新中国70年义务教育发展轨迹、成就及愿景分析

司晓宏 樊莲花 李越

内容提要 义务教育作为一种基本人权和提高民族素质的奠基工程，是国家最为重要的社会建设和民生工程，是现代化建设的根砥。我国义务教育虽肇始于清末民初，但其真正发展和普及则是新中国成立以后的事情。历经70年筚路蓝缕、栉风沐雨的开拓奋斗，我国义务教育不仅在约占全世界1/5的人口中实现了全面普及，而且在960万平方公里的广袤大地上促进了区域之间、城乡之间、群体之间的均衡发展，踏上了从“有学上”到“上好学”的征途。这既创造了人类教育史上的壮举和奇迹，也充分彰显了中国特色社会主义的制度红利。展望新时代我国义务教育发展，将把坚持立德树人、践行素质教育、推进优质均衡、完善治理体系、实现教育现代化等，作为主攻任务和奋斗方向。

关键词 新中国 义务教育 历程 成就 展望

〔中图分类号〕G522.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2019）09-0001-12

义务教育是由国家依法统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的强迫性教育，具有强制性、普及性和免费性特征。义务教育在国家各项事业发展中具有基础性、先导性和全局性作用，事关亿万少年儿童健康成长，事关国家发展，事关民族未来。回顾新中国建立70年来义务教育发展的基本历程，总结其成就经验，展望其发展趋势，是重大历史节点上鉴往知来的重要使命。

一、新中国70年义务教育发展的基本历程

义务教育最早肇始于西方。1763年，普鲁士颁布强迫教育法令，这是世界正式实施义务教育的开端。①之后，法、英、美、意、日等国于19世纪下半叶相继颁布完善了义务教育法律，并使之得到广泛普及。义务教育在我国从概念滥觞到制度初创是鸦片战争后，伴随着西学东渐思潮的兴起而产生的。1902年清政府颁布了《钦定学堂章程》（壬寅学制），次年将该章程修订后又颁布为《奏定学堂章程》（癸卯学制），其中首次提出了实施义务教育的概念和政策：“外国通例，初等小学堂，全国人民均应入学，名为强迫教育，除残疾有事故外，不入学罪其家长。”②并规定“此项学堂，国家不收学费，以示国民教育国家任为义务之本意。”③这预示着义务教育在我国正式开端。随后在民国时期又相继颁布了《学校系统令》（1912年）、《特定教育纲要》（1915年）、《中华民国宪法》（1923年）等，明确提出实施4年制或6年制义务教育。但由于从清末到民国这一时期，整个国家一直处于列强入侵、军阀混战、民不聊生的战乱和动荡时期，因此上述法令宛如一纸空文，根本未能得到广泛而有效的实施。义务教育作为惠及民生的伟大工程在神州大地上的真正普及与发展，是中华人民共和国成立以后的事情。梳理新中国成立以来义务教育发展的基本历程，大体上可将其划分为以下四个阶段。

1.恢复建立期（1949-1966年）

新中国成立后，虽在较长的一段时间内未明确提出“普及义务教育”的概念，但在教育方针和教育目标中却始终贯穿着“为人民服务”“面向工农”“科学的、民主的和大众的”“让学龄儿童入学”的宗旨，这在客观上蕴含了发展义务教育的理念与政策。1949年9月《中国人民政治协商会议共同纲领》指出要“有计划有步骤地实行普及教育”。1951年教育部召开第一次全国初等教育及师范教育会议时强调：我们的教育应该以工农为主体，应该特别着重于工农大众的文化教育、政治教育和技术教育，并指出“十年之内全国学龄儿童基本上入学，五年之内争取全国学龄儿童80%入学”的目标。②④彭泽平、姚琳：《新中国基础教育改革与发展：历程·经验·展望》，人民出版社，2018年，第171、172、175页。1952年，教育部在《工作计划要点》中强调：各级各类学校继续贯彻向工农兵开门的方针。1954年，首部《中华人民共和国宪法》第94条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利”。据统计，到1957年，全国小学数量达到54.43万所，在校小学生达6428.3万人，全国学龄儿童入学率达到61.7%。②到1965年，小学数量（含教学点）达到168.19万所，在校小学生达11620.9万人，小学学龄儿童入学率达到84.7%。朱有瓛主编：《中国现代学制史料》，华东师范大学出版社，1987年， 第70页。

2.延误停滞期（1966-1978年）

1966年“文化大革命”爆发，各级各类学校相继出现停课闹革命，接着开始批判“智育第一”“白专道路”，提倡开门办学，半工半读。这一时期包括中小学在内的各项教育事业的正常办学秩序均遭受到严重破坏。需要特别指出的是，这一时期毛泽东提出了教育普及的思想，甚至主张县县有大学、社社有中学、村村有小学，并在广大农村地区得到广泛践行。但是由于这一时期师资力量和教育资源极度短缺，以及不够尊重教育规律等原因，中小学普及只有数量没有质量、只有外延没有内涵，教育质量极差，这在客观上造成了改革开放初期我国各行各业出现了人才青黄不接、严重断层的现象。十年内乱时期，我国义务教育发展实际上陷入了延误停滞期。

