地方政府PPP项目建设运营的财政监管研究

靳超

[摘 要]在我国大力推行PPP模式下，PPP在我国的推广必须符合国家经济社会发展战略需要，利于国家区域发展战略，能够推动地区产业发展和总供求政策的安排与调整，因此我国的监管机制在地方政府的投融资公私合作中占据重要地位，既要发挥PPP在融资与管理上的优势，也要遏制死抓不放的现象。将PPP置于有效的新型健康的监管体制之下，才能确保政府和私营企业之间风险共担、利益共享的双赢投资模式。

[关键词]PPP模式运营;财政监管;投融资

[中图分类号]F283

近年来，我国各地方政府为提升地区经济竞争力，越来越多地采用PPP投资模式开展经济建设，但在各地方政府实施的过程中，传统的基础建设财务监管机制中的行政监管、财务审计难免会出现蓄意伪造、政企共谋、隐匿公共关键信息、违法兜底等问题，甚至出现设计偏失、运营资本失控、建设失信、移交失败等不利后果。围绕上述情形，探索在地方政府投、融资公私合作构建中加强全面的财政监管。

1 PPP投资模式中的财务监管重要性

尽管PPP 投资模式不论对于政府的公共设施建设和投入还是对于融资企业的参与和利益共享，都是一种目的双赢的投资模式，会给政府和市场企业带来极大的效益，但是由于涉及企业资产和政府公共投入的运行监管，PPP投资模式从立项、融资到投入建设和运行都需要对整个项目的过程进行财务监管，更是因为PPP项目涉及多方的资金，各方对于资金的使用情况更是需要突出财务监管的重要性。

1.1 加强项目筹划和资金使用的规范化

虽然与传统中政府出资建设基础设施的方式相比，PPP项目可以大量减轻政府在建设项目中的资金压力，这种资金注入的投资行为可以既符合我国政府在各项基础设施建设大量开展的情况所需要的社会效果，还可以减少政府在各类基础设施建设中的资金需求，PPP模式使得地方政府使用最小的投入而带来最大的社会效益和经济效益，这是符合我国政府對于基础设施建设投资所追求的战略目标。由于诸多私营企业的广泛参与，这就会和地方政府之间形成多边的利益关联，那么财务监管就会成为合作双方的核心问题，也只有加强财务监管，才能让投资者注意项目筹划和提升项目质量，促进引进新兴技术来降低项目成本，同时也会对项目资金的引入、分配、使用进行严格地把控，从而以较低的成本获取较高的经济收益。

1.2 增强基础设施建设项目的质量保障，维护公共利益

在我国的PPP项目合作中，需要政府作为主导监管方来加以规制，因为企业都是希望追求产品利益最大化的，但是公共基础设施的投入，不论将来项目中私营企业介入到何种程度，均需要有一套健全的监管体系作为后盾，才能确保公共项目的产出数量和质量得到双重保证，否则产量不足、价格上涨过快、质量有瑕疵、项目利润垄断等问题就会随着私营企业的介入忽略社会公共服务的功能，因此政府在增强基础设施建设项目中的财政监管，可以有效地评估项目运营投入、成本、收益等状况，起到了维护公共利益的作用。

1.3 确保政府和私营企业的共赢

在PPP项目中，项目公司各方利益既有一致性，又有冲突，政府和企业之间需要强调两者之间的信任关系，还需要责任共担、利益共享，从而达到互惠互利的双赢局面，从政府的角度来看，主要是为社会发展的需要提供公共项目的建设，满足社会公众的需要，增进社会福利;从企业的角度来看，主要目的是通过项目获得投资回报或者扩大自身影响，以利润最大化和市场占有率最大化为目标。这就导致了PPP项目合约执行中参与方的利益有受损害的预期，不利于项目整合、推进、运营。所以加强PPP项目建设运营中的财政监管，有利于PPP风险管理，维护公私双方的利益。

2 地方PPP项目的财政监管体制现状

我国PPP项目的管理大多从本部门管理的角度出发，这就导致了在我国的地方政府投融资PPP的监管实践中，缺乏明确的监管机构与监管体系。在整个PPP项目的运行周期中，发改委承担项目的审批职能，各个项目的主管部门承担项目的规划、论证、申报、招标、运营等职能，财政部门负责资金的划拨，由于不同的政府职能部门所追求的公共利益不尽相同，因此对于监管的预期和社会效益评估也是存在差异的，这就造成了对于合作伙伴的选择、合约的审核与签订、资金的监管和使用出现所属职权部门自由裁量的状态，这不利于监管的有效开展，会使得监管成为传统效力不强的日常行政程序。

2.1 资金来源复杂，配置缺乏合理化，监管难度较大

私企通过PPP投资、融资的模式参与到政府的基础设施建设中来，其资金来源多数都是依靠自有或者自筹资金，而财务监管就需要对该项目的资金支付、使用等进行有效地监管，才能保障该项目的正常推进，但是由于资金来源的复杂多样，就会给PPP的项目财务监管带来一定的难度，政府部门就需要在财务监管方面花费大量的精力对资金进行控制、使用以及配置。就目前我国的部门PPP项目财务监管模式来看，并没有将其管控资金风险的实效性充分发挥出来，相反在这些基础设施建设工程中经常会出现拖欠款项、材料损失等不良现象，这就造成了私企追求利益和政府追求社会效益产生一定的矛盾，使得资金的合理化使用不能达到政府或者企业的标准。

