宅基地还权赋能
2019-09-26
陈 斌
日前,中央农村工作领导小组办公室、农业农村部下发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》,文件凡七条,包括严格落实“一户一宅”规定、鼓励节约集约利用宅基地、鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅及依法保护农民合法权益等。
2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:建立城乡统一的建设用地市场。这个方向是正确的。土地作为一种生产要素,应该无分城乡畛域、摆脱地域区隔、消除不当的用途管制,将各种非市场因素导致的摩擦减到最少,从而让市场在资源配置中起决定性作用,并让市场决定城乡的分布与边界。最终,根据市场活动频度的不同,城乡将是一个连续平滑、边界模糊的分布。
由此,一个反直觉的推论是,因为城市单位面积的人口、产出与市场活动频度要远远高于农村,城市本身就构成了更高效利用、更节约土地的方式。也就是说,城市化率越高,耕地反而越多,用于宅基地建房的土地会越少。
然而,根据中国社科院农村所《中国农村发展报告》(2018),2001-2011年全国农村人口减少了1.33亿人,但以宅基地为主的农村建设用地反而增加了3045万亩。中国目前共有2亿多亩宅基地。一项研究显示,全国“空心村”闲置宅基地的综合整治潜力约为1.14亿亩。
严格落实“一户一宅”规定,即农村村民一户只能拥有一处宅基地,看起来再合理不过了。不过,子女成年后在本村析户结婚,可以分配到一处宅基地。待到老人去世后,继承老人的宅基地与住宅,就会形成“一户多宅”的局面。老宅也是财产,继承人一般也不会放弃。另外,宅基地一般限于在本村内买卖,通过买卖也可以造成“一户多宅”。“一户一宅”居然内生出“一户多宅”,这是因为,“一户一宅”的操作性含义是:农村村民一户只能申请一处宅基地。源起上的“一户一宅”并不导致结果上的“一户一宅”。
说到底,无论法律如何限制宅基地的流动范围,无论法律如何限制宅基地转向高价值用途,由此大大压低了宅基地的市场价值,但宅基地多少还是值钱的,如果能通过申请与继承保有宅基地,有几个人会选择放弃呢?一般人的选择就是进城但不放弃农村户口与宅基地权益,这样既获得宅基地的现值,还持有一个“期权”,期待有一天所持有的宅基地被赋予完整的产权与权能。这是农民进城但宅基地不减反增并且高比例闲置的深层次原因。
2019年4月15日,中共中央、国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,允许村集体在农民自愿前提下,依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市,朝着还权赋能的方向迈进了一步。