关于地方政府融资平台的转型对策研究

黄园玮

摘要：在“三去一降一补”、深化投融资体制和国资、国企改革的大背景下，我国经济增长方式已经从投资驱动向消费驱动转变，基建投资的功能已经弱化，地方政府融资平台进入到第三次发展的浪潮——转型发展。如何实现政企分开、规范融资、重新定位和战略转型，既是我国地方政府和融资平台共同面临的难题，也是重新定义融资平台与政府关系的契机。可以从完善法制环境，深入推进国企改革;完善投融资体制机制，持续创新融资模式;重视债务重组，构建良性循环机制;面向市场积极造血，多元发展达成共识等方面实现本次的转型发展。

关键词：地方政府融资平台;发展转型;对策研究

地方政府融资平台是指因分税制改革导致地方财政不足和老《预算法》禁止地方政府举债，因而由地方政府利用财政拨款或者注入土地、股权等资产设立，整合政府的资产、资源、资金、资本，承担政府投资项目的融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，是地方政府经济建设的重要抓手和融资工具，是一类特殊的国有企业。2014年开始，新的《预算法》和43号文构建起了新时代下地方政府举债融资的框架。一方面允许地方政府发债融资及引入PPP模式，另一方面剥离融资平台的融资功能。而“财金〔2018〕23号”文，让那些依赖传统融资方式的融资平台更陷入融资困局，监管空前严厉。

一、 地方政府融资平台的发展背景

地方政府融资平台早期一般由政府主导，受政府干预，缺乏自主经营权。特别是为克服2008年国际金融危机，中央出台的四万亿投资计划后，各级地方政府融资平台尤其是区县级政府不顾地方经济发展情况和财政负担能力，超标准、超负荷进行融资和投资，截至2017年年底，融资平台已超1万家，负债规模超27万亿，其中70%以上为县区级政府融资平台。这样的公司资产质量和运作水平都参差不齐，具有明显的不规范性和行业的非自律性。

2017年后，一系列重要政策文件的相继出台，融资环境进一步受到约束，在这些高压政策下，融资平台的融资难度不断加大，融资成本不断升高，但是其基础设施建设融资的职能没有改变，这些项目的社会效益是大于经济效益的，与此同时到期的存量债务的也需要资金运转。然而前期的过度投融资行为和地方政府“多头融资、多头授信”的格局，严重透支了地方政府财力，制约了中央政府的宏观调控能力;过多依赖土地转让所形成的收入，项目现金流不足甚至无现金流，综合负债率高、资产利润率低，融资平台的债务违约风险越来越大。

二、地方政府融资平台存在问题分析

（一）缺乏完整的法律保障体系

我国缺乏一套行之有效的、规范化的地方政府投融资管理制度，地方政府各层级或同级间，政府与融资平台间缺乏协调与配合。政府投融资管理政出多门，甚至还直接参与融资、建设任务，自我融资、自我管理，各自为政的现象比较严重。同时也缺乏严格规范的监督机制和监督法律。地方政府投融资管理立法工作远远滞后于实际活动的开展。目前，关于地方政府投资方面的立法，还停留在2004年国务院颁发的《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）;2009年5月1日起施行的《中华人民共和国企业国有资产法》和2009年国务院批转发展改革委《关于2009年深化经济体制改革工作的意見》（国发〔2009〕26号）三个法条的制定上。

（二）资金成本高

一方面某些地区的地方政府融资平台在投资项目时，没有充分进行可行性研究，缺乏公众参与、项目定期报告、后评价和问责机制。加之项目运行非透明化，降低了项目的安全性和效率性，滋生权力寻租和商业腐败。大量信贷被投放到一些大型中长期或者超前的基础设施投资、过剩的产能投资和一些本应退出市场的落后产业投资中去，对未来年度信贷投放造成挤占，使得一些工程后劲不足，人为增大了投融资成本和相关交易费用，降低了效率，扭曲了资本要素的正常合理流动。另一方面为了更好的利用融资，融资平台使用“统借统还”政策，扮演着事实上的零售贷款人的角色，将筹集到的资金再转借、转投到各个具体项目或下属公司中。贷款使用人、借款人和投资项目的后期经营者不是同一个单位，不仅资金脱离债权人的监控，也造成了后期经营者无法直接控制项目建设的成本的问题。同时金融机构监管环境日趋严格，融资计划与资金使用计划不匹配的问题依旧突出，资金运营能力弱，从而提高了资金成本，降低了投资效率。

（三）存量债务偿还风险高

根据相关政策，未来增量债务必将受到强力控制，而随着违规债务的清查整改和存量债务的到期偿付，特别是2018～2021年是大批城投债的集中偿债期，存量债务的有序和可持续运作必将是政府融资和融资平台转型过程中难以回避的焦点和难点。国家重视和地方整顿，未来依靠“滚雪球”式债务拉动的投资增长将难以持续。存量债务的偿还主要还是要依靠项目收益、地方财政补贴和正常的融资安排。但是基础设施和公用事业项目周期长，收益弱，期限错配使得融资平台偿债能力大受影响;而作为各级地方财政收入主要来源的土地收入，地价下挫将随着国家调控房地产政策的逐步落实而显现，再加上财预〔2017〕87号、财综〔2016〕4号等政策限制了政府购买服务的种类和明确土地一级开发整理业务中超额收益的比例和不能与土地使用权出让收入挂钩，这将使融资平台现金流的增长幅度不足，阻碍了融资平台的可持续发展。

