中美社会保障与社会治理的比较研究

刘梦园 王保庆

摘 要：中美社会保障与社会治理的比较，对于完善中国的社会保障制度、社会治理结构具有重要意义。通过中美对比，提出完善中国社会保障制度和社会治理的对策建议。在社会保障方面，中国应完善法律体系建设，强化政府责任，拓宽筹资渠道，提升保障能力和水平。在社会治理方面，中国应着力实现协同治理，重视基层治理，促进互利共赢，鼓励公众参与。

关键词：社会保障;社会治理;中美比较

中图分类号：F74 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.25.021

党的十九大报告指出，“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”。社会保障是治国理政的基础，不仅实现了财富再分配和社会公平，更能改善民生、促进社会的和谐发展。社会治理是实现公众广泛参与的公共管理形式，体现着政府治理水平的高低。社會保障是社会治理的基础，社会治理是落实和完善社会保障的关键，二者在促进社会和谐发展中相得益彰。从实践看，美国的社会保障与社会治理起步较早，目前已发展成为较完备的体系。研究、借鉴美国的社会保障制度建设和社会治理进程的经验，对于完善中国特色社会保障制度、促进中国社会治理体系现代化具有重要的理论和实践意义。

1 中美社会保障的现状及比较

从全球范围看，北欧国家社会保障水平最高，但财政负担较重，中国借鉴北欧国家的条件尚不具备，似乎也无必要。美国是市场化程度最高的现代化发达国家，在市场分配与政府作用、社会救助的结合上更适合于中国借鉴。因此，中美社会保障对比有助于中国探索与自身国情相适应的社会保障制度，为今后的改革提供可行的思路。

1.1 中国社会保障制度的现状

中国社会保障制度包括：城镇基本养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险、工伤保险、社会救助和社会福利制度，农村居民社会养老保险、医疗保险、五保户供养、社会救助和社会福利制度。改革开放以来，中国社会保障快速发展，历经多次制度变迁，目前已取得巨大的成就，实现了对医疗、养老、贫困等主要社会问题的覆盖，使国民生活得到显著改善。但由于中国城镇化的发展和人口老龄化的出现，新的社会问题随之产生，使社会保障制度体系表现出诸多弊端，主要有：覆盖面相对较窄;社会保障项目不够齐全;社会福利事业资金较少;社会保障制度层次体系不完善;主体间的责任关系不协调等。因此，政府部门正致力于实现城乡统筹和区域统筹，针对养老、医疗等重大社会问题不断完善相关制度安排，落实社会保障的全民覆盖。

1.2 美国社会保障制度的现状

建国初期，美国社会保障制度并未形成，早期的社会保障主要由社区和私人慈善提供，政府发挥的作用较小。在大萧条时期，社会力量因资金短缺问题无法提供有效的社会保障，联邦政府的重要性凸显。1935年，美国通过《社会保障法》，明确了联邦政府的责任和作用，使美国形成了全国统一的社会保障制度体系。20世纪70年代，初步建立起系统化的社会保障体系。但是，巨额的社会保障支出给财政带来压力，并引发一系列社会问题和矛盾。经过调整，社会福利建设不断加强，现代社会保障制度的轮廓基本形成。经历80多年的改革，美国社会保障最终发展成多层次、全面的体系，其覆盖范围广泛，在促进经济发展、维持社会稳定中发挥着重要作用。社会保障制度的内容包括养老保险、医疗保险、失业保险、残疾保险和社会福利、社会救助。政府、企业、个人和社会组织共同承担社会保障资金的模式使得社会保障资金来源渠道广泛，这在很大程度上缓解了政府的压力。社会保障的管理主要由政府和社会组织共同完成，联邦政府管理全国性的社会保障项目，具体的项目实施由州政府和企业完成。

1.3 中美社会保障制度的比较

由于政治制度、历史文化等方面的不同，中美两国的社会保障制度在制度基础、产生原因、发展过程、功能导向、完善程度等方面存在一定的差异。

中国的社会保障制度始于计划经济时期，改革开放后，为了实现经济发展和社会转型，有效保障公民的基本生活，社会保障制度将维持社会公平和稳定作为其功能导向，将保障公民的基本利益作为主要任务。但在市场化改革过程中，贫富差距、城乡差距不断有所扩大，各种社会问题逐渐显现，扶贫任务艰巨，促进了社会保障范围的逐渐扩展，但社会保障制度的改革和完善的进程比较缓慢。

美国在遭受经济危机时，开始意识到社会保障的重要性，逐步建立起社会保障制度，并在各方的利益博弈中趋于完善。以市场经济为基础决定了美国社会保障必然以市场和效率为导向，能有效促进经济发展。美国社会保障体系较完善，在发展中逐渐社会化、制度化，核心内容是不断提升保障水平、扩大保障的覆盖范围。

