中国县域经济进入3.0时代

车文斌

中国县域经济进入3.0时代。

3.0时代以政府推动下的城乡融合快速发展为基本特征。1.0时代，城乡严格分割典型的二元结构，改革开放前的形态;2.0时代，改革开放后，城乡自觉发展，农民工进城，城市大发展，二者有限相融;3.0时代，政府主导强力推动下，以城促乡，以工促农，城乡差距迅速缩小;4.0时代，城乡自由融合，城与乡相融相生有机协调绿色发展。

当下，在实施乡村振兴战略的大背景下，30年左右的时期内，城乡融合3.0版本正迅速推进。

2019年4月15日，党中央和国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，要求建立健全“城乡要素合理配置”“城乡基本公共服务普惠共享”“城乡基础设施一体化发展”“乡村经济多元化发展”和“农民收入持续增长”的五大体制机制。7月，国务院同意由国家发改委牵头28部委，建立城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议制度，城乡融合发展，快车道已经启用。

县域是城乡融合发展的主战场，城乡融合，县域又当如何施为？

融城市功能进乡村

城乡融合，首要是“融城入乡”，将城市区域的功能融进乡村。融城入乡，是指将城市的优质教育、医疗、文体、基础设施等优质资源和先进的管理服务理念等融进乡村，让乡村“类城市化”发展。没有城融进乡，就没有乡村的发展。

记者注意到，国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》“36条”中，首要破解的正是“融城入乡”的难题。其中9条是“促进各类要素更多向乡村流动”，6条是“推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖”，3条是建立健全城乡基础设施一体化的规划、建设和管护机制。国家正在下大力，采取多种政策和措施，努力使城市的功能尽快融入乡村。

迈入乡村建设4.0时代的浙江农村，融城入乡早已开始。在距省城杭城170多公里的宁波市镇海区，2018年底，60多位城里的优秀教师分赴全区30所农村学校和师资薄弱学校，开展为期3年的教学活动，全区超百名医生参与帮扶乡村社区卫生服务站，31个小城镇开启农村污水治理。这年底，镇海区城市化率达到81%。目前，融城入乡仍在镇海区持续推进当中。

以工促农、以城带乡是城乡融合发展的关键。2018年人均GDP居28个省、自治区第一位的江苏省，其城乡融合发展的路径仍然如此：融城入乡。

从2013年开始，江苏各地陆续出台新型城镇化相关规划，提升城镇化质量，逐步建立全域覆盖、普惠共享、城乡一体的基础设施服务网络。如今，江苏城镇空间布局日益完善，农村产业支撑日渐稳固，农民人居环境大为改善。同时，随着教育、医疗的均衡化发展，城乡基本公共服务均等化，养老保险、医疗保险、最低生活保障制度实现了全覆盖，乡村居民也渐渐过上了城里人的生活。

以“城市化乡村”做优县域

城乡融合发展，重在乡村的发展。没有乡村的发展，城乡融合就沦为一句空话，城乡融合发展就会成为空中楼阁。因而，乡村的发展是城乡融合发展的核心。

乡村如何发展？这便是党的十九大报告中提出的乡村振兴战略：到2020年，乡村振兴制度框架和政策体系基本形成;到2035年，农业农村现代化基本實现;到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

当下，制度框架和政策体系正在加速形成，5月出台的建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见，7月国家发改委牵头28部委建立城乡融合发展联席会议制度等，消除城乡要素流动的障碍与壁垒，除了要加快农民进城的步伐，还要加快城市人才、技术、金融、服务向乡村流动的进程。

就经济学概念而言，以农业为主的传统乡村型社会向以工业（第二产业）和服务业（第三产业）等非农产业为主的现代城市型社会逐渐转变的历史过程叫城市化或城镇化。而中国近年大力倡导并实施的新型城镇化，正是中国特色社会主义城市化的宏大实践。

县域经济发展傲视全国的江苏与浙江，乡村大发展的城市化则是最先开始的区域。

资料显示，1998年，浙江做出“要不失时机地推进城市化进程”的战略决策，拉开城市化快速发展的大幕;1999年，成为全国第一个实施城镇体系规划的省份;2000年，率先取消了进城人口控制指标和“农转非”计划指标。农业农村，也要向城市的方向快速发展。

这让浙江的乡村发展赢得了先机，拔得了头筹：从农民自发建城到中心镇、小城市培育，再到四大都市区建设;从“千万工程”、美丽乡村到特色小镇，再到美丽城镇。至2017年底，浙江2.7万多个村实现村庄整治全覆盖，“千万工程”进入“万村景区化”时代。到2018年底，浙江城乡居民收入比为2.05：1，率先进入城乡融合发展阶段。

如果说融城入乡是手段，城乡融合是方向，那么，以新型城镇化为目标的乡村振兴就是城乡融合发展的核心和关键。

在四川，县域经济的发展成为省委、省政府经济工作的重中之重，7月12日，全省县域经济发展大会召开，城乡融合发展成为大会的关键词。四川再次强调要因地制宜、突出特色，推动县域经济高质量发展，按照城市主城区、重点开发区县、农产品主产区县、重点生态功能区县的分类定位，明确主攻方向。