3.全面普及期（1978-2010年）

我国义务教育的快速发展和全面普及是改革开放以后的事情。1977年8月邓小平主持召开科学和教育工作座谈会，指出我国要赶上世界先进水平，必须从科学和教育着手，并提出自己要亲自抓科技和教育，这为发展和普及义务教育提供了顶层支持。从改革开放初到2010年，我国义务教育的发展和普及大致可以划分为三个阶段。

第一，提出普及初等教育阶段。1980年12月，中共中央国务院颁布了《关于普及小学教育若干问题的决定》，明确提出“在80年代，全国应基本实现普及小学教育的历史任务，有条件的地区还可以进而普及初中教育”。④随后在1982年12月第五届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》中明确规定：“国家举办各种学校，普及初等义务教育”。

第二，确立“普九”任务阶段。1985年党中央召开了新中国成立以来第一次全国教育工作会议，颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，明确提出要“实行九年制义务教育”，并根据当时的国情现状，提出了分期分批普及义务教育的策略，即把全国大致分为三类地区：“一是约占全国人口四分之一的城市、沿海各省中的经济发达地区和内地少数发达地区，在这类地区，相当一部分已经普及初级中学，其余部分应该抓緊按质按量普及初级中学，在1990年左右完成。二是约占全国人口一半的中等发达程度的镇和农村。在这类地区，首先抓紧按质按量普及小学教育，同时积极准备条件，在1995年左右普及初中阶段的普通教育或职业和技术教育。三是约占全国人口四分之一的经济落后地区。在这类地区，要随着经济的发展，采取各种形式积极进行不同程度的普及基础教育工作。对这类地区教育的发展，国家尽力给予支援。国家还要帮助少数民族地区加速发展教育事业。”②欧阳亭：《教育政策法规文件汇编》第1卷，延边人民出版社，2001年，第8、22～24页。1986年4月，全国人民代表大会六届四次会议通过并颁布了《中华人民共和国义务教育法》，这标志着实施九年制义务教育获得了正式的法律地位。在普及义务教育、遏止青少年儿童增量文盲的同时，为了消除青壮人口中的存量文盲，于1988年国务院又公布了《扫除文盲工作条例》，规定“凡年满15周岁以上的文盲、半文盲公民，除丧失学习能力的以外，不分性别、民族、种族，均有接受扫除文盲教育的权利和义务”。②这意味着基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲“两基”目标任务确立。1994年，国家教委印发《普及九年义务教育评估验收办法》，要求各省、自治区、直辖市根据“普九”验收评估要求，对该地区九年义务教育的普及工作进行检查验收。

第三，实现全面“普九”目标阶段。到上世纪末即2000年，我国九年义务教育普及率达到了85%，如期实现了“基本普及”的既定目标。但是全国还有15%的县（410个）未实现“两基”目标，其中包括309个少数民族县和51个边境县，这些县均处在西部地区。陈至立：《巩固“两基”成果，开创农村义务教育工作新局面——在国家西部地区“两基”攻坚总结表彰大会上的讲话》，《中国教育报》2007年12月3日，第2版。有鉴于这种状况，2003年，党中央、国务院决定实施以“农村寄宿制学校建设工程”为核心的《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004-2007年）》，并于同年9月国务院再次颁布了《关于进一步加强农村教育工作的决定》，要求农村地区、西部地区、贫困地区打好“两基”工作攻坚战。到2009年，全国实现“两基”验收的县（市、区）累计达到3052个（含其他县级行政区划单位207个），占全国总县数的99.5%，“两基”人口覆盖率达到99.7%。教育部：《2009年全国教育事业发展统计公报》，《中国教育报》2010年8月3日，第4版。到2010年底，伴随着我国西部省份最后一批13个县“两基”攻坚任务的完成，“两基”人口覆盖率达到100%，青壮年文盲率降低到1.08%，小学学龄儿童净入学率达到99.7%，巩固率为89.9%，全国3069个县彻底实现了普及九年义务教育的目标。教育部：《中国普及九年义务教育和扫除青壮年文盲报告》，http：//www.moe.edu.cn/jyb.xwfb/s5147/201209/t20120910_142013.html，2019年6月28日访问。

4.均衡發展期（2010年至今）

进入新世纪以来，伴随着我国义务教育普及任务的基本完成，区域之间、城乡之间、校际之间发展不均衡的问题逐步衍生和凸显，于是“促进均衡发展，实现教育公平”的呼声日益高涨，并成为学术界和社会舆论关注的焦点。在这种背景下，促进义务教育均衡发展，又被党中央历史性地提上了议事日程。这一时期可划分为两个阶段。

第一，促进基本均衡完成阶段。为改善城乡、区域及校际之间办学条件、生均经费、师资水平等有形教育资源的差距，2010年1月，教育部颁布了《关于贯彻落实科学发展观，进一步推进义务教育均衡发展的意见》，提出了实现义务教育均衡发展的具体目标和路线图。同年7月，第四次全国教育工作会议颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，明确提出要到2020年“基本实现区域内均衡发展”。2012年初，《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》印发，进一步提出推进义务教育均衡发展是贯彻落实科学发展观、促进教育公平的重要举措，是义务教育实现普及后的一项重要任务。2012年7月，教育部颁布了《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，并于次年启动了对义务教育基本均衡县（区）的验收工作。截至2017年底，全国已有2379个县（市、区）通过了义务教育基本均衡发展督导评估认定，超八成的县（市、区）实现了义务教育的基本均衡，北京、上海、江苏、浙江等11个省（区、市）整体通过了教育部的督导评估认定，总体上完成了基本均衡目标。教育部：《2017年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》，http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh2018n/xwfb_20180227/sfcl/201802/t20180227_327990，2019年6月30日访问。

