双轨制政府会计改革引发政府财务管理理论重构简析

黄梦春

[摘 要]近年来，随着我们国家经济的快速增长和健康发展，人们生活品质的日益提高，贯彻落实财政模块的可持续发展成为我国政府工作的重中之重。权责发生制作为双轨制政府会计改革的主要产物，它的出现给当前运行预算会计模式之下的政府财政预算管理体系造成很大的影响。一方面，它无法快速地适应政府会计理论体系的变化;另一方面，它在短期内也达不到政府公共治理目标的要求。根据双轨制政府会计改革的指导思想，要遵循并合理利用财务管理理论的客观规律，结合政府会计的具体情况，将政府财务管理作为政府预算管理的延伸来运用，形成重构的政府财务管理理论指导，从而达到财务效绩最大化，快速实现政府公共管理的目标，有效提高政府公共服务的质量。

[关键词]双轨制政府会计改革;政府预算管理;政府财务管理

[中图分类号]F810.6

1 前 言

原有的政府预算会计系统虽然仍旧运营，但事实上，它已经无法继续最大限度地满足政府职能转变与公共财政改革的要求。由此看来，更好地建设高质量的便民政府，建立科学合理的政府财务管理体系迫在眉睫。双轨制政府会计有什么优势？为什么要进行双轨制改革？它又是如何运行的？文章将对此展开详细的分析。双轨制政府会计改革坚持实现财务绩效最大化为导向，通过政府财务会计与政府预算会计的合理协调分工，继而建成完整的以双功能、双基础和双报告为中心的双轨制政府会计体系，对政府更好地提供服务、完善职能有积极的意义。

2 双轨制政府会计改革简介

双轨制政府会计模式是由政府预算会计和政府财务会计两部分构成的，换言之，预算会计和政府财务这两个系统并列存在于政府会计系统之下。预算会计，一般来说是指监督政府对工作项目展开所进行的预算工作落实情况的手段，其主要用来对预算的具体实施过程进行陈列总结，政府财务则指的是会计在政府各个部门中的统称，其主要是用来表现政府的运营事态和财务具体内容。

3 当前政府财务管理体系的不足之处

在我国管理型政府全面向服务型政府转变的大背景下，相当大一部分的弊端逐渐暴露出来。尤其是当前政府常态下的财务管理体系下的资金不合理分配以及低效资金利用等这些弊端日益表现出来。具体来说，可以将它们分为财务管理制度和预算管理体系这两个方面，在这种情况下，双轨制政府会计改革应运而生[1]。

一方面，在政府财务管理制度规范方面，存在以下三个问题。

（1）政府没有一个具有统领性质的财务管理制度。要么将财务管理制度简单粗暴地纳入预算管理制度之中，要么就是各个单位下的财务管理制度花样百出。

（2）财务管理制度表现出不连贯、不完整的问题。在具体的实施过程中，存在灰色地带没人管、制度归责不明确、出现问题张三推李四等问题。

（3）当前政府财务管理制度的针对性内容还有待完善。在实际的政府工作运行过程中，财务管理制度更偏向于流程形式上的固定统一，而在目标、方法等方面则没有具体详细的规范说明[2]。

另一方面，突出表现在预算管理体系上。预算管理体系仅仅作为财务管理体系中的一小部分，其职能内容有限，涉及范围相对较窄，根本无法滿足政府财务工作的繁重复杂的工作要求，主要体现在以下几个方面。

（1）在预算管理目标上，表现出明显的局限性，其侧重以宏观调控来达成资金的合规分配，而不是站在整体意义上进行一个长远的考虑.

（2）在预算管理内容上，则表现出严重的片面性，将目光单纯放在资金的具体合规分配上，而忽视了分配资金在实际运行过程中的使用效率高低考虑。

（3）在政府预算过程中，由于缺乏对财务关系的全面关注与整体管理，最终导致了政府的服务落不到实处。

4 进行双轨制政府会计改革的原因

双轨制改革是顺应时代发展要求的，此次双轨制政府会计改革在之前的政府预算会计模式的基础上，站在科学的角度上，理性考虑，通过实现预算会计与财务会计的科学分工协调，更好地促进了政府财务管理的优化升级，加快了治理型政府的建设步伐。[3]

4.1 管理标准的需要提高

在政府治理的建设过程中，宏观调控这只看不到的“手”发挥着不可替代的作用。阳光透明的政府的建成离不开市场的肯定与社会的支持。其中，信息公开毫无疑问成为形成三方顺利合作基础、巩固相互合作关系、推动合作稳步前行的重要依据。我们都知道，政府会计制度在很大程度上会影响到政府会计信息的高效录入[4]。在双轨制政府会计改革之下，政府开通了各种小窗口以便民众及时准确地获取相关的政府财务信息。信息窗口公开透明的背后，要求政府做得更多，政府更要切实履行行政职责，有效地提高政务财务管理水平，从而保证行政服务的质量，将为人民服务这个宗旨落到实处。