2 中美社会治理的现状及比较

社会治理是指政府、社会组织等采用协同合作的方式维护社会秩序，保证社会发展的正常运行，同时实现公共利益的增长。与中国相比，美国的社会治理模式更加成熟，志愿服务和社会组织已成为社会治理的重要力量，社区治理的效果更加显著。

2.1 中国社会治理现状

近年来，中国一直倡导多元共治的新型治理结构，不断加强社会治理建设。中国的社会治理体系更加完善，社会治理取得了重大成就。第一，积极转变政府职能。政府不断推动自身职能转变，强调基层政府在社会治理中的重要作用，各级政府积极探索以政府职能转变为核心的社会治理模式，实现了由管理到治理的转变。第二，加强社区建设。政府在社会治理中高度重视社区的重要性，将社区作为改革的着力点。加强社区建设有助于提高社区自我服务能力、健全社区治理体系。第三，强调多元共治，扩大公众参与。社会治理向多元治理转变，政府积极吸纳外部力量参与社会治理，共同为社会提供公共服务。第四，社会组织快速发展并发挥重要作用。政府通过购买公共服务激发社会组织的能量，使社会组织在社会治理中发挥其独特的优势。总之，中国社会治理实现了多层次、多领域的深刻变革，但新时代社会治理的任务依然繁重，社会治理改革任重而道远。

2.2 美国社会治理现状

在美国，社会治理更多地被作为一种社会学概念而提出，之后拓展到政策制定领域，指政府通过制定政策来管理社会、解决社会问题。与中国相比，美国社会治理起步较早，在实践上也更加成熟，主要表现在：第一，倡导合作治理。政府不是高高在上的单一行为主体，各行为主体是平等的合作关系，且各主体间有合理的权责分工。因此各方参与者职责明确，合作的机制相对清晰，不存在权责模糊、相互推诿的问题。第二，形成以社区为依托的治理模式。社区治理能充分地调动公众参与的积极性，减轻政府的负担与成本，提高社会治理的效率。社区是社会治理的基础单元，以社区为依托的治理路径促进了社会的变革和健康发展，是美国社会治理取得成就的重要基础。第三，社会组织发育成熟。美国的社会组织有充分的存在空间，如在社区工作方面，社区自治组织发挥了重要作用。政府大力支持社会组织，通过社会组织了解公众的需求，并进行回应。社会组织是美国社会治理的重要主体，承担着社会治理的主要职能。第四，志愿服务是社会治理的强力支撑。美国各种非营利组织是志愿者活动的载体，不仅承接了部分政府转移的公共服务职能，还开展多种服务项目，促进了社会治理的发展。公民可以在志愿服务中贡献力量、展现自身价值，有助于提升公民参与社会治理的积极性。

3 完善中国社会保障、社会治理的建议

3.1 完善中国社会保障制度的建议

改革开放以来，中国的社会保障制度逐渐健全，但仍然存在着层次、体系不完善等问题。结合从美国社会保障中得到的启示，为促进中国社会保障制度的完善和发展，提出以下建议。

3.1.1 完善法律体系

与美国相比，中国尚缺少专门的社会保障法，社会保障的法制化建设滞后。目前，中国已经具备社会保障制度立法的基本条件。应首先颁布综合性法律，再针对具体的项目相继出台单项法，初步搭建起社会保障法律体系并不断完善。在各项法律中，应对社会保障的资金筹集、保障对象、责任分配、运行管理、监督等具体内容做出规定，使社会保障的各环节有法可依。

3.1.2 强化政府责任

社会保障建设事业离不开政府的推动，完善中国社会保障制度必须加强政府的责任。首先，坚持政府主导的原则。国家应注重社会保障制度的顶层设计工作，并完善相关的配套制度。其次，优化管理模式，提高政府部门的工作效率，同时兼顾社会保障的公平原则，加快实现基本社会保障的全国统筹。再次，重视市场的作用。政府可以将部分职责适当地转移给市场，建立政府与市场统筹的保障体系。

3.1.3 拓宽筹资渠道

在人口老龄化等社会问题凸显的形势下，中国的社会保障任务越来越繁重，筹集资金成为发展社会保障的重要内容。为缓解政府的财政压力，必须拓宽筹资渠道。首先，转变筹资方式，改社会保险费为社会保障税，通过税收筹集社会保障资金。其次，增开新型税种，加大政府转移支付对社会保障的资金支持，通过再分配减小贫富差距。最后，合理调整各主体承担社会保险的比重，减轻政府的资金供给压力。

3.1.4 关于医疗改革问题

我国的医疗改革，力度较大，惠及面广泛，功不可没。但存在的矛盾、漏洞和问题也不少，与我国的其他改革相比，民众的满意度较低。问题主要集中在三个方面：一是“看病贵”。公立医院以盈利为目的，导致了医疗机构普遍的“过度诊断、过度用药”，既浪费资源，也加大了医疗费用和医患矛盾。二是“看病难”。在我国的京津沪和省级一些三甲医院，看病一号难求是个普遍现象，以至于产生了看病托人和号贩子的问题。三是统筹层次不高。这既表现为城乡之间不一，又表现为城市统筹的层次参差不齐。其中，发达地区统筹经费充足，有的地区统筹经费却处于亏空状态，医保报销十分困难。

