行政审批服务局组建后审管互动机制研究

张立学 李勇 杨同斌

组建行政审批服务局作为本次机构改革的“当头炮”“先手棋”，既是省委、省政府部署的“规定动作”，也是落实“一次办成”改革、优化营商环境的“自选动作”。济南市县两级行政审批服务局组建后，从体制上为结束“审管不分”状况，促使部门由“重审批、轻监管”向“加强监管、优化服务”转变提供了保障，同时也面临着如何解决新的职责边界产生后，审批与监管有效衔接这一课题。基于对济南有关实践的深入体察和思考，笔者认为，要解决审批和监管有效衔接的问题，必须发挥改革整体效应，构建合法合规、科学合理、有效衔接的审批和监管互动机制。

一、准确认识审管分离后产生的新矛盾

本次推进相对集中行政许可权、组建行政审批服务局改革，济南市市级层面将28个部门的190项许可事项、81项关联事项划转行政审批服务局实施，12个区县划转的事项均涉及20余个部门，平均为158项。新机构的组建、事项的划转，相应产生了行政审批服务局与各部门间履行审批、监管职能时的新的职责边界，也促使审批与监管的矛盾由部门内部矛盾转化为部门间的外部矛盾。相对集中行政许可权改革前，部门既负责审批又负责监管，既是“裁判员”又是“运动员”，审批监管之间的主要矛盾是“重审批、轻监管”，属于部门履职过程中的内部矛盾。行政审批服务局组建后，实现了审管分离，倒逼着部门向加强事中事后监管转变，主要矛盾演化为行政审批服务局与部门间在审批和监管有效衔接上的矛盾，属于外部矛盾。

由此，事项划转后，构建有效的审批和监管互动机制，防止审管脱节、避免监管空白，成为行政审批服务局运转后面临的首要问题。从实践层面看，各区县均反映，在监管方面一定程度上存在方式方法落后、认识存在差异、思路不够开阔、法制保障有待健全的问题。这种情况下，必须从制度建设的高度看待审管互动机制构建工作，以解决审批和监管存在的主要矛盾为出发点，以强化部门间协调配合为着力点，以妥善处理事中事后监管与事前审批的衔接关系、与现有职能部门的关系、与市场和社会需要的关系为抓手，通过建立领导协调机制、强化业务协同、厘清监管边界、实施动态监管和分类监管等多种方式，切实做好审管互动机制构建工作。

二、着力解决实现审管有效衔接的制约性问题

（一）着力破除传统观念，创新监管理念。事项划转过程中，不少部门提出，应按照“谁审批、谁监管”的原则，将监管职能相应划转到行政审批服务局，一定程度上反映出思想观念还停留在传统认识上，对开展相对集中许可权改革的内涵、意义认识不足，政策领悟不透。省里《关于推进相对集中行政许可权改革组建市县行政审批服务局的意见》规定，审管分离的行政许可事项，要按照“谁审批谁负责、谁主管谁监管”的原则厘清权责关系，明确了监管职责由原审批部门承担。因此，原审批部门应着力破除传统观念，正确认识自身职责定位，充分认识相对集中许可权并没有取消或废止部門的许可权，只是权力履行的集中，按照中办、国办《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》“改变重审批轻监管的行政管理方式，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来”的要求，切实转变工作重心，履行好监管职责。

（二）着力厘清职责边界，明晰监管责任。从相对集中行政许可权改革实践看，改革后原审批部门在监管问题上显现出“两个认识不到位”的问题。一是工作重心由既审批又监管转移到单纯监管后，对监管职能定位认识不到位;二是对审管分离模式尚有适应过程，在怎样监管、何时介入、衔接配合方面认识不到位。加之部门原来就存在“重审批、轻监管”的情况，一定程度上会对事中事后监管形成制约。解决“两个认识不到位”的问题，一是可以在此前编制行政权责清单、建立600余项事中事后监管制度的基础上，对划转事项逐项编制详细权责清单，实行动态管理;二是进一步厘清职责边界，在整个审批监管流程中，清晰划定行政审批服务局与部门间的职责权力界限;三是可从机构编制法定化角度出发，在行政审批服务局“三定”规定中对审管职责边界作原则性表述，在原审批部门承担许可职能的内设机构中就加强事中事后监管作具体表述。

（三）着力做到无缝衔接，增强监管时效。审管分离大背景下，加强无缝衔接，杜绝监管空白，实现审批与监管信息的实时传送与交流是极其关键的环节。做到这点，一是实行精细化管理，通过建立联络员制度，行政审批服务局负责某项审批的专人与部门负责相应事项监管的专人实行点对点实时联络，尽量减少中间环节。二是实行全流程管理，着眼于审批事项受理、办理、移交、监管、完成全流程，每个环节都有信息传送与交流。三是使用信息化手段，建立实时动态响应的监管平台，统筹审管信息采集、整理、分析和运用，解决传统信息传递方式的效能低下问题，实现不同监管领域和事项由不同部门相应切块负责。