第二，促进优质均衡发展阶段。在县域内所有义务教育学校办学条件达到基本标准、校际间达到基本均衡之后，义务教育又步入促进优质均衡发展阶段，即在巩固基本均衡的基础上，推进义务教育均衡向更高水平发展，全面提高义务教育质量。2017 年9月，教育部制定并发布了《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，决定建立县域义务教育优质均衡发展督导评估制度，开展义务教育优质均衡发展县市区督导评估认定工作。同年，国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，强调完善义务教育均衡优质发展的体制机制。2018年党的十九大报告进一步指出，推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育。2019年6月，中共中央国务院印发《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，要求实施义务教育质量提升工程，促进县域义务教育从基本均衡向优质均衡发展。至此，全面提升教育质量，实现优质均衡，成为了现阶段义务教育发展的主要任务。

二、新中国70年义务教育取得的辉煌成就

新中国70年来，我国义务教育发展取得了令人瞩目的成就，成功解决了约占全世界1/5人口从“无学上”到“有学上”的难题，并踏上了从“有学上”到“上好学”的征途。在中国共产党的领导下，全国人民筚路蓝缕，奋勇开拓，走出了“穷国办大教育”的模式。这不仅在中华民族的历史上亘古未有、史无前例，而且也创造了世界教育发展史上的奇迹。

1.重中之重：义务教育战略地位确立

从新中国成立初期，国家逐步恢复教育秩序和普及小学教育，到改革开放后将普及九年义务教育作为整个教育工作的“重中之重”，再到步入新时代以来强调发展“公平而有质量”的义务教育，我国义务教育在国家战略中的“重中之重”的地位逐步确立。

首先，义务教育的法律地位得以保障。从《中国人民政治协商会议共同纲领》（1949）提出要“有计划有步骤地实行普及教育”，到《中华人民共和国宪法》（1982）明确规定“国家举办各种学校，普及初等义务教育”，再到颁布专门的《中华人民共和国义务教育法》（1986年颁布，2006年、2015年、2018年三次修订），意味着国家以根本大法的形式对普及义务教育做出了明确规定。与此同时，自1985年第一次全教会明确提出要“实行九年制义务教育”以来，党中央和国务院相继颁布了近40部政策性文件来指导和规范义务教育事业的发展，基本形成了具有中国特色的义务教育法规制度体系，确立了义务教育的基础性、先导性、全局性战略地位。

其次，党和国家领导人高度重视义务教育。从毛泽东主张“在农村， 教育要强调普及”，毛泽东：《毛泽东著作选读》， 人民出版社，1986年，第245页。到邓小平强调“中央提出要以极大的努力抓教育，并且从中小学抓起”，邓小平：《邓小平文选》第3卷， 人民出版社，2008年，第12页。到江泽民指出“必须舍得投资把义务教育办好，这是提高全民素质的奠基工程”，《江泽民在全国教育工作会议上的讲话》，http：//www.jyb.cn/info/jyzck/200602/t20060220_10762.html，2019年7月12日访问。到胡锦涛提出“必须促进教育公平……重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群众”，《胡锦涛在全国教育工作会议上的讲话》，http：//old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_176/201009/97450.html，2019年7月12日访问。再到习近平强调要“优先发展教育事业，推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育”，《习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，https：//www.guancha.cn/politics/2017_10_27_432557_4.shtml，2019年7月12日访问。可以看出党和国家领导人高度重视义务教育的普及和发展，这有力地推动了义务教育战略地位的形成。

再次，义务教育成为最为重要的社会建设和民生工程。党的十七大将“学有所教”列为五大社会建设之首（学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居），十九大又提出了七大民生工程（幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶）。与此同时，为确保义务教育有效推进，国家相继实施了“希望工程”“贫困地区义务教育工程”“中小学危房改造工程”“两免一补计划”“农村义务教育学生营养改善计划”等一系列斥资巨大、工程浩繁的措施，全社会范围内也日益生成了“再苦也不能苦了孩子，再穷也不能穷了教育”的基本理念共识，这一切都使得义务教育的战略地位落地生根。

2.学有所教：义务教育普及目标全面实现

中华民族虽有“尊师重教，为学受教”的历史传统，但千百年来，真正能够接受教育、启蒙开智却始终只是少数统治阶级的特权。“有教无类”“受教育权利平等”“人人皆可受教育”等这种基本人权和美好理想，直到新中国成立后才得以全面、彻底实现，并使九年义务教育完全覆盖到13.4亿（中国大陆）人口之中。据统计，2018年全国共有义务教育阶段学校21.38万所，占全国各级各类学校总数的41.2%;在校生1.5亿人，占各级各类在校生总人数的 54.35%;专任教师973.09万人，占各级各类教育教师总数的58.17%。小学学龄儿童净入学率达到99.95%，初中阶段毛入学率达到100.9%，九年义务教育巩固率达到94.2%。教育部：《2018年全国教育事业发展统计公报》， http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201907/t20190724_392041.html，2019年7月24日访问。这不仅是中华民族历史上亙古未有的壮举，而且在世界教育史上也留下了浓墨重彩的华章。回顾这一伟大进程，彰显出三个特点：

