上海市排涝设施长效管理工作思考和建议

2019-10-08

水利建设与管理 2019年9期

(1.上海市水利管理处，上海 200002；2.上海市水务局，上海 200098)

上海位于长江和太湖流域下游，东濒东海，南临杭州湾，北依长江口，西接江苏、浙江两省。上海地势低平，由东向西略有倾斜，全市平均海拔2.19m，暴雨后易造成积水。[1]上海河网密布，属于典型的平原感潮河网地区，为了保障低洼地区的防汛安全，上海市在水利控制片内又设置了圩区。

1 上海市圩区排涝设施基本情况

1.1 排涝设施基本情况

圩区是指分布在沿江滨湖的低洼易涝地区以及受潮汐影响的三角洲地区特有的水利工程综合体系，由堤防、水闸、泵站、泵闸、河道及沟系组成，其主要功能包括防洪除涝、降渍及水环境保护等。上海市共有农村圩区332个，总排涝控制面积208.10万亩，其中耕地面积89.10万亩；圩堤总长度2487.66km。农村圩区控制范围内共有排涝泵站180座，排涝泵闸1167座，水闸710座。总排涝流量2326.41m3/s，总排涝动力106433kW。截至2016年底，上海市农村圩区达到“20年一遇”排涝标准的有159个，占比48%。

上海市农村圩区分布在8个郊区，主要集中在松江区、金山区、青浦区等三个低洼地比较集中的区，三个区的圩区数量共252个，占农村圩区总数的76%。

1.2 长效管理整体情况

农田排涝设施是指用于低洼地区防汛安全的水利设施，包括泵(闸)站、套闸和单闸等，农田排涝设施的运行管理包括控制运行、日常观测、开车记录、清洁卫生、人防技防等。

自2012年上海市水务局下达《关于进一步加强农田排涝设施养护管理工作的实施意见》，并配套市补资金后，各区有序开展农田排涝设施的养护工作，紧扣“规范化管理”这个目标，通过制度化、标准化、常态化和长效化建设，围绕“六个到位”(设施改造到位、公告公示到位、通讯防盗到位、制度建设到位、技能培训到位、台账资料到位)的管理要求，全面推进管护工作。

各区及乡镇根据自身实际情况，探索形成三种管护模式：第一类是财政报账，即设施运行、管理、养护、维修均由乡镇或乡镇水务站组织实施，按照养护的完成情况向财政报账申请资金，如崇明区部分镇及嘉定区部分镇；第二类是市场化管护模式，采用政府购买服务，实行合同管理，一年或三年进行一次招标确定管护单位，中标单位承担设施运行、养护、维修等，乡镇水务站、区水务局负责检查考核，如闵行区、宝山区、青浦区、奉贤区、金山区、嘉定区部分镇，崇明区部分镇；第三类是“专业化+市场化”模式，即日常运行由专业队伍(如“圩区组”或村)承担，维修、养护等工作实行市场化，如松江区、嘉定区部分镇。

2 当前圩区排涝设施长效管理中存在的问题

2.1 上海市各区管理工作发展不平衡

由于上海市尚未出台市级考核办法，未开展长序列的市级监督，各区之间的管理工作发展不平衡，上海市级出台了《关于开展农田排涝设施规范管理工作的实施细则》《上海市农田排涝设施维修养护技术规程》等一系列规范性文件，但由于缺乏有效监督，区镇在执行过程中仍然存在未完全按照技术规程操作、规范化管理与上海市级要求有一定差距等问题，多个区对长效管理的资金使用和管理情况不明晰，2012—2014年的台账资料普遍缺失，如部分区的合同文本中要求的养护质量规范及考核填写的是上海市河道维修养护技术规程、河道考核办法、园林绿化等级标准等。

2.2 建设项目管理式的长效管理模式合理性有待探讨

目前，市场化管理模式的区镇中，基本采用建设项目管理的方式进行长效管理，通过政府采购方式确定施工单位以后，同时委托监理、审价等单位。金山区将长效养护工作采用项目制管理，引入设计单位做设计文本，增加了设计费用。

金山区对有中央补助资金的标准化提升的试点乡镇，明确要求按照项目制操作，其他乡镇参照。2016年中央补助资金涉及4镇，2017年涉及2镇，均分农田排涝设施养护提升项目(中央资金)、农田排涝设施养护项目、日常养护类三项分别签订合同。中央资金的提升项目资金分类包括了设计、监理、施工、审价、招标代理等费用，如2015年亭林水务站，委托了设计单位(3.80万)，监理单位(2.80万)，审价单位(0.97万)，招标代理(0.40万)，建设单位按照招标程序，中标合同价83.60万，审定价格85.76万。青浦区按市场化养护模式，资金养护包括监理、审价、招标代理、施工等4类支出。松江的市场化养护类与青浦的合同类别基本相同。建设程序对规范管理有一定的好处，但由于监理资料、设计资料、施工资料等过程资料均缺失，难以真实达到项目管理制的要求，同时，多个参建单位的加入，挤占了真实用到设施养护改造的资金。

2.3 市场化养护的机制不健全

2.3.1 养护作业的市场未形成

当前，没有专门的农田排涝设施养护资质条件认定办法和平台，上海市级对此也没有明确的要求，因此，养护单位的招标要求参差不齐，如松江、金山要求“水利水电施工总承包3级及以上资质”，松江还要求“具有上海市河道维修养护作业基本条件认定证书”，青浦要求“具有上海市水闸运行养护资格”，这些要求并不一定适应圩区设施长效管护的需要，同时限制了其他企业参与到圩区长效养护行列中，如青浦自2012年实行圩区长效管理，11个乡镇的养护单位基本在7家范围内，松江区也基本限制在7家范围内。

2.3.2 市场化养护的招标材料质量整体不高

上海市农田排涝设施长效管理的养护没有专门的招标文件格式，各区的合同等文件从格式到内容差别较大，同时，各区的招标公告、标书、合同等各类招标投标文件材料中均存在错误多的现象，如部分合同中仅有设施长效管理的名称，无具体养护的设施内容和数量，中标通知书的中标标的与合同完全不符等。

2.3.3 缺少合理的优胜劣汰机制

不同区之间，一个区内不同镇，虽然按照同样的养护要求执行，但工作成果仍有差别，台账记录、资料整理、设施现场等均存在较明显的差异，导致各区的农田排涝设施的长效养护成果存在差异。但由于未建立合理的竞争机制，导致此现象未得到改善。

2.4 各区配套资金配套比例差别大

各区由于财力的差别，配套政策不尽相同(详见表1)。上海市级补贴标准按照当时测算值的1/3进行补贴，松江、崇明、嘉定、奉贤的配套比例存在不同程度的不足。在2015年下达中央资金后，松江区区级财政不再配套。同时各镇由于经济实力的差距，配套金额和形式也存在一定差异，如松江区的2镇，泗泾镇36座设施，镇政府每年配套45万元，泖港镇62座设施，镇政府每年配套48万元到泵闸管理服务中心，用于河道和泵闸设施的长效养护。资金配套不足的区和乡镇，现场的设施管护、台账记录、资料整理等工作较其他资金充足的区和乡镇存在一定的差距。