两个失业率：一个宏观经济指标的变迁史
2019-09-26
2018年3月，政府工作报告中首次出现“城镇调查失业率”，并提出城镇登记失业率4.5%以内、城镇调查失业率5.5%以内的预期目标。
从城镇登记失业率到城镇调查失业率，哪一个失业率数据更能反映中国劳动力市场的真实情况？重要宏观经济数据不断公开透明化的进程是怎样发生的？
南方周末记者 周小铃
南方周末实习生 李源
2019年7月，中国城镇调查失业率攀升至5.3%，相较前七个月的平均失业率水平上升0.2个百分点。
这是国家统计局对外公布城镇调查失业率的第二个年头。
其实早在14年前，国家统计局就已正式确立全国城乡劳动力调查制度，但这一调查数据一直作为“内部账本”，并未向社会公开。
在“城镇调查失业率”公开以前，中国政府常用的失业率数据是风平浪静的“城镇登记失业率”。城镇登记失业率，是指在就业服务机构登记的失业人口占城镇经济活动人口的比例。该工作由中华人民共和国人力资源和社会保障部（原劳动部）负责。
中国城镇登记失业率自1980年代至今基本保持稳定状态。自2002年以后，整整18年，中国登记失业率在4.1%上下浮动，最高不超过4.3%。
美国经济学家阿瑟·奥肯曾经提出，GDP增长使失业率下降，GDP降速则会提高失业率。这一“奥肯定律”普遍适用于市场经济国家。然而，中国经济三十年间波动起伏明显，但城镇登记失业率却如此平稳，令人觉得不可思议。
不过，近年来，城镇登记失业率水平明显下降，而城镇调查失业率则呈现上升趋势。哪一个失业率数据才能反映中国劳动力市场的真实情况？重要宏观经济数据的不断公开透明化的进程是怎样发生的？
内部账本
李明是海南省一家国有银行职工，1987年毕业后参加工作。他向南方周末记者回忆，1980年代的中国仍处于计划经济向市场经济转轨的过程，城镇劳动力大多由组织分配就业，失业的情况很少。
1980年代初期的劳动力市场，一部分有就业需求的城镇无业青年以“待业”的状态出现在劳动机构的名册上。青年人进行待业登记后，有合适的岗位时，由劳动部门安排就业、发放薪资。
有“待业”没有“失业”，这在当时的人们看来并不矛盾。
1990年代初期，杨宜勇多次以国家计划委员会（下文简称“国家计委”）科研人员的身份参加国外会议。
参会时，他发现国外普遍以失业率作为观察宏观经济的四大指标之一，而国内却对“失业率”和失业人数避而不谈。
杨宜勇今年56岁，担任国家发改委社会发展研究所所长。他对南方周末记者回忆，1990年代初期，他就多次发表文章提出，1990年代中国劳动力总供给将远远大于1980年代，未来十年需要解决就业的人数达2亿左右。
1993年，时任国家统计局就业统计司副司长的宋长青也发表文章称，现有的城镇失业率（即待业率）统计方式不完善，中国目前的统计方法不包括农村失业人数，并呼吁建立全社会失业统计。
杨宜勇透露，他提倡公开“失业率”的想法当时得到了宋长青的鼓励，宋长青认为杨宜勇以学者的身份来提出这一想法更方便些。
1995年，杨宜勇向时任国家计委主任提交了一份报告，阐明面对即将到来的严峻就业形势，失业率比通货膨胀率更值得重视，并提出政府工作报告和国家五年计划回避“失业率”的问题。
次年，杨宜勇注意到，国家“九五”规划中的政府工作目标破天荒地增加了“城镇登记失业率”。不过，他觉得这还不够，年度政府工作报告中仍未提及“失业率”相关指标。
他在1995年发表的文章中提到，按照国际标准，每月统计失业率，就是指调查失业率。此后，“每隔五年，我就要提（失业率）这个问题”。
宋长青在2006年发表的文章中透露，实际上，1995年，中国国家统计局与原劳动部在国际劳工组织高级专家的指导下，订制出符合国际标准的“失业”定义，这被用于之后的劳动力调查。