解决上述问题，需要进一步界定公立医疗机构的社会定位，回答医院是不是企业，并加强对医疗行为的规范和监督。公立医院是企业而不是事业，社会效益应高于经济效益，医疗机构产业化不是我国公立医疗机构改革和发展的方向。二是在医疗机构设置上，要扩大供给，并使优质医疗资源实现区域合理分布，加大对三线城市医疗机构建设的投入。三是在医疗经费统筹上，逐步实现城乡一致、全国统筹。这对于体现社会公平和实现城乡一体化及全民互助，都具有重要意义。医疗体制改革应回应“救死扶伤”本位，同时加强监督管理和成本核算。

3.1.5 提高社会保障水平

由于中国国情的特殊性，城乡、区域之间的社会保障水平差别较大。因此，必须优化社会保障管理模式、建立统一的管理体系;减少地区差异和城乡差距，并在全国基本社会保障统筹的基础上给予地方政府一定的自主权，因地制宜地进行社会保障建设。此外，既要通过初次分配提高家庭保障水平，又要通过社会保障制度提高公民基本社会保障水平。

3.2 完善中国社会治理的建议

中国亟须改进社会治理的方式，创新社会治理体制。结合美国社会治理实践探讨中国社会治理改革可获得许多启示，中国社会治理应从以下几个方面改进。

3.2.1 实现协同治理

协同治理要求多元主体在共同的行为目标下，按照各自的分工发挥积极的作用。实现协同治理，应以法律规定各主体的权责，进一步强调政府的主导作用和公共服务职能。充分发挥各治理主体的优势，实现政府与各主体的良性互动，才能在体制机制的创新中创造符合时代要求的社会治理新格局。在协同治理中，处理好政府、市场和社会的关系，创新协同治理的模式，为社会组织提供合法性、资源和活动空间，促使社会自治的良性发展。

3.2.2 重视基层治理

随着社会治理改革的推进，基层治理的精细化、网格化发展成为新时代基层治理的必然趋势。必须不断增强基层的自治能力，形成中国特色的基层治理模式。首先，促进公共资源向基层倾斜，完善社会保障制度，使公民的生活质量得以提升。其次，完善城乡基本公共服务体系，提供高质量的公共服务。最后，重视基层自治的探索经验，鼓励公民积极参与公共事务，以村委会和居委会为依托开展基层治理。

3.2.3 促进互利共赢

政府是社会治理中各方利益的协调者，如何满足多元的利益诉求是亟须解决的关键问题。要进一步推进社会保障体制改革，实现社会公平，以源头治理预防和减少矛盾。在对利益进行重新整合时，注重多主体的互利共赢。例如，可召集各方代表表达自己的看法，对方案进行表决，表决通过后再施行。针对无法实现共赢的问题，应当对弱势方做好补偿。使多元主体的利益诉求和冲突得到调适，并在共同的目标下采取集体行动，才能实现社会治理的目标。

3.2.4 鼓勵公众参与

公众参与是社会治理动力的源泉。政府应鼓励、支持公众积极地参与社会治理，在思想观念上破除公众参与的障碍;增强社会成员的归属感，鼓励公众积极参与志愿服务和公共事务，倡导个人与社会的共同发展;以法律保障公众参与社会治理的基本权利;完善信息公开制度，利用网络、微信、微博等调动公众参与的积极性，切实解决公众反映的问题，实现政府与公众的双向互动。

参考文献

[1]高晓燕，刘琪，李腾.美国社会保障制度及其发展——兼谈我国社会保障制度改革[J].开发研究，2016，（04）：149-156.

[2]王丹.中美社会保障制度比较[J].合作经济与科技，2016，（17）：148-149.

[3]刘远波.我国非政府组织参与社会治理研究[D].郑州：郑州大学，2017.

[4]江必新.以党的十九大精神为指导 加强和创新社会治理[J].国家行政学院学报，2018，（01）：23-29+148.

[5]蓝志勇.美国社会治理的实践[J].城市管理与科技，2015，17（06）：28-29.

[6]张骁虎.20世纪以来美国社会治理中联邦政府角色的演变[D].长春：吉林大学，2017.

[7]丁芸，胥力伟.美国社会保障税及对我国的启示[J].国际税收，2014，（12）：18-22.

[8]范和生，唐惠敏.社会组织参与社会治理路径拓展与治理创新[J].北京行政学院学报，2016，（02）：90-97.

[9]邵静野.中国社会治理协同机制建设研究[D].长春：吉林大学，2014.