第一，投入大。面对建国初期“一穷二白”的局面，党中央高度重视，励精图治，倾注巨大物力财力兴办义务教育。首先，实现了财政性教育投入占GDP比例4%的目标。1993年，中共中央国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》提出了“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例到2000年末达到4%”的目标。2012年国家财政性教育经费占GDP比例达到4.28%，此后一直维持在4%以上。据统计，1950年时，国家财政性教育事业费支出仅为3.76亿（当年全国总财政支出为60.08亿），中国教育年鉴编辑部：《中国教育年鉴（1949-1981）》，中国大百科全书出版社，1982年，第98页。1980年时，国家财政性教育经费增长到了134.9亿。王红：《中国教育经费发展历程与未来展望》，上海科技教育出版社，2016年，第2页。到1997年时，仅义务教育财政性经费支出就达到了989.2亿，2018年时增长到19668亿。义务教育财政性经费占义务教育总经费比重从1997年的75.71%增长到2018年的94.29%，增长了18.58个百分点（详见表1），充分彰显了义务教育国家举办的性质。

其次，生均教育费用逐年增长。1997年普通初中、小学生均预算内事业费分别为591.38和333.81元，2017年分别增长到14641.15和10199.12元，增长幅度分别为23.8和29.6倍。在1997-2017年间，义务教育阶段普通初中和小学生均公共财政预算内教育事业费支出呈现逐年增长趋势（见图1）。

再次，生均公用经费增长迅速。在1997-2017年间，我国普通初中、小学生均公用经费分别由93.05元、33.97元增长到3792.53元、2732.07元，增长幅度分别为39.8倍和79.4倍（见图2）。

最后，设立了大量的专项资金。为攻坚克难，确保义务教育有效实施，中央政府和地方政府相继实施了贫困地区义务教育工程（197.12亿）、农村寄宿制学校建设工程（100亿）、农村中小学现代化远程教育工程（90亿）、中小学危房改造工程（90亿）等一系列投资巨大的工程项目。

第二，时间短。若从1949年建国算起，到2011年我国全面普及九年制义务教育用了62年。若从1986年《义务教育法》颁布算起，则仅仅用了25年。从世界范围内看，这一时间跨度也是短的。日本普及九年义务教育用了78年，英美德等发达国家普及十二年义务教育普遍用了100多年，与我国毗邻的印度至今尚未实现义务教育普及。普及九年制义务教育比较快的是韩国，用了49年。张宁娟：《从追赶到超越——教育跨越式发展道路》，华东师范大学出版社，2018年，第82页。而我国是世界上受教育人口最多的国家，建国后用62年时间全面普及了九年义务教育实属不易和罕见。

第三，成效好。新中国成立之初，我国人口为5.42亿，其中80%以上是文盲，全国小学在校生人数仅为2439.1万人。国家西部地区“两基”攻坚领导小组办公室：《民生之本 强国之基——西部地区“两基”攻坚报告》，人民教育出版社，2008年，第76页。到2010年，小学在校生人数达到9940.7万人，小学适龄儿童净入学率达到99.7%，升学率达到98.7%，初中阶段在校生人数达到5279.33万人，毛入学率达到100.1%。教育部：《2010年全国教育事业发展统计公报》，http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A03/s180/moe_633/201203/t20120321_132634.html，2019年7月24日访问。义务教育的全面普及，促进了国民素质显著提升，我国初步实现了由人力资源大国向人力资源强国的转变。

3.理念嬗变：从“应试教育”转向“素质教育”

义务教育从其性質和功能来讲，是提高全民族素质的奠基工程，应以面向全体学生、促进学生德智体美劳全面发展为基本目标。然而我国义务教育在普及和发展的过程中，由于受高考指挥棒的导引，在价值取向和基本功能上却衍生出“应试教育”的倾向，经历了由“应试教育”向“素质教育”的发展转型过程，这一过程大体经历了三个阶段：

第一，应试教育盛行期。上世纪80年代中期至90年初，以“片面追求升学率”为目的的“填鸭式”教学和死记硬背学习方式充斥着中小学，并成为教和学的主导形式，出现了“考考老师的法宝，分分学生的命根”以及“题海战术”“层层加码”“大运动量训练”等现象。这种状况一方面造成学生负担过重，损害身心健康，另一方面导致学校、学生和家长只重视智育而轻视德育、体育、美育和劳动教育，学生身心出现片面发展现象。

