天津市在线城市民宿法律规制研究

何珊 姜天天

[摘 要] 近年来，民宿行业在我国迅猛发展，但对于什么是民宿还没有一个标准的定义。同时，在其发展的过程中也存在着立法缺失、准入标准不明确、责任主体不明确、配套机制不健全等问题。天津市应当针对存在的问题，通过完善法律制度体系和准入标准、明确主体责任、推动配套设施建设等措施，促进民宿行业更好地发展。

[关键词] 天津市;民宿;法律规制;在线

[中图分类号] D922.29[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2019）09-0037-03

一、民宿的定义

在共享经济进入传统市场的背景下，出现了共享单车、共享汽车、共享移动电源等，民宿便是共享经济在住宿领域的延伸。民宿起源于英国，经过不同地区的本土化发展被赋予了不同的定义。在日本，民宿是指利用一般住宅有偿提供给游客的住宿方式。当前，我国对民宿的定义还没有形成统一的认识。我国台湾的《民宿管理办法》将民宿定义为：“利用自用住宅空闲房间，结合当地人文、自然景观、生态、环境资源及农林渔牧生产活动，以家庭副业方式经营，提供旅客乡野生活之住宿处所”。《浙江省民宿管理办法》（第2条：本办法所称的民宿是指经营者利用农村房屋，结合当地人文、自然景观、生态环境资源及农林渔牧生产活动，以旅游经营方式，为游客体验乡村生活提供餐饮住宿的接待场所。）将民宿定义为：“经营者利用农村房屋，结合当地人文、自然景观、生态环境资源及农林渔牧生产活动，以旅游经营方式，为游客体验乡村生活提供餐饮住宿的接待场所”。国家旅游局制定的《旅游民宿基本要求与评价》将民宿解释为：“利用当地闲置资源，民宿主人参与接待，为游客提供体验当地自然、文化与生产生活方式的小型住宅设施”。从上述法律规范对民宿的定义可以得出，共享民宿有两个基本特征，一是利用自己拥有所有权和使用权的闲置住宅;二是结合当地的人文资源和自然资源。基于这两个特征，区别了传统的酒店、宾馆、度假村等。我们在本文中所讨论的在线城市民宿是指以线下的民宿为基础，房东借助互联网平台发布其合法拥有或者占有的闲置住宅信息，房客根据自己的需求进行筛选，并通过该平台与房东达成交易的共享住宿模式。根据房东、房客以及平台之间的关系不同，目前在我国民宿的运营模式主要有三种：B2C（由平台管理）、c2b2c（由商户经营）、c2c（由业主自营）。

二、发展现状

民宿最早出现在英国，源于英国的“b&b”即（BadandBreakfast）是指向客人提供床和早餐的家庭旅馆。随后传入日本、法国、美国等地，这些地区的民宿行业已经历史悠久，在2012年前后民宿被引入我国。截止到2018年，全国已有超过4万“共享民宿”，大多分布在云南、浙江、北京、四川、广西、湖南、河南、福建、广东等旅游业发达的省市。国内民宿行业市场规模已达到200亿元，而且这一市场还在快速成长。线下民宿快速发展加上互联网经济在我国的盛行，线上的民宿平台不断出现。目前，我国市场上已有途家网、小猪短租、蚂蚁短租等著名的在线民宿平台。全国最大的民宿平台AIRBNB（Airbnb成立于2008年8月，总部在美国加州旧金山市。Airbnb是一个旅行房屋租赁社区，用户可以通过网络或者手机应用程序发布、搜索度假房屋租赁信息并完成在线预订程序。）（爱彼迎）也于2015年8月进入我国市场。天津市作为国内民宿总体消费量前十的城市。据不完全统计，天津市在途家网、蚂蚁短租、小猪短租等民宿平台上登记的民宿数量已经超过3000多家，其民宿主要分布在五大道风景区、天津之眼、小白楼、古文化街、意式风情街、鼓楼、津湾广场等景点地区附近，遍布整个天津的东南西北。相比于天津市城区内的民宿，位于近郊的蓟州区则是依靠自然景观、山水田园成为天津市较大的民宿聚集区域。同时民宿的种类也多种多样，主要包括城市住宅、独栋别墅、老洋房、郊区农家住宅等。入住的价格会根据住宅的地理位置和室内设施以及住宅环境的档次来确定。民宿的出现，不仅满足了消费者日益增长的多样化需求，而且整合了闲置的资源，盘活了住宿市场，促进了当地的就业，更是成为当地旅游业新的经济增长点。总体来说，民宿进入我国带来的利大于弊，加上国务院办公厅2015年发布的《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级转型的指导意见》中首次点名要大力发展共享住宿行业的政策支持，我国的民宿行业会向更好的方向发展。