（四）着力运用数据技术，搭建信任机制。事项划转后，有部门以不清楚审批过程、不知道怎么作出的审批为由，相应推卸监管责任，实质上反映出部门对行政许可决定一定程度上存在的不信任问题。这是一个亟需解决的基本问题和关键问题，促进审批监管良性互动、有效实施，可以积极探索区块链技术在审批监管全过程中的应用。区块链技术可以使每一项审批、审批的每一个环节和过程，都记录在区块链网络上，从而让审批监管工作更加透明，使政策执行避免外力的干扰，也会让审批监管的每一位参与者决策更加谨慎。这些开放性、去中心化、不可篡改的特点，可以从根本上解决行政审批服务局与部门间的信任问题，为搭建信任机制提供技术保障。

三、“五位一体”构建审管互动机制的初步探索

从济南市情况看，市县行政审批服务局组建后，均从解决上述四个问题入手，就建立审管互动机制分别进行了积极探索。如，历下区强化制度保障，先后建立了服务工作规范、审批工作规范相关的135项管理制度;历城区建立并试运行《行政审批与监管协调联动工作方案》《行政审批服务信息推送方案》《现场勘察环节实施意见》等9项制度规范;平阴县专门印发文件，就建立行政审批与监管协调联动工作机制作出规定。总体上看，可以概括为“五位一体”推进审管互动机制建立，即：建立联席会议制度加强顶层设计，建立业务协同机制实现监管端口前移，建立审批监控机制解决信任问题，建立审管互动机制保障顺利运行，建立责任追究机制强化纪律约束。

（一）联席会议制度加强顶层设计。济南市级和12个区县均建立了行政审批服务改革联席会议制度。联席会议由纪委监委、组织部门、承担事中事后监管职能的有关部门等组成，政府主要领导同志任召集人，党委有关领导和政府分管领导任副召集人，其他部门有关负责同志为成员。成立的主要目的是，统筹谋划行政审批服务工作规划，协调行政审批服务局与监管部门、执法机构之间的关系，研究解决行政审批服务的重大事项等。作为一项规范化、常态化的制度安排，联席会议制度的建立，强化了顶层设计，为审管互动机制的建立和运行畅通了渠道，提供了领导协调层面的保障。

（二）业务协同机制实现监管端口前移。建立业务协同机制，解决审批事项承接办理、踏勘审图验收事项办理等问题。在作用发挥上，使监管部门提前介入审批、从而了解掌握审批过程、提出意见建议、协助行政审批服务局作出许可决定，变“部门决策”为“共同决策”，有利于发挥集体智慧、增加决策透明度、科学性，同时使监管端口前移，为部门开展监管工作提供了便利条件。如历下区，在“拿地即开工”区级立项项目相关事项划转的空档期，为了不耽搁企业、单位的正常报建，确定了由审批局受理报建资料的审批，区发改局负责第三方费用支付的协调联动，保障了项目审批与监管的正常运转。

（三）审批监控机制解决信任问题。通过在审批过程中探索应用区块链技术，着力解决当前行政审批过程中一定程度上存在的效率低下、人为参与度高、自由裁量权大等问题，打破行政审批过程中的信息孤岛，实现审批监控實时化、智能化、透明化，促进阳光审批，增加行政审批服务局与部门间的信任。如，市中区正在着手建设“始终办”智慧平台，通过互联网身份认证+数字签名等技术手段，实现阳光审批和全过程留痕。

（四）审管互动机制保障顺利运行。从济南市县两级的做法看，主要是建立 “114”工作体系，保障行政审批、监管顺利进行。第一个“1”是依托政务服务云平台，建立行政审批与监管信息联动平台，实现部门间信息联通。第二个“1”是建立审管信息反馈制度，规定行政审批服务局与监管部门间推送信息的方式、时限、职责任务等。“4”是四张清单，行政审批服务局对承担的审批事项列明权力清单、责任清单、负面清单，监管部门相应列明监管清单，共同实现全方位、无死角监管。

（五）责任追究机制提供纪律保障。责任追究机制明确追责对象为依法从事行政审批工作的人员和监管部门依法履行监管职责的人员，并对其追责情形分别作出规定。责任追究机制作为五大机制之一，是一项兜底性保障机制，主要目的是保障业务协同、审批监控、审管互动机制的正常运行。

行政审批服务局的设立，顺应了十八大以来全面深化改革的时代要求和历史进程，调整了政府角色和职能，也触动了原有权力和利益格局。为保障顺利运行，各地紧紧把握审管互动机制这个关键环节，作出积极探索。今后，应继续牢固树立监管也是改革的理念，深入研究为何监管、监管什么、谁来监管、怎样监管的问题，在审管互动机制建立上继续创新思路、创新方法，解决 “对审批迷恋、对监管迷茫”的问题，实现审批监管的无缝衔接、良性互动，实现审批与监管两条腿走路，为营造公平竞争的市场环境不懈努力。□本文第一作者系济南市委编办巡视员E：FQJ

关键词：审管互动 行政审批局 机制