第二，素质教育理念确立期。针对应试教育弊端的出现，自上世纪90年代起，国家开始着手纠正这一现象。1993年中共中央颁发的《中国教育改革和发展纲要》指出“中小学要由‘应试教育转向全面提高国民素质的轨道”。国家教育委员会编：《新的里程碑——全国教育工作文件汇编》，教育科学出版社，1994年，第68页。1994年在第二次全国教育工作会议召开后，中共中央颁布了《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》，明确提出：“增强适应时代发展、社会进步， 以及建立社会主义市场经济体制的新要求和迫切需要的素质教育”。教育部：《中共中央关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》，http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_177/tnull_2479.html，2019年7月24日访问。1999年在第三次全国教育工作会议上，颁布了《中共中央和国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，进一步确立了素质教育的理念，并对其内涵做出了明确界定：“实施素质教育，就是全面贯彻党的教育方针，以提高国民素质为根本宗旨，以培养学生的创新精神和实践能力为重点，造就‘有理想、有道德、有文化、有纪律的、德智体美等全面发展的社会主义事业建设者和接班人”。教育部：《深化教育改革 全面推进素质教育——第三次全国教育工作会议文件汇编》，高等教育出版社，1999年，第23页。2010年第四次全国教育工作会议颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》，对实施素质教育进一步提出明确要求，指出素质教育的重点是“面向全体学生、促进学生全面发展，着力提高学生服务国家服务人民的社会责任感、勇于探索的创新精神和善于解决问题的实践能力”。中共中央国务院：《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》，人民出版社，2010年，第6页。至此，素质教育的理念在义务教育阶段学校中得到牢固树立，并采取各种措施予以积极推进。

第三，素质教育扎实推进期。尽管素质教育的口号和理念在上世纪90年代初就已揭橥，并且中央相继颁布了一系列文件予以积极推进，但其实施的效果并不理想，以至社会上流传着“素质教育轰轰烈烈，应试教育扎扎实实”的说法。针对这一实际，党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央明确提出“素质教育是教育的核心，要大力推进素质教育”，《全面贯彻落实党的教育方针 努力把我国基础教育越办越好》，http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/0910/c64094-28705697.html，2019年7月24日访问。并把“立德树人”作为对教育工作最为核心的要求。党的十九大报告进一步指出“全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，发展素质教育，推进教育公平，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人”。《习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，https：//www.guancha.cn/politics/2017_10_27_432557_4.shtml，2019年7月24日访问。在2018年召开的全国教育大会上，习近平总书记进一步强调要 “培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。”《习近平在全国教育大会上的讲话》，http：//edu.people.com.cn/n1/2018/0911/c1053-30286253.html，2019年7月24日访问。2019年6月，中共中央国务院颁布了《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》的专门文件，强调 “坚持五育并举，全面发展素质教育”。《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-07/08/content_5407361.htm，2019年7月25日访问。与此同时，为贯彻落实习近平总书记的一系列讲话精神和党中央的决策部署，自十八大以来，教育部和各省教育行政部门相继采取了一系列操作性改革措施，诸如修订中小学课程标准，改革高考中考制度，规范中小学考试方式，严禁考试排名，均等分配普通高中名额，深化课堂教学组织形式和方法改革，实施“减负”“禁止择校”“免试就近入学”政策，严格管控课外补习等，确保素质教育扎实地贯彻和推进。

4.注重质量：从“有学上”到“上好学”转变

在全面完成了义务教育的普及任务之后，根据广大人民群众日益增长的对优质教育的需求，党和政府又与时俱进地把促进义务教育均衡发展，大力加强农村地区、边远地区、贫困地区和薄弱学校的办学条件建设作为重点，促进上述地区的学龄儿童实现从“有学上”向“上好学”转变，不仅极大地拓宽了教育公平“量”的维度，而且厚植了教育公平“质”的深度。

第一，广大农村和边远贫困地区的办学条件显著改善，日趋现代化。经过建国70年特别是改革开放40多年来的努力建设，用“天翻地覆”来形容我国广大农村中小学办学条件和面貌的改善一点也不为过。这体现在农村学校的校舍面貌、教学设施、仪器设备、图书资料、网络信息等多个方面。这可用两组数据来说明：2001年时，全国普通中小学校舍建筑面积为108800.74万平方米，体育运动场（馆）面积达标数、音乐器械配备达标校数、美术器械配备达标校数、数学自然实验仪器达标校数的比例，小学分别为47.4%、 36.62%、3451%、48.55%，普通初中分别为：69.46%、 50.42%、48.84%、68.35%。教育部：《2001年全国教育事业发展统计公报》，http：//www.moe.gov.cn/s78/A03/ghs_left/s182/moe_633/tnull_844.html，2019年7月25日访问。到2018年时，全国普通中小学校舍建筑面积为142987.66万平方米，比2001年增长了34186.92万平方米，增长率为31.42%;体育器械达标校数、音乐器材达标校数、美术器材达标校数、数学自然实验仪器达标校数的比例，小学分别为88.47%、93.89%、93.70%、93.72%，比2001年分别增长了41.07、57.27、59.19、45.17个百分点;普通初中分别为92.58%、95.45%、95.21%、95.64%，比2001年分别增长了23.12、45.03、46.37、27.29个百分点。教育部：《2018年全国教育事业发展统计公报》， http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201907/t20190724_392041.html，2019年7月24日訪问。

