烟草打假经费使用风险管控措施探讨

王炜

摘 要：烟草打假是我国烟草专卖行政主管部门的重要职权，烟草打假经费为烟草打假工作提供重要保障。我国目前烟草打假经费的使用还存在着一定的风险。据此，主要对如何有效管控烟草打假经费使用所面临的风险进行研究，为规范烟草打假经费使用提出合理化建议。

关键词：烟草打假;烟草打假经费;风险;风险管控

中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.25.073

烟草打假是指各级烟草专卖局组织的打击生产、销售假冒伪劣卷烟、雪茄烟以及为实施生产、销售假冒伪劣卷烟提供烟草专用机械、原辅材料、制假生产技术、生产经营场所、运输进行的专项工作，是《中华人民共和国烟草专卖法》和《中华人民共和国实施条例》赋予各级烟草专卖局的法定职权。烟草打假经费是中央财政安排的，用于各级烟草专卖局组织开展打击烟草制假、售假活动的专项费用，包括举报费、检验检测取证费等费用。目前，各级烟草专卖局对于打假经费的使用都有明确、严格的规定，整体上使用非常规范。但是，由于现代社会就是一个风险社会，“可能发生的危险”无处不在。烟草打假面临的形势复杂多变，烟草打假经费使用不可避免存在一定的风险。因此，对烟草打假经费使用风险管控措施进行研究具有重要的现实意义。

1 烟草打假经费使用风险的种类

烟草打假经费使用风险属于烟草专卖执法风险，根据引发后果以及责任追究方式、内容的不同，可以分为以下两种：一种是法律风险;而另一种是管理风险。法律风险，主要是指刑事法律责任风险，如果烟草打假经费的不规范使用违反了我国刑事法律的规定，将会受到刑事法律的制裁，承当相应的刑事法律责任。例如，如果专卖执法人員采取弄虚作假、编造事实等手段，骗取、套取烟草打假举报费，情节严重的，将会构成贪污罪、滥用职权罪。管理风险，主要是指行政责任风险，是由于存在工作过失、管理不善等原因，造成打假经费使用不规范，虽然情节较轻，没有触犯刑法，但是会影响烟草打假工作正常开展，就要追究相应的行政责任。例如，对涉及举报费的案件材料审核把关不严，造成超过规定的标准支付举报费，虽然没有触及刑法，但是给国家财产造成了一定损失，就要需要追究相关责任人的行政责任。

2 烟草打假经费使用风险管控的基本原则

2.1 合法性原则

党的十九大报告指出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。依法治国是我国的基本治国方略，依法行政则是实现依法治国的重要手段。“合法行政，就是要求行政权的存在和运行都必须依据法律、符合法律要求，而不能与法律发生抵触和冲突。”合法性原则是烟草专卖行政执法要遵循的首要原则，也是烟草打假经费使用遵循的第一要义。特别要注意的是，各级烟草专卖局在烟草打假经费使用的过程中，出台了许多内部规定，这些规定不仅要遵循宪法、法律，还要遵循行政法规、地方性法规、行政规章等，既要合乎实体法，也要合乎程序法。

2.2 效率性原则

效率可以理解为：从一个给定的投入量中获得最大的产出，即以最少的资源消耗，取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果。遵循合法性原则，并不意味着要一味限制行政活动，而是要在保障行政相对方合法权益的和依法行政的前提下，尽可能的提高行政效率，实现行政管理目标。烟草打假经费的使用是烟草专卖行政执法的组成部分和重要保障，其最终目的是为了净化市场，维护国家利益和消费者合法权益。对烟草打假经费使用进行风险防控，并不是要限制打假经费的使用，恰恰是为了消除打假经费使用过程中可能产生的，具有突发性、损害性、客观性、不确定性和动态性的风险，最大限度的实现烟草打假的经济效益和社会效益。

2.3 综合性原则

风险管理是涉及多个领域的管理，与其相对应的管控措施应当具有广泛性、全面性、综合性。烟草打假是我国履行《世界卫生组织烟草控制框架公约》的重要举措，是一项长期的、艰巨的、复杂的系统工程，这也使得烟草打假经费使用的风险管控措施具有相当的复杂性。一方面，从横向来看，烟草打假经费的使用涉及人、财、物、环境等多个领域，涉及经济、行政、刑事等多种管控措施。另一方面，从纵向来看，烟草打假经费的使用涉及预算管理、案件办理、内部审核、费用支付、整理归档等多个环节和流程，在实践中往往涉及烟草专卖局的专卖、法制、财务、审计、监察等多个部门。因此，烟草打假经费使用的风险防控措施不能是片面的、单一的，必须是全面的、综合性的。