让产业“扛大旗”“挑大梁”，四川融城入乡，实施基础设施等重点领域补短板三年行动，突出解决好路、水、网等瓶颈问题;统筹新型城镇化与乡村振兴，优化县域城镇发展布局，深入推进“美丽四川·宜居乡村”建设，加快城乡融合发展;抓好普惠性、基础性、兜底性民生建设，提升百姓获得感幸福感;发展特色工业、商贸物流、旅游休闲3种模式，衍生出生态宜居、文化创意、科技教育等“N”种主题，“3+N”型特色小镇全面启动，到2020年，建成幸福美丽新村3万个。乡村振兴，在四川已成为县域经济高质量发展的助推器。

共融共生体制机制谋突破

城乡融合是“城”与“乡”的相向而行，最终达到共融共生、共促共进。城市的优质资源向乡村融入，乡村的人力、基础设施，以及教育、医卫、文体等向城市化的方向发展，都需要消除障碍、畅通渠道，以加快资源要素的自由流动。

由于东西部发展的差异性，东西部代际发展的特色也特别明显，如果说江浙沿海地区的乡村已进入小城市化城乡融合发展3.0时代，那么，西部内陆不少乡村仍处于2.0甚至1.0时期。因而，城乡融合发展尚有很长的路要走，当前不少地区正处于试验摸索，建立健全体制机制进行制度性建设的时期。

2018年6月，四川省農业和农村体制改革专项小组印发《关于开展城乡融合发展综合改革试点的指导意见》，确定成都市郫都区、眉山市彭山区等30个县（市、区）作为城乡融合发展综合改革试点单位，就培育新型职业农民、支持农民工回乡创业、支持科技人员兼职取酬和离岗创业等方面进行探索并积累经验，目前，试点仍在进行中。

“过去实行城乡一体化战略，本意是希望以城带乡。”谈到城乡融合发展，中国人民大学农业与农村发展学院副院长、教授郑风田说，“但由于我国城市具有强大的吸引力、吸附力，所以很大程度上把农村的人、财、物都吸到城里去了，加上制度因素，造成了城乡之间发展的不平衡。”郑风田认为，城乡融合更深层的含义是二者更深入地相互吸收对方的优点，并避免各自不足。城市建设要借鉴乡村的美景与生态，要实现环境美，不能全都是一片高楼大厦、“水泥森林”;同样，乡村也要吸收城市的长处：基础设施要健全，生活要便利化便捷化，比如自来水、下水管道、污水处理、网络与无线信号覆盖等，都应该与城市一样，银行网点、购物、公共交通等方面也要跟上，“乡村应该在基础硬件上加大投入，应该更清洁、更便利、更繁荣。”

四川省社会科学院原副院长、研究员郭晓鸣则认为，城乡融合需要在农村土地制度改革上实现突破，从已有实践看，通过深化承包地“三权分置”改革、宅基地改革和探索集体经营性建设用地入市改革等一连串重大的关联性改革行动，不仅可以为受现代农业发展和乡村重建吸引的城市资本打开新的投资空间和渠道，而且能够推动激活农村要素与促进城市资本下乡高效对接，为严重缺乏投资的乡村区域带来动力强劲的社会资本。“以土地制度改革为引爆点，城乡双向释放能量，牵一发而引动全身，催生并实现乡村产业重构、乡村集体经济组织重构、乡村聚落空间形态重构、乡村治理模式重构等一系列全方位的深度变化。”因而，必须在进一步完善农民市民化政策的同时，以更大力度创新体制机制，为城市人下乡和农民工返乡务农创造良好的制度环境。

县域要推进“城乡融合发展试验”

当下，党中央和国务院已出台了不少城乡融合发展方面的战略规划及意见，并推出了建立健全体制机制的“城乡融合36条”，省级层面的试点也在展开。从进展较快的东部沿海发达地区的实践效果看，城乡融合对县域经济的发展起着巨大的推动作用，并助力整个社会经济的高质量发展，因而，城乡融合发展的进程只会加快。

那么，县域又该如何推进“城”与“乡”的融合发展呢？

“推进‘城乡融合发展试验，需要基层干部攻坚克难的勇气和能力。”中国行政体制改革研究会常务副秘书长王露说，一是城乡融合发展的政策性很强，需要将各地进行的政策创新案例深入分析，设计最优化的改革路径;二是推进“试验”，考验基层干部的执行能力、创新能力。“这是一份历史性的责任，破解城乡二元社会结构，推进城乡融合，实现农村农业现代化，是中央的关切和期待，是各级干部的一道‘必答题，这需要事业心和改革情怀。”

瞭望智库研究总监许元荣认为，建设“试验区”是改革方法，也是难得的发展机遇，一步步建立健全有利于城乡要素合理配置、基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化发展、乡村经济多元化发展、农民收入持续增长的体制机制，可以争取多层面的政策红利。

四川30个县（市、区）城乡融合发展试点成效如何？探索出了哪些经验？本刊密切关注着试点进展，并将为此展开调研采访。期待县域进入城乡融合大发展新时期，全力推动中国乡村大振兴。