第二，义务教育阶段的教师地位不断提升，师资力量显著增强。教师是教育的第一资源，师资水平决定教育质量。新中国成立以来，我国中小学教师队伍建设虽历经波折，但改革开放后呈现出向上向好的局面。一是教师的政治地位和社会地位获得法律保障，教师被定性为“人民教师”，1985年国家将每年的9月10日确定为教师节。1993年全国人大颁布了《教师法》，并明确了公办中小学教师作为国家公职人员的特殊法律地位。二是党和政府相继采取了一系列措施，加强中小学教师队伍建设。如出台《教师资格条例》（1995年）、《中小学教职工编制标准》（2001），实施国培省培计划、免费师范生政策、特岗教师计划、实习支教计划、城乡教师特岗交流计划等等。以上措施不仅使中小学教师队伍的数量及时得到补充和保证，而且学历结构、职称结构、专业结构、年龄结构日趋优化。据统计，2018年全国专任教师小学为609.19万人、初中为363.9万人;专任教师合格率小学达到99.97%，初中达到99.86%;生师比小学为16.97：1，初中为12.79：1，优于教育部公布的小学19：1，初中13.5：1标准。教育部：《2018年全国教育事业发展统计公报》， http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201907/t20190724_392041.html，2019年7月24日访问。三是中小学教师待遇不断提高。过去是“家有三斗粮，不当孩子王”，而现在中小学教师成为了社会上令人向往的职业。根据国家统计年鉴数据，2017年我国教育行业城镇单位就业人员平均工资为83412元，高于行业平均工资（74318元）12.24%，在19大行业中排名第7位。数据来源于2008年、2018年《中国统计年鉴》。

第三，均衡发展成效显著。自2013年教育部启动义务教育基本均衡县（区）验收以来，我国县域内义务教育均衡发展呈现出良好态势。据统计，2013年至2017 年，全国义务教育阶段新建改建扩建学校约26万所，增加学位2725万个，补充教师 172万人，参与交流的校长和教师达243万人次，累计建设各类校舍和附属用房面积4.48亿平方米，新建体育运动场馆 3.39亿平方米，新增实验室、功能室746万间，新增设施、器材和信息化装备价值3257亿元，新增图书 14.40亿册，新增计算机1248万台。教育部：《2017年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》，http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2018n/xwfb_20180227/sfcl/20，2019年7月26日访问。通过义务教育均衡发展督导评估认定的县 （市、区） 逐年大幅增长（见图3）。截至2018年底，全国共有2717个县实现义务教育基本均衡验收，占全国总县数的92.7%，其中中西部地区实现义务教育基本均衡验收的县数比例达到90.5%。《全国92.7%的县实现义务教育基本均衡发展》，http：//politics.people.com.cn/n1/2019/0327/c1001-30998746.html？form=rect，2019年7月26日访问。

5.多元共治：义务教育治理体系不断完善

新中国70年来，我国义务教育的治理体系历经了一个逐步发展完善的过程，目前基本形成了适应义务教育发展需求的现代义务教育治理体系。

第一，义务教育管理体制日益完善。新中国成立初期，受“一大二公”思想支配，我国将基础教育事业作为国家计划的有机组成部分，纳入到国家全面统一管理中，形成了由政府高度集中统一的教育管理体制。这一体制在有效保证基础教育事业恢复重建和集中发展的同时，也由于政府统得过死、管得过严，而出现了管理体制僵化、办学活力不足等弊端。改革开放后，在发展社会主义市场经济体制和“人民教育人民办”的思想引导下，逐步形成了“地方负责、分级管理”的基础教育管理体制。这一体系增强了地方办学活力，但也造成了地方政府尤其是县、乡（镇）两级政府财政负担加重、无米下锅（西部尤为突出）和区域之间城乡之间经费投入及办学条件差距急剧拉大等现象。进入新世纪以来，按照“办人民满意教育”和“依法治教”理念，形成了“在国务院领导下，实行地方负责，分级管理，以县为主”的管理体制，并完善了义务教育经费保障机制。2010年第四次全教会后，按照推进政校分开、管办分离的思路，积极探索和建设“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度。

第二，义务教育办学体制逐步成熟。建国初期，我国采取的是政府主导的一元化办学体制，即所有的中小学均为公办学校。政府既是教育的投资者、举办者，同时又是管理者，办学经费完全由政府统一划拨。改革开放后，以政府办学为主、社会各界共同办学的义务教育办学体制快速发展，初步形成了办学主体多元和办学形式多样的新格局。进入新世纪以来，为巩固社会力量办学的地位，国家先后出台了《中华人民共和国民办教育促进法》（2002年颁布，2013年、2016年、2018年修订）、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（2004年）等法律法规，肯定了民办教育的合法地位，鼓励民办学校积极发展，同时进一步强化了义务教育阶段的公益性原则，形成了由“政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样，充满生机”的办学体制。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》，人民出版社，2010年，第6页。

第三，义务教育学校内部治理结构和体系日益健全。建国后，我国中小学领导体制曾几经更迭反复。解放初实施军管制和校务委员会制，1954年开始实施校长负责制，1957年改为党支部领导下的校长负责制，1961年又恢复了校长负责制，“文革”期间实行“革委会”制，1978年再次实行党支部领导下的校长分工负责制，1985年又恢复了校长负责制，并被较为稳定地确定下来延续至今。经过30多年的探索实践，中小学校长负责制日益完善，党支部政治核心和保证监督作用得到充分发挥，教职工代表大会制度日益健全，中小学家长委员会制度普遍建立，逐步形成了校长全面负责、党支部发挥政治核心和保障监督、教职工民主管理、家长和社会积极参与的学校内部治理体系。