3 烟草打假经费使用风险管控措施

有学者认为，从行政执法过程的角度来考虑，可以从对行政执法进行事前的防范、事中的控制、事后的应对三方面来构建行政执法风险防范的内部控制制度。基于此，对于烟草打假经费使用的风险管控也可以从事前、事中、事后三个维度来进行。

3.1 加强事前管控，确保烟草打假案件真实有效

西方有句古老的法谚：一次不公的裁判比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的裁判则把水源败坏了。这句法谚强调了司法公正对于法律公平具有特别重要的意义。同样，对于烟草打假经费使用风险管控来说，烟草打假案件就是“水源”，是第一道“防火墙”。如果烟草打假不是“真打”，而是“假打”，烟草打假案件存在弄虚作假的情况，那边后面无论采取什么样的管控措施都只能是“无用功”。因此，对烟草打假经费使用风险进行有效管控的首要条件就是要确保烟草打假案件真实、有效，必须是能够经得起法律、历史检验的“铁案”。要实现这一目标，笔者认为最重要的就是要提升专卖执法人员的职业操守和依法行政水平。因为“法律是否发生效果，以及效果如何，取决于执法人员的素质及其责任心和创造性。”因此，要通过加强教育培训等多种方式，督促烟草专卖执法人员认真遵守和执行法律，严格依法办事，自觉维护法制尊严和权威。

3.2 加强事中管控，提高烟草打假经费办理效率

在确保烟草打假案件真实有效的前提下，烟草打假经费的使用主要是指从提出申请到费用支出的内部管理流程。对单位来说，一切费用在开支以前都要经过申请、批准手续后才能支付，即使是预算内的费用项目，也要经过申请和批准。笔者认为，对于烟草打假经费使用风险的事中管控，应以提高效率作为出发点和落脚点，可以通过“互联网+经费管理”的方式来实现。目前，还没有针对烟草打假经费管理的、统一适用的信息化管理系统。立足当前实现“高质量发展”的新形势，可以针对举报费等烟草打假经费项目在申请、审批、支付以及统计、分析等关键环节存在的浪费点、风险点、改善点等突出问题，研究开发烟草打假经费办理信息化管理系统，实现各级烟草专卖局经费办理全过程“无纸化办公”、“零跑腿办公”、“移动办公”，对费用审核、支出等关键流程节点实现全过程实时管控。同时，通过借助信息化手段，实现对案件查处与经费投入、办案成本与办案效果等内容全方位、系统化、便捷化的汇总、统计和分析，为科学、合理、高效的投入使用烟草打假经费，提高卷烟打假工作质量提供有针对性的决策依据和指导意见。

3.3 加强事后管控，充分发挥好财务审计的监督作用

虽然相比于事前、事中管控，事后管控的成本较高，并且当事后管控产生实际效果的时候，“风险”往往已经由“潜在的风险”变成了“实实在在的损害”。但是，从闭环管理的完整性、系统性的角度来看，事后管控是事前、事中管控必要的、有益的补充，是一种重要的风险管控救济措施。内部审计是事后管控的重要手段，是一种独立的、客观的确认工作和咨询活动，其目的是为组织增加价值，并提高组织的运作效率，通过采取系统化、规范化的方法对风险管理、控制及治理程序进行评价，帮助组织实现其目标。财务审计部门是烟草专卖局的常设机构，在烟草打假经费使用风险管控中发挥着重要作用。各级烟草专卖局要加强对打假经费支出规范性跟踪分析和考核，财务审计部门要定期对烟草打假经费使用情况进行检查，特别是要按照“实质重于形式”的原则，既要对烟草打假经费的申请材料、办理手续、支付标准等内容进行形式审查，更要对烟草打假案件材料的真实性、有效性进行实质审查，对于发现的违法违规问题进行严格问责。财务审计人员应当熟悉烟草打假业务流程，为更好的发挥财务审计的监督作用提供保障。

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