造的或者没有相关证据证明系法律实施或者修改之后所建的建筑物，应当颁发相应的权属证书，确认其合法性。

3.引入市场机制，创新筹资方式

“城中村”改造建设代价不菲，如果大量的经济投入让政府买单或者由政府主导型付出是无法长久进行和可持续的。改造资金要坚持多渠道多来源的投融资，实行政府、个人、村集体、开发商等多方共同承担，建议采取多元化的形式解决。本文建议两种解决融资途径处理：（1）融合几级政府机构筹资。例如除了国家拨付的部分资金外，该区的市政府、区政府、镇政府、街道办事处各出资一定比例的资金，将其按需分配，市政府的出资使用在公用设施配套方面，以奖励性划拨为主，区、镇政府、街道办事处的出资重点可用于启动资金，这样既分散资金压力，也可调动各区、各镇的改造积极性;（2）同时鼓励各种正规的商业金融机构、企业单位和各级单位以入股的方式参与到改造项目中，吸纳各类独立法人、社会投资方的资金力量，并根据资金数量的不同享有一定的房屋产权，并在住房出售与出租上享有对应的权利和义务。需要强调的是，这其中的规则和比例一定要明文化。

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