三、新时代我国义务教育发展展望

经过70年的努力，我国义务教育发展取得了举世瞩目的成就，实现了历史性跨越，但与人民群众日益增长的接受高质量义务教育的需求相比，仍存在着发展不充分不平衡的矛盾，面临着一些亟待破解的难题。2019年6月，中共中央国务院印发了《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》。这是新时代党中央对义务教育发展进行的顶层设计和科学谋划，为进一步深化义务教育教学改革、促进义务教育发展指明了前进方向。

1.立德树人：全面推进素质教育

经过近30年的推动，我国义务教育虽实现了从“应试教育”向“素质教育”的理念嬗变和初步转型，但素质教育的实施依然不到位、不深入。因此，在今后较长的一个时期内，扎实推进素质教育，仍将是我国义务教育改革和发展的主旋律。实施素质教育，首先，要在指导思想上把立德树人作为根本任务。《左传·襄公二十四年》曰 ：“太上有立德，其次有立功，其次有立言，虽久不废，此谓三不朽”。左丘明著，王珑燕译注：《左传译注》，上海三联书店，2018年，第32页。《管子·权修》曰：“一年之计莫如树谷，十年之计莫如树木，终身之计莫如树人。”黎翔凤：《管子校注》，中华书局，2015年，第45页。“立德树人”既反映了中国传统文化在教育价值观上的基本取向，也反映了教育的客观规律。党的十八大报告以后，习近平总书记明确强调要“把立德树人作为教育的根本任务”。《胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，http：//politics.people.com.cn/n/2012/1118/c1001-19612670-7.html，2019年7月26日访问。这既是对教育本质属性和内在规律的揭示，也是对现阶段我国教育事业在发展过程中所存在的种种不合理现象的纠正与矫治，具有鲜明的现实针对性和指向性。教育以育人为本，育人以立德为宗。目前义务教育在发展和运行中仍存在着重智育轻德育、重知识传授轻素质培养的现象。这既危害了年轻一代的健康成长，更危害到了社会主义建设者和接班人的培养。

贯彻和落实立德树人，一要树立正确的人才观。司马光讲“才者，德之资也;德者，才之帅也。”司马光：《资治通鉴》，中华书局，2010年，第12页。王充讲“德不优者，不能怀远。”王充著，张宗校注：《校注论衡》，浙江古籍出版社，2017年，第72页。因此在人才观上必须树立“成才必先成人，成人重在立德”的基本理念。二要坚持德育为先。中小学要切实扭转德育工作“说起来重要，干起来次要，忙起来不要，出了问题再大喊大叫”的状况，要不折不扣地把德育课程开齐开足开好，保障社会主义核心价值观“进教材、进课堂、进头脑”;要下功夫提高德育课程质量和教学效果，改变那种“我讲你听，我打你通;一讲就灵，一打就通”的简单化和灌输式教学方式;要坚持教学的教育性原则，把思想品德教育像盐一样有机渗透溶解到各门课程的教学之中。三要加强校园文化建设，积极营造文明、高尚、健康、向上的文化氛围，并把教书育人、 管理育人、服务育人、环境育人真正落到实处。“如入芝兰之室，久而不闻其香;如入鲍鱼之肆，久而不闻其臭。”王肃整理：《孔子家语》，商务印书馆，2018年，第74页。优良的校园文化犹如春风化雨，学生置身其中，久而久之心灵自然会受到濡染、浸润和熏陶。四要铸师魂正师风。雅斯贝尔斯讲：“教育的本质是一棵树摇动另一棵树，一朵云推动另一朵云，一个灵魂唤醒另一个灵魂”。[德]卡尔·雅斯贝尔斯：《什么是教育》，邹进译，生活·读书·新知三联书店，1991年，第66页。教师只有具备了优良的师德师风，做到“学高为师，身正为范”，才能真正担负起“人类灵魂工程师”的神圣职责，无愧于“太阳底下最光辉的职业”。

其次，在教育内容上要坚持“五育”并举。学生身心发展是德智体美劳的有机整体，偏废了任何一方都会造成学生的片面发展。与之相对应，教育的内容自然也应坚持德育、 智育、体育、美育、劳动教育五育并施，齐抓共管。只有五育并举，才能整体性地提升学生的综合素质，促进其身心全面、健康、和谐发展。目前应特别重视劳动技术教育，强化青少年儿童的劳动观念、劳动意识、勞动能力和劳动习惯，并在此过程中锻炼他们的意志品质，砥砺他们的耐挫心理，培养他们的实践能力和创新精神，增强他们服务祖国、服务人民、报效国家的社会责任感。

再次，在管理措施和评价机制上要坚决遏止唯分数、唯升学和“择校热”现象，大力推进减负政策，严格管控校外培训机构，防止“校内减负校外补”。素质教育的有效实施不能单靠学校，需要全社会密切配合、协同推进。当前尤其是要通过宣传教育引导家长们充分认识到，人生是一场漫长的马拉松，“抢跑现象”或“别让孩子输在起跑线上”存在巨大的认知误区，过早过度的开发和承重，只能破坏和摧残学生长远的、持久的、可持续的发展潜力，继而导致“赢在了起点却输在了终点”的厄运。