4.2 管理范围的需要扩大

双轨制政府会计改革之下的管理范围较原有的预算会计模式在一定程度上有所扩大。在原有的简单的净收入=总收入-总支出基础上，又增加了资产、负债、收入以及费用这些要素。要素的增加随之而来的就是政府财务内容的复杂化。具体来说，双轨制下的政府会计会根据会计主体手中资源的多少、权利义务的大小这些条件来对这些要素进行重新界定与规范。通过对这些要素的规范，大众可以通过数据要素得到系统、清晰的信息，从而更加清楚地了解到政府实际的运营情况;另外，双轨制下政府会计改革将会大力推动成本会计系统的建立健全。

4.3 信息获取需要优化升级

要将政府财务管理的工作做好做精，就必须从全面系统的信息整理、科学可行的方法运用、可靠优秀的工作人员这些方面同时进行。其中，系统可靠的信息是政府财务管理工作顺利开展的前提，一旦所需信息有所差错，将给后续工作造成巨大的不利影响。在之前的政府预算下，财务信息获取难度大、信息量少、可靠度低。而相较原有的预算会计模式，双轨制的政府会计信息又增加了政府综合财务报告和政府部门财务报告这两个内容。通过建立健全财务会计系统，确保所持有的财务信息的真实性、完整性和及时性。

5 双轨制政府会计改革的策略

5.1 构建科学的政府预算会计体系

预算会计的实质就是通过会计核算的方式，对政府在相关工作中的预算支出及收入进行一个及时、准确、完整的跟踪，从而实现政府预算的监控。构建科学可行的政府预算会计体系，要将预算会计的重点倾向于财务部门[5]。

一方面，要做到对政府预算收入执行的控制。这个相对容易理解，预算收入也就是用来表示在政府项目完成之前所批准的数额支出，而收入也就是在项目实施过程中实际用了的数额支出。

另一方面，要做到对政府预算支出执行的控制。这个部分相对前者来说难度较大，其中设计的概念相對繁杂，掌握好“预留支出”“保留支出”“应计支出”“实际支出”这四种不同情况的支出至关重要。

5.2 构建科学的政府财务会计体系

在政府全部的财务活动工作中，政府预算会计体系与财务会计体系是依托存在的。与预算会计不同的是，政府财务会计更侧重于对政府活动带来的长远性财务进行核算。举例来说，一预算单位以钱货两清的交易方式购买了一套机器，所购进的这台机器属于资本性支出。站在预算会计的角度来说，交易已经完成，针对此次交易的预算已经结束。而从现在财务会计的角度来看，核算会一直跟随后期的这套机器所带来的收益，记录这套机器的价值变化。一方面，结合我国单位的实际情况，建立起一个科学统一的政府财务会计准则[6]。另一方面，将责全发生制应用在财务会计体系中，将政府工作中的财务状况真实体现出来。

5.3 完成预算会计与财务会计的高效对接

按照双轨制政府会计改革的指导思路，政府预算会计与政府财务会计两者虽然在目标侧重、内容体系、使用价值、系统归属等方面有所差异，但它们共同处于政府财务范畴内，独立存在又相互依托。[7]值得注意的是，在具体的政府财务管理信息系统建设过程中，关于预算会计和财务会计的建设要在最大限度上做到两者的协调统一，找好它们之间的连接点，进行科学合理的基础研究，从而实现两者的高效对接，推动政府财务管理高质量进行。

6 结 语

财务经济作为国家发展的基础条件，同样在国家政治系统中扮演着重要的角色。双轨制政府会计改革下的种种举措是符合社会发展趋势、满足政府工作需求、服务人民群众切身利益的。[8]它的实施代表着我国政府会计审核体系的逐渐完善，意味着我国政府服务职能的不断优化升级。双轨制下的政府会计改革之所以科学可行，是因为它勇于突破传统的框架结构，克服了原有财政预算管理体制的弊端，科学合理地界定规范会计要素，以其管理标准的提高、管理范围的扩大与信息获取的便捷等优势给政府财务管理健康发展提供了新思路、新方向，对提升政府财务管理能力、提高政府的公共服务质量有着极大的促进作用。

参考文献：

[1]姜宏青，宋晓晴.双轨制政府会计改革引发政府财务管理理论重构[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2017（3）：23-30.

[2]徐玉德，宋帅.改革开放四十年我国政府会计改革回顾与展望——基于Lüder的财务管理改革进程模型的理论分析[J].财政科学，2018，34（10）：110-121.

[3]杨昆，马雄风.政府会计双轨制及日常工作中的应用[J].农业科研经济管理，2018（2）：24-26.

[4]姚宁.政府会计与政府审计的动态协调研究——基于权责发生制的政府综合财务报告制度改革[J].福建质量管理，2018（23）：47，70.

[5]栾金萍.从“双轨制”角度下看《政府会计准则——基本准则》[J].财会学习，2017（8）：12-13.

[6]张风.政府会计改革：战略次序、框架设计与冲突协调的分析[J].财会学习，2018（21）：133，136.

[7]姜宏青，李科辰.我国政府财务报告分析体系构建研究[J].会计与经济研究，2017，31（3）：18-31.

[8]陈戈.“双轨制”下政府会计改革的思考与展望[J].商，2016（12）：142.