“失业”主要有三个判断标准：调查周内就业不足一小时；有工作机会，可以在两周内到岗；调查周前三个月内主动找工作。符合三项，可判定为失业。若调查周内工作一小时也算就业，不满足后两项，则视为退出劳动力市场。
经过一年的劳动力调查试运行，1997年，国家统计局和原劳动部联合开展城镇劳动力调查。次年，这一调查改为内部工作，每年视情况调查一次或两次，调查结果也秘而不宣。
杨宜勇回忆，当时的城镇调查失业率比城镇登记失业率大概高出两个百分点，市场经济还没有完全形成，人们也习惯听到城镇登记失业率，突然宣布城镇调查失业率上涨两个百分点，“老百姓不理解，一般人也解释不清楚。”
当时的劳动力调查也遇到很多问题。由于调查工作宣传不到位，一部分被调查的住户不配合、不理解、不愿意接受调查，增加调查工作的难度，导致调查结果失真。
另一方面，初期的城镇劳动力调查仅是将劳动力调查并入到人口变动抽样调查中，采用人口变动抽样调查的样本框，没有建立专业的失业调查队伍。
数字“打架”
1990年代后期，中国劳动力市场出现城镇职工下岗、“民工潮”、毕业新增劳动力等现象，就业形势愈加严峻，但政府公布的城镇登记失业率仍旧保持平稳，这让关心中国就业情况的研究者充满疑问。
据国家统计局数据，1997年城镇登记失业率为3.1%，仅较1996年上升一个百分点。这一水平一直保持到2000年。
对此，中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡昉借助国家统计局公开的相关数据，测算1978年至2002年间的失业率，结果显示，2000年的城镇调查失业率已高达7.3%。文章于2004年发表在《中国人口科学》杂志。
据国际劳工组织数据，发达国家和地区的平均失业率水平为6.6%，发展中国家和地区平均失业率水平为5.5%，全球平均失业率水平为5.7%。一般来说，7%的调查失业率可看作是失业水平的预警红线。
城镇登记失业率的失真，跟失业者没有动力去登记有关。
周放任职于海南省某县对外经济委员会下属的一家进出口公司。1997年，他所在的单位因效益每况愈下而筹备改制，除了一些领导、出纳人员外，包括他在内的其他员工都收到了“下岗”通知。
周放告诉南方周末记者，当时下岗不等于失业，“拥有职工身份就还算单位的人。”这一年，周放迎来家中的第二个孩子，虽然他每月还能收到工资，但难以养活一家人。
单位改制完成后，这意味着他与原工作单位的关系彻底解除。他需前往就业部门登记，才能领取失业保险金。失业保险按月发放，仅发放两年。“领完两年保险，就再没去登记了。”
而非正式工，包括大批进城务工的农民工，失业后没有任何保险、福利，加上民营企业较少，“登记后给介绍工作的机会也很少。”周放说，这样一来，主动登记的人少之又少。
2001年，中国社会科学院人口与劳动经济研究所与地方统计局合作，选定福州、上海、沈阳、武汉和西安5大城市进行中国城市劳动力调查。在其公布的2002年度《人口与劳动绿皮书》中，中国城镇失业率也达到了7%的警戒线。
2005年，杨宜勇再次提议用“城镇调查失业率”替代“城镇登记失业率”，报告最后呈送至国务院，并获批示。
同年，国家统计局正式开展全国城乡劳动力调查试点工作。此后两年，调查从一年一次增加到一年两次，最后调整为每季度一次。
2008年12月，国家统计局在《2007年中国全面建设小康社会进程统计监测报告》中透露，城镇调查失业率稳定在5%~6%之间。这一数据相比同年发布的城镇登记失业率而言，仅高出一两个百分点。
蔡昉在2014年撰文透露，正是学界对（城镇）调查失业率定义、统计口径众说纷纭，引发舆论关注，才让国务院敦促统计局公布调查失业率的内部数据。