2.城乡一体：实现义务教育高位均衡

现阶段我国义务教育在质量水平上仍然存在着“乡村弱”“城镇挤”“城乡壁垒”等突出问题。推进义务教育城乡一体化，就是要进一步建立健全城乡义务教育资源均衡配置机制，改变优质教育资源单一“向城性”流动的既有格局，尤其是要缩小城乡之间的师资差距，从而促进城乡义务教育基本公共服务均等化，推动义务教育由基本均衡向优质均衡和高位均衡发展。首先，应树立高位均衡发展新理念。高位均衡是以公平为基，以内涵为重，以质量为本，旨在让每一个儿童能够接受到适合自身个性发展的特色义务教育，使儿童的社会化教育和个性化教育有机结合、有教无类和因材施教有机结合、大众教育和英才教育有机结合，进而追求一种更理想、高效、优质的教育状态。其次，应破解制约“城乡一体化”发展的师资瓶颈。师资水平差异是导致目前城乡教育质量差异的症结所在，因此大力加强农村师资队伍建设是促进义务教育城乡一体化的关键。针对在岗教师，应改善乡村教师的收入待遇，大力提高边远艰苦地区从教人员的津（补）贴标准，以市场机制促进教师正向流动。同时应扎实推进教师、校长轮岗交流计划，使优质教育资源在城乡之间得到合理调配和布局。针对职前教师，应深化教师教育改革，提高师范教育质量，制定教师优待办法，吸引和激励优秀大学生、研究生到乡村和艰苦边远地区从教。再次，应提升政府在“城乡一体化”发展中的统筹能力。省、市、县级政府要统筹规划和调配教育资源，加快推进薄弱学校改造，做好乡村教育底部攻坚和精准托底，在经费投入上不遗余力，在优质资源布局上不留盲区，以大气魄打造大格局，以新理念开创新境界，以高水平铸就高品质，努力让每一个适龄儿童的教育权益得到充分尊重，身心健康发展受到充分保障。其四，应提高均衡发展文化软实力。应着力构建以学校文化建设为抓手，以优质均衡监测制度为手段，以良好教育生态为屏障的发展模式，为统筹城乡一体化发展，实现高位均衡新跨越营造良好环境，奠定坚实基础。

3.以质图强：奋力实现教育现代化

党的十九大开启了“全面建设社会主义现代化强国”的新征程，我国教育事业也面临着从“教育大国”向“教育强国”的历史转变。教育现代化既涉及到数量更涉及到质量，既涉及到硬件更涉及到软件，其核心是提高质量、扩充内涵，缩小与发达国家在质量水平上的差距，培养具有现代观念、现代精神和21世纪核心素养的优秀人才。只有率先实现了教育现代化，才能促进人口素质现代化，只有人口素质实现了现代化，才能真正建设现代化强国。经过70年的发展，我国义务教育已经完成了规模扩张和全面普及的历史任务，目前亟需从“以量谋大”向“以质图强”转变，走质量优先的内涵式发展道路。一要厘定标准，完善义务教育现代化的顶层设计。2019年2月中共中央国务院颁布了《中国教育现代化2035》，这是党中央关于教育现代化的基本蓝图和构想，其中提出的“八个更加注重”（更加注重以德为先、全面发展、面向人人、终身学习、因材施教、知行合一、融合发展、共建共享），应成为现阶段我国构建义务教育发展现代化标准体系的基本遵循。二要软硬兼顾，推动义务教育现代化实践发展。在硬件上，加快义务教育办学条件标准化建设，努力提升信息化水平，以信息化带动现代化。在软件上，完善教育治理体系和治理结构，提高学校治理水平和治理能力，优化师资队伍建设，加强具有现代化意识的学习文化建设。

4.守正创新：构建中国特色发展模式

长期以来，我国教育事业发展习惯于遵从和效仿发達国家的理论与模式。借鉴和吸收外来是必要的，但是作为历史悠久、人口众多、土地辽阔的泱泱大国，我们更需要铭记初心、不忘本来、面向未来。尤其是历经新中国70年的发展与积累，我们已创造了穷国办大教育的奇迹，开创了具有中国特色和中国气派的义务教育发展模式，完成了从“跟跑”到“并跑”的跨越。进入新的历史阶段，我国义务教育发展应强化“四个自信”，更加关注本土理论创生和实践创新，以为世界特别是那些发展中国家提供中国经验、中国模式、中国道路。一要秉持守正的初心，始终坚持党对义务教育发展的领导，进一步强化中央政府和地方政府对义务教育的统筹规划和管理，尤其是要进一步优化义务教育的管理权限、责任、义务和经费合理分担机制。二要加强理论探索和创新，积极构建和创生具有中国特色的义务教育发展理论体系。三要提炼和完善具有中国特色的义务教育实践模式，以在全世界范围内争取更多的话语权和感召力，并藉此进一步昭示和彰显中国特色社会主义的优越性和制度红利。

作者单位：司晓宏，陕西省社会科学院、陕西师范大学教育学院;樊莲花，陕西师范大学教育学院;李越，西安文理学院

责任编辑：秦开凤