三、民宿行业存在的问题

（一）民宿立法缺失

迄今为止，国家层面对于民宿的相关法律规制非常少。2017年8月份发布了的《旅游民宿基本要求与评价》，这是国家旅游局出台的首个民宿行业标准，从民宿的定义、基本要求、管理规范及等级划分条件等方面，对民宿行业发展给出了指导性意见。地方政府根据国务院的要求制定适合本地区民宿的相关法律规制，如《北京市旅游管理条例》《浙江省民宿管理办法》《福建省旅游条例》上海市的《浦东新区关于促进特色民宿业发展的意见（试行）》。因为国内各地民宿发展水平高低不同，我们选择了民宿发展水平在全国排名较前的北戴河和杭州去调研。

北戴河民宿发展起始于20世纪80年代初，当时全区的家庭旅馆类的经营主体只有50余家。到了2012年随着北戴河旅游经济的快速发展，区内这类家庭旅馆增至1700多家。为强化服务管理，北戴河区政府在2011年、2012年相继成立了乡村旅游和家庭旅馆办公室、北戴河区旅游协会乡村旅游分会。2013年，为注重内涵挖掘和品質提升，将“家庭旅馆”改名为“民宿”，成立“民宿综合管理办公室”，专门协调管理全区的民宿产业。近几年内北戴河区政府、区旅游协会先后制定、修改并发布了《北戴河区民宿管理办法（试行）》《北戴河区关于严厉打击“招手揽客”行为的通告》等十余项制度和规定。区公安、卫生、市场监管、税务等部门、各镇（街）相应部门等都依据国家法律法规，进行联合监督管理，引导民宿行业向规范化、科学化方向发展。

杭州民宿是基于西湖这一得天独厚的风景区而发展起来，所以最初的一些民宿基本上都位于西湖区内，如满觉陇村四眼井组是西湖民宿产业的主要发源地之一。2010年后民宿开始往白乐桥上下满觉陇、杨梅岭、杨公堤、南山路、梅家坞、青芝坞等地蔓延。截止到2014年底杭州市已有民宿床位1.1万张，从业人员超过20000人，投入规模约30亿元，年营业收入达1.96亿元，并以每年超过30%的速度发展，从2015年起杭州市也打造了近150家民宿示范点，计划建设一批国内一流的現代民宿群。但杭州市也存在着关于民宿的法律法规不健全的问题，民宿产业是一个新生事物，缺少特定的法律法规来加以规范和管理，尽管出台了《杭州市民宿指导意见》，但这只是一项“土政策”，存在很大的责任风险。

从以上调研数据可以看出，尽管北戴河和杭州是我国民宿发展较好的地区但它们都没有就本地的民宿管理形成一套合理的法律规制体系，而天津市作为一个旅游城市，近些年来民宿也是发展迅速，据中国客户网统计2018年已登记注册的民宿公司有186家，市内的在线民宿主要分布在海河两岸、小白楼、大悦城等地，但天津关于民宿管理方面的法律规制也几乎处于空白状态。虽然国家旅游局出台了《旅游民宿基本要求与评价》，但这里的规定过于宽泛，没有现实的可执行性，所以天津市的民宿监管缺少对应的法律依据。

（二）民宿准入标准不明确

本文中所讨论的天津市在线城市民宿是指在共享租房平台如途家、小猪、airbnb、蚂蚁、携程、booking等上面注册经营的民宿。这类民宿的经营主体比较杂乱，有专门经营的租房公司、有仅仅旅游旺季期间短期出租房屋的经营者、有做短租钟点房经营的房东、还有“挂着羊头卖狗肉”的酒店式管理经营的主体。究其原因，是这些在线租房平台没有一个明确的准入规则，它们只做关于房屋安全方面的简单审查，准入门槛比较低。而在整个线下民宿行业里目前也没有准确的民宿种类划分，这样会带来诸多问题，首当其冲的便是根本没法制定一个统一的民宿管理规则，其次也会因短租钟点房等事故高发的产业给整个民宿行业造成管理困难。