逐步公开
国家统计局的劳动力调查工作开始加快步伐。2009年，国家统计局正式通知，在全国31个大城市（27个省会城市和4个直辖市）开展了月度劳动力调查工作。
2009年，已成为国家发展改革委社会发展研究所所长的杨宜勇公开发文呼吁，进一步将城镇调查失业率纳入“十二五”规划，以弥补城镇登记失业率无法全面反映真实失业水平的问题。
每隔五年，通过内参、公开发表文章等方式提议公开“调查失业率”已成为杨宜勇的习惯。他笑称，这辈子似乎只做了这一件事。
然而，等到的答复仍是“时机不成熟”。杨宜勇对南方周末记者分析，“或是出于社会稳定方面来考虑（公布城镇调查失业率的）时间”。
2010年，蔡昉也提出目前的城镇登记失业率存在局限性，应采取城镇调查失业率，还建议发布劳动参与率、就业充足率等辅助性指标。
2013年，国务院总理李克强在英国《金融时报》发表文章《中国将给世界传递持续发展的信息》，文中首次公布中国前七个月的城镇调查失业率为5%。这一数据仅指全国31个大城市的失业率水平。
这一年，全国城镇劳动力调查的样本范围刚从31个城市增加至65个大城市。两年后，国家统计局进一步将样本范围由65个大城市扩大至全国所有地级市。
“真正覆盖到全国是在2016年。”暨南大学经济与社会研究院院长冯帅章长期关注国外的劳动力失业率，先后在国际期刊发表多篇文章。
2015年后，冯帅章开始将目光放回中国劳动力市场，他对比发现，目前中国劳动力失业率定义及统计口径基本已经与国际标准一致。
冯帅章认为，以美国来看，中美在“失业”的定义上，最大的差异在于主动求职时间期限的长短，美国规定为四个礼拜，而中国则放宽到三个月，在这一期限内无求职意愿者即视为退出劳动力市场，“但两个月的差别对于趋势影响不大”。
2018年3月，政府工作报告中首次出现“城镇调查失业率”，并提出城镇登记失业率4.5%以内、城镇调查失业率5.5%以内的预期目标。
据国家统计局公布，2018年各月全国城镇调查失业率保持在4.8%-5.1%之间，基本达成政府报告的预期目标。
“可能是时机成熟了。”杨宜勇认为，当下的统计手段可以做到公布全口径失业率，目前并行公布两个失业率数据只是过渡阶段，今后还应以发布城镇调查失业率为主。
2019年，全国城镇调查失业率处于整体上升的趋势，前七个月内两度攀升至5.3%。对比国际上的失业率水平，杨宜勇认为目前中国的城镇调查失业率水平，体现出当前的劳动力市场属于充分就业。
“未来还需要公布更多维度的指标，比如平均失业长度、失业的年龄分组情况。”他推测，城镇调查失业率全面取代城镇登记失业率可能还得到2031年左右。
(应受访者要求，李明、周放为化名)
5.65
5.48
5.28
5.08
4.88
4.68
全国城镇调查失业率(%) 31个大城市城镇调查失业率(%)
2018年1月 4月 7月 10月 2019年1月 4月 7月
5
4.9
5.1
4.9
5.1
5
5.3
4.9
4.7
5
4.7
4.8
5
5.2
全国城镇调查失业率(2018年1月-2019年7月)
1978年以后中国城镇登记失业率
2018年
2016年
2014年
2012年
2010年
2008年
2006年
2004年
2002年
2000年
1998年
1996年
1994年
1992年
1990年
1988年
1986年
1984年
1982年
1980年
1978年
（%）
6
5
4
3
2
1
0
5.3
4.9
3.2
1.9
2
2
2.5
2.3
2.8
3
3.1
3.1
4
4.2
4.1
4.2
4.1
4.1
4.1
4
3.8
梁淑怡❘制图
数据来源：国家统计局网站