2.2 部门间缺乏互动机制，监管多而繁乱，监管效果低效

我国的PPP项目一般是以基础设施为导向的，这就导致我国地方政府的PPP项目监管实践中，缺乏明确的监管体系和监管机构主体。PPP项目的发起者在于各个项目主管部门，由它们负责项目论证、规划、申报、招标、运营等职能，然后发改委负责项目的审批职能，财政部门主管资金的划拨和使用的监督职能，项目一旦获批，项目合作方的选择、合约的签订、资金的使用执行都进入了各自管辖范围的自由裁量状态，由于各个环节对应的政府职能部门所追求公共管理目标不同，对于监管的预期和社会效益的评估也是存在差异的。这就导致PPP项目的监管出于各自为政的效果，一旦该项目公司提供的公共项目产出和质量低于预期或者无法满足社会需求，造成的财政资金浪费和社会资源损失就会由公共财政来承担。

3 地方政府PPP投资模式下强化财务监管的优化策略

3.1 财政与发展改革部门相协调，建立宏观的财务监管

从战略层面上讲，财政部门应当在资金安排上服从于项目决定的规划部门，但是这并不意味着不需要在总体机构和规划总量上进行项目的财政审查和预算监管，甚至笔者认为财政部门应当协助PPP项目审批部门建立PPP项目财政预算评估体系，颁布统一的项目财政评估细则，对PPP项目实行项目财政分类监管。

3.1.1 投资规模概算监管

在项目概算、预算编制等环节加强国家财政编制的指导，保证财政编制依据的合法性，审计部门运用审阅、符合掌握项目的投资规模等基本信息和项目的概算情况，通过审核项目建设单位的立项文件、批复文件等内容，计算出符合项目的规模和概算情况是否做到前后一致，避免估值过高、缺项少算的不合理情形，最终根据项目实际因素和国家政策从财政角度评估、审查建设项目的规模、标准是否合理，是否符合当前我国的经济发展建设规划。

3.1.2 政府兑现及配套投入监管

在不同PPP项目合同中，政府承诺大多分散在不同的事项条款中，实践中政府承诺的对象和配套投入的审核，需要审计部门逐条进行审查，避免政府因为兜底条款的不合规手段，导致全部兑现不能或者过度配套，例如对于付费和补助、协助土地权利、提供审批或者相关配套投入、允诺排除竞争、其他承诺等形式，都会在后期的项目运营中产生不必要的争议和纠纷，需要在财政审计中一并计入监管和审查。

3.1.3 项目运作方式监管

PPP项目运作方式也有很多类型，因此在宏观的财政监管中也要对于公私和合作的模式进行审核，应从中厘清各方面的责权利关系并与项目实际情况相匹配，不论是BOT、TOT、DBFO等模式，其适用范围应在对应的财政运营中进行风险评估，财政监管部门使用分析、复合、对价评估的方法核对项目的运作模式是否满足项目本身的财政运营要求和社会公共利益需要，判定是否选择了恰当适中的运作方式，避免企业或者政府投资人追求自身利益盲目确定项目运作方式。

3.2 财政与职能部门明确分工，从微观上监管项目的运营

在操作协同的层面上，按照现有的政府架构，财政部门应当作为主导部门，与各职能部门共同协作完成项目运营中的微观财政监管。

3.2.1 项目核算监管

PPP项目在运营过程中，需要审查建设项目的规模和使用费用是否匹配，包括项目貸款利息、流动资金等，还需要针对设备费、工程费等费用进行监管核算。其中在此过程中最重要的还要包括对于资产负债表和损益表的财政监管和审计：第一，对于资产负债表的审计需要根据会计制度和相关规范来审核，将项目中运营资产的金额与上一期进行全面审核，必要时对与之相应的其他报表明细进行总结对照，将不符的部分结合来往账目的函证、存货单据等进行盘点，核对报表数字的真实有效，保证账本之间衔接完整合理。第二，审核损益表，要重点关注是否存在漏项、缺项的情况，审核损益表的完整、规范和统一，对于损益表中缺少关联性、数字差异较大的要进行详细深入地核查，同时结合成本费用、销售收入、利润分配等有关明细账和纳税调整明细对各项费用进行核实，必要时要查验有关原始凭证。

3.2.2 风险监管

在风险方面，财政监管部门需要审核具体PPP项目的风险识别是否全面、风险分担是否合规合理，采用风险清单法与德尔菲法相结合的形式，根据项目实际情况进行风险列举，通过专家评议环节进行最终风险的确定，确定之后通过财政分析对风险进行量化，根据量化明细和类似项目经验对项目当时的情况进行风险量化数据评估，最终转化为风险评估数据，并根据风险分配给最有利于处置风险的相对控制方，实现风险项目成本和财政监管的最小化。

参考文献：

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[2]杨文宇.PPP模式项目的动态风险管理研究[D].天津：南开大学，2011.

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[5] 中华人民共和国发展和改革委员会.关于开展政府和社会资本合作的指导意见[EB/OL].（2014-12-02）[2019-05-10].http：//www.ndrc.gov.cn/gzdt/201412/t20141204_651014.html.