但民宿行业与传统住宿行业相比，一个鲜明的优势就是准入门槛低，只要有闲置房源任何人都能成为民宿经营者。所以简单用传统旅馆业的制度规制民宿行业就存在以下冲突点：一是特种经营的高准入标准与民宿准入标准低之间存在着冲突，民宿之所以发展较快是因为准入门槛低，大量不特定的经营者涌入。因此，让民宿经营者去得到像酒店业一样的经营许可和经营监管，会大大打击民宿经营者的积极性，更何况天津市的民宿还处在一个急需发展的阶段，这样做便更不可行了。二是经营者义务和分享者义务不能等同。此时要将经营者与分享者分开进行讨论，经营者单单是指房源的提供者。相对应的分享者是指在线民宿平台。经营者将自己的闲置房源进行出租是为了盘活闲置的自己的住宿资源，若过多的强调经营者义务将迫使大量的经营者退出市场，这将会不利于民宿业的发展。

（三）民宿责任主体不明确

因为目前国内民宿的运营模式种类繁多，根据调研大致可以分为三类：一是C2C（业主自主经营），如在Airbnb上，拥有闲置房源的房东上传房源信息，经过在线民宿平台的团队对其提交的房源信息进行相关的审核后发布。消费者和房东可以在平台上直接进行交易。二是B2C（由平台进行管理）如途家网。与前者不同的是，房源提供者直接将房源出租给在线民宿平台，由平台代理房东的位置对房屋进行统一的管理，并对外发布房源消息。在线平台代表房东与消费者签订服务合同。三是C2B2C（商户经营）如大象民宿，主打精品民宿。与前两者不同的是，商户作为房东和在线平台之间的桥梁，房源提供者将自己的闲置房屋出租给商户，商户对房屋进行统一的主题化的管理，然后交由平台去发布房源信息。同时消费者与在线民宿平台签订服务合同，在这种情况下商户和在线民宿平台作为民宿的共同经营者。由此可见对于民宿的责任主体不能简单的只去找平台或只去找业主，得根据民宿的不同经营模式去找对应的责任主体。但在现实生活中很少有消费者会对民宿的经营模式有这种认知，当出现侵权事件时，他们往往不能正确高效地进行维权，笔者认为这方面民宿平台至少应作一定的普及和提供维权方法的帮助，否则房屋消费者会因责任主体的不明确，无法依靠法律获得有效的救济保障，继而会引发一系列因消费者无法维权造成的不良社会后果，也不利于整个在线民宿行业的良性发展。

（四）民宿的配套机制不完善

旅游法、消防法、卫生食品安全法、规划法等当中关于旅馆行业的相关规定不能完全适用于共享民宿行业的管理。若按照上述法律法规中关于旅馆行业的相关规定、相关的配套机制来约束和管理民宿行业显然并不合适，同样也高估了民宿经营者的经营能力。如果严格按照这些规定去执行会使其承担不合理的经营成本。在政府的相关政策方面，我国很多地方政府都出台了一系列政策来大力支持民宿行业的发展，如以招商引资的方式对商户开放经营市场，但仍然出现了民宿项目修建完毕却无法通过安全检查以至于搁置的情况。同样，民宿最基本的行业协会在我国也很少见，全国性的行业协会没有建立，天津本地的民宿行业也尚未建立。所以从目前的情况来看民宿的配套制度衔接不畅，导致了民宿行业不能更快的向前发展。

四、天津市在线民宿行业制度完善建议

（一）提高立法层级，完善法律制度体系

1.要完善地方的行政法规，首先要出台国家层级的行政法规。健全治安管理制度、环境保护制度、卫生与消防的监管制度。国家级层面的法律规定也不能过于细致，应该做好顶层设计，在制度设计上留有创新的空间，科学统筹规划民宿市场的未来发展。只对涉及到人身安全，财产安全方面的相关惩戒措施将其列为强制性规定。应在交易方式和经营模式上留在可自由操作的空间。

2.形成天津市地方层级的行政法规。在国家统一的立法框架内尽快完善地方立法。首先要创新准入制度，充分发挥天津本身的自制制度优势，赋予地方各单位准入批准的权力。例如规定明确的经营参数，在准入信息中登记房屋的建筑面积、房间数、房屋装修、安全设施配置等情况。其次要明确民宿的经营范围，因为大部分的民宿不仅提供住宿服务，也会涉及到餐饮和娱乐设施，这样相应的监管责任也应该随之增加，因此对超过基础经营范围的商户也要进行登记备案管理。