（四）企业管理制度不规范

由于地方政府和金融机构的推进与配合，地方政府融资平台从设立之日起就有着设立不规范、政企不分、公司治理结构不完善、规模臃肿、企业管理制度落后、信息披露不完全、杠杆率偏高过大、现金流覆盖偏低、难以有效监督、缺少相应的偿债保障机制和决策失误追究机制等问题。为了更好的融资安排，一些融资平台会对资产进行组合，容易造成子公司和母公司业务混同、法律主体不清的问题，如集团公司因为建公园或者公租房等公益项目能获得很多的划拨土地，但是后期为了进行业务功能的划分，想把相关业务划拨到子公司，在建工程的项目已经按账面转给子公司了，可是土地等产权无法完成变更。根据财金23号文的 “穿透原则”对资本金进行审查，对存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的单位，存在不能得到国有金融企业有效贷款的问题。

三、地方政府融资平台转型的对策

（一）完善地方政府融资平台法制环境，深入推进国企改革

当前，我国没有一部成文的全国性、规范性的投融资方面的基本法律法规，因此，需要及早制定。

国企改革文件的出台和党的十九大的明确指示下，地方国企改革动作不断深入，2018年将是全面提速的一年。融资平台应积极响应政策，提高资产质量、提升经营能力和市场化融资能力、发展多元业务，在经营城市理念下，全市一盘棋，利用国企改革红利，加速城市资源的整合重组，按照资源资产化、资产资本化、资本证券化的原则，进行城镇投融资规划，实现由政府主导向市场主导全面转型。按照“产业相近、业务相关、管理协同、同业合并、突出主业、分类推进”的原则，通过重组一个强有力的融资平台，对城市资源进行开发利用，有利于按照現代企业制度要求，进行集约化、市场化的投融资运作和管理。

（二）完善投融资体制机制，持续创新融资模式

一方面成立政府投融资决策和执行组织，处理好政府和市场之间的关系，通过打造从战略出发、全过程管理及完善的责任追究制度和考评指标体系，以形成政府闭环投融资管理体系。规范地方政府的出资行为，应明确规定只有可交易流通的资产才能作为资本金注入，且不得把已投入的资本金再次作为资本金使用。另一方面建立健全融资平台法人治理结构，改变政企不分现状，提升专业经营水平及管理人才建设，着力适应资金供给端去杠杆的趋势，构建和完善多元化、多层次的融资体系和内部控制闭环管理。明确平台责权利效对等的工作机制，强化全过程、多层次、内外有机结合的监督管理;建立和完善信息披露机制和信用评价体系，增强融资平台运作的透明度;建立融资平台资本退出机制，实现国有资产保值增值的目的。

融资平台应进一步加大如股权融资、信托融资、融资租赁、项目融资等融资方式;对资产良好、收入有保障的业务积极推行资产证券化;结合项目发行非公开定向融资工具;积极通过基金撬动社会资本;对于市场化经营公司，可以采取股权融资等模式，进一步改善企业资产负债情况。地方政府也可以结合地方财力设立或参股担保公司，构建市场化运作的融资担保体系，并在出资范围内对担保公司承担责任。

（三）重视债务重组，构建良性循环机制

存量债务的化解是新形势下融资平台待解决的关键问题之一，抓紧清理、甄别、置换、分类处置还款来源等方式妥善处理融资平台债务，对防范债务风险以及实现平台转型都具有重要意义。化解存量债务，控制债务绝对和相对规模，应按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资的问题，通过债务重构、资产盘活等手段建立相应的化解机制，确保公司经营的可持续。

加快运用PPP模式，构建和谐共赢的公私合作伙伴关系机制，盘活基础设施存量资产，提高运作效率;通过混合所有制、产业投资基金及证券化资产等方式，规范运作引进私人资本，利用其管理经验和市场敏感度来提高经营效益，完善企业制度，实现项目的可持续投融资;通过组建市场化基金方式，带动社会资本服务城市建设和产业升级转型。

（四）面向市场积极造血，多元发展达成共识

对于棚户区改造、易地扶贫搬迁、土地征拆服务（不含工程类）等项目，由融资平台通过政府购买服务方式落实;对于公益性以及对运营能力要求较高的项目，采用PPP运作模式，融资平台多角色参与;以投资主体身份，明确政企市场化结算机制，探索融资代建模式;对于经营性项目，由融资平台自主经营、自负盈亏;对于适合通过专项债券解决资金问题的项目，由政府统筹实施，平台积极参与。

未来，融资平台市场化转型后，一方面要继续做好城市建设，整合、拓展现有基础设施和公用事业领域业务，保障民生，实现国有资产保值增值，同时更要进行市场化产业投资发展，围绕城市产业链延伸和构建多元化业务布局，如金融、房地产、城市资产运营、文化旅游、产业投资等经营性业务，增强造血机能;以资本为纽带，放大国有资本影响力，真正实现多元化布局和可持续发展，实现国有资本的影响力。

四、结语

剥离政府融资职能的融资平台想要真正实现市场化转型，厘清“小政府、大市场”的政企关系，成为城市开发运营商，在当前规范政府举债融资行为和严控系统性金融风险的形势下，依旧任重而道远，在官员任职体制和财税体制不发生根本变化的情况下，融资平台就有存在的现实性和必然性。政府融资平台应抓住本次改革契机，沿着完善法制建设、规范组织运行机制和强化监督管理的基本路径，提高融资平台运营效率，厘清权责界面，并加强党的领导，完善，规范“三重一大”管理，实施人才强企战略，激活人力资源，强化地方政府融资平台的风险防范能力，从而有效地促进融资平台健康发展。

参考文献：

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[2]丁博康.新型城镇化政府投融资平台的发展转型[M].中国商务出版社，2014.

[3]毛振华，袁海霞，刘心荷，王秋凤，汪苑晖.当前我国地方政府债务风险与融资平台转型分析[J].财政科学，2018（05）.