（二）明确民宿准入标准

《北京市旅游条例》中关于民宿的准入制度是要求办理工商登记的，《深圳市大鹏新区民宿管理办法（试行）》规定“民宿设立之初，需要由股份合作公司和民宿经营者签订民宿经营责任协议，股份合作公司同时出具同意民宿经营证明文件”，该条款规定了设立民宿需要民宿经营责任协议，可以认为该协议是进行民宿经营的前提条件。所以天津市的民宿准入也应该规定相应的准入标准。

我们认为应根据上文中的三种主要的在线民宿经营模式来对他们做不同的准入规定。比如对于业主自主经营的规模较小的在线民宿可以适当放宽准入门槛，只对涉及到消费者人身和财产安全的方面做实质审查和严格规定。而对于商家和平台分别作为或者共同作为经营主体的在线民宿应该设置较高的准入门槛，因为这种民宿相对于业主自营模式来说优势更多，其往往规模较大，涉及到的权利义务主体也相对较多，经营资本较大，可利用的社会资源更多。因此对其的管理应更加严格，承担的责任更重，需要备齐的资格证明更多。这样才有利于保护房屋消费者的合法权益。

（三）明确民宿责任主体

民宿消费者的责任。在任何交易过程中，消费者都是处于弱势地位。在民宿行业也不例外，因此只需要在平台的服务条款中对消费者的义务进行简单的提醒。如对于民宿房屋中用作经营的属于房东个人财产的物件消费者应当不得损毁，若损毁应进行赔偿，以及不得过分喧哗，保持小区的居住环境。

民宿经营者的责任。因为经营模式的不同，需要根据经营模式，设立不同的经营责任。如B2C经营模式中，在线民宿平台兼具民宿经营者和中介，它应当充分发挥其数据信息优势，实现比其他两种模式更智能更人性化的管理。在C2B2C模式中，应当明确商户和平台的责任边界，如商户负责投资开发民宿和加强对其的维护管理，平台仅仅负责对外发布民宿信息和与消费者订立合同，在此基础上适当提升监管强度。而在C2C经营模式中基于其比较弱势的经营地位可以简化相应的行政审批经营许可的手续，同时增加义务条款保障小区居民的安全、正常的居住环境。

在线民宿平台的责任。平台要承担核验用户信息和保证发布房源信息真实的义务，这是基于保障交易安全的考量。若平台在交易前不能保证房源信息的真实，将会导致住户人身安全和财产安全受到威胁。同时平台应当对用户信息进行核验，否则将不能避免后续的法律风险。因为在线民宿平台的用户人数众多，只有做好信息的核验后发生纠纷时才能更好的解决。

行政监管主体的责任。民宿行业的管理监管责任分布在多个部门，如旅游、卫生、公安、消防。这些部门之间既没有合作关系也没有领导关系，此时可以由政府进行规定是由单一部门监管或者由几个部门联合监管。单一部门可以由旅游局或者工商局来监管民宿，多个部门联合监管可以是卫生、消防、公安、旅游、工商合作执法。但是应当在准入、经营、监督管理的标准程序上实现统一。

（四）推动民宿配套机制建设

1.建立奖惩淘汰机制。例如民宿经营者在经营过程中出现消防、卫生、公安等问题的，平台可以在其房源介绍中将该信息发布出来;屡次出现同样的问题不进行改正的，平台可以将该房源在平台中下架。同时建立信息公开制度，对违法违规的民宿进行通报，对优质民宿进行表彰。或者进行星级评定，用户在搜索时星级高的房源有优先推送的优势。即利用奖励淘汰机制来对民宿经营者进行更好的管理，减少侵权欺诈事件的发生。

2.建立行业协会。民宿行业也需要建立一个能够自治管理监督的行业协会，主要进行民宿运营的指导和纠纷解决。政府相关部门应当指导设立这样的民间机构，同时要和各大在线民宿经营平臺结合起来。

3.建立双向信用评价体系。对于民宿经营者，信用评价机制会对其信誉造成很大的影响，消费者可以根据经营者的信誉决定是否与其订立住房合同;同样，对于民宿消费者，信用评价将会是最直观的评分体现，经营者可据此选择是否与其订立住房合同。

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[责任编辑：王凤娟]