从概念到制度：农村集体经济组织特别法人的构建

张继承 陈逸彤

内容提要：我国 《民法总则》结合中国实际情况，单独设立特别法人类型，规定了农村集体经济组织可以依法取得法人资格，这对我国未来农村社会经济发展必会产生深远影响，其意义自不待言。但由于我国农村集体经济组织一直缺乏统一的立法，其 “特别法人”概念仍界定不明、具体规则尚付之阙如，农村集体经济组织从 “特别法人”概念走向 “特别法人制度”仍存在农村集体经济组织主体虚位、“特别法人制度”立法模式选择等难题，因此有必要从法律上完善农村集体经济组织的规定，重构其主体地位，厘定“特别法人”之核心要素。同时，建议制定 《农村集体经济组织法》，对农村集体经济组织法人的目的、设立、财产、收益分配等有关法律问题进行专门规定。

农村集体经济组织是以土地所有权为基础并以生产队为单位的组织，尽管经过多次改革，现在农村集体土地已经实行家庭联产承包责任制，由集体成员承包到户，但农村集体经济组织仍发挥着重要作用。虽然 《宪法》中明确规定了农村集体经济组织的主体地位，但理论和实务界对其概念以及如何治理等具体层面的问题仍欠缺研究，直到我国 《民法总则》出台后其法人地位才正式得到确认。《民法总则》仅用一个条文规定农村集体经济组织，有关的制度均未有具体规定，其操作性就大打折扣。因此，本文试图对农村集体经济组织特别法人制度构建的疑难问题予以深入探讨，思考农村集体经济组织特别法人的制度安排问题，大体思路是围绕农村集体经济组织 “特别法人”概念界定问题、“特别法人制度”的基本原则、农村集体经济组织从 “特别法人”法典用语走向 “特别法人制度”进路存在的问题以及规范体系的立法完善建议四个方面展开探讨，以期推动其制度的具体构建。

一、农村集体经济组织 “特别法人”概念界定

在我国 《民法总则》颁布施行之前，农村集体经济组织在法律上并未有确切的内涵和具体类型，其概念使用一直处于较为混乱的状态，其定位并不明确。①就结构主义法人分类的逻辑划分而言，将法人类型划分为社团法人与财团法人两大类，社团法人是以社员为基础的人的集合，而财团法人是以财产为基础的集合体。参见罗昆：《我国民法典法人基本类型模式选择》，载 《法学研究》2016年第4期。即使农村集体经济组织法人被定位为 “特别法人”，也尚有诸多问题有待澄清和规范化。

（一）农村集体经济组织 “特别法人”概念界定困惑

我国 《民法总则》开创性地提出 “特别法人”分类，确有立法上的卓见，②从籍合组织角度来看，特别法人分类意义重大。籍合组织是指因户籍、房籍、地籍等连结因素而集合成员所形成的社会组织，具有与人合组织、资合组织迥异的功能属性与结构特点。农村集体经济组织虽然是以实现经济目的而存续的组织，但其成员却是基于当地户籍关系而连结在一起的，将其单纯归类于营利或非营利法人均不合适。参见陈甦：《籍合组织的特性与法律规制的策略》，载 《清华法学》2018年第3期。农村集体经济组织“特别法人”概念的法律文本使用在法典化潮流中开启了法人类型化之制度先河，其意义自不必过多言表，然农村集体经济组织作为特别法人类型在民法典中确立，是否就高枕无忧了呢？从我国现行的法律、行政法规的规范表达来看，并不乐观。

根据北大法宝中国法律法规检索系统的统计，有关农村集体经济组织法人的法律文件共计9377部。③其中中央立法层面有507部，具体包括法律有60部，行政法规有70部，司法解释有14部，部门规章有314部，军事法规规章、党内法规、行业规定等有49部；地方立法层面有8870部。北大法宝法律法规检索系统，北大法宝网：http://www.pkulaw.cn/，2019年6月30日访问。从数量上看，涉及农村集体经济组织的法律规定相当繁多，但对于何为农村集体经济组织这一基本问题，在理论和实践中尚存分歧。学界主要围绕农村集体经济组织是指由生产队、生产大队及其人民公社改制形成的社区型农村集体经济组织，还是仅指经济合作社、股份合作社等新型集体经济组织，抑或是包括供销合作社及信用社在内的广义集体经济组织等问题进行探讨。以上所列主体是否都为 《民法总则》规定的农村集体经济组织的表现形态，尚有待探究，我们可从不同的立法规定出发，认识农村集体经济组织的概念。

（二）农村集体经济组织 “特别法人”概念界定的法律依据分析

农村集体经济组织是我国特有的经济组织形式。我国 《宪法》和其他法律对其主体地位作了规定。本文侧重考察几部重要的法律规范对农村集体经济组织的立法表达情况，以厘清其概念。

《宪法》第八条的规定体现了国家鼓励、指导和帮助农村集体经济组织发展的精神，以母法的形式确立了农村集体经济组织是农业双层经营体制的组织载体，但该条并未对农村集体经济组织作出定义，且并未回答未来合作社形式是否属于集体经济的难题，因此，该条在外延上概括的不够全面，也反映了对农村集体经济组织的内涵把握不够，从法律上明确农村集体经济组织的内涵是必要的。

《民法通则》第七十四条第二款规定了农村集体经济组织经营、管理土地的地位，也明确应区分农村集体经济组织和农村合作经济组织。但农村集体经济组织是否能成为集体土地所有权人，规范并不清晰，从文义来看，至少乡（镇）农民集体经济组织可以成为集体土地的所有权人。

《土地管理法》第十条规定了农村集体经济组织是农民集体所有土地的一类经营、管理者，而土地所有权则归村农民集体。但是该法第四十八条、第五十条与第十条存在互相冲突的地方，通过该法第四十八条、第五十条可看出集体土地所有权人为农村集体经济组织。④《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡 （镇）农民集体所有的，由乡 （镇）农村集体经济组织经营、管理。”

《物权法》第六十条规定了农民集体所有权分层级行使，由农村集体经济组织代行农民集体所有权，集体经济组织层次分为三级：村民小组、村级、乡镇级。物权法对于农村集体经济组织的规定虽较之 《民法通则》更为明确，规定了集体经济组织的外延，但依旧未解决其定义难题。⑤《物权法》第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”

《村民委员会组织法》第八条第三款的规定也区分了农村集体经济组织与村委会的职能。⑥《村民委员会组织法》第八条第三款规定：“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。”农村集体经济组织主要承担经济职能，同时承担着一定的村集体公益性的社会功能；而村委会则是基层群众性自治组织，主要功能是办理本村的公益事务、调解纠纷等，并不扮演经营管理集体资产的角色。但该法在实际运用过程中效果并不理想，农村集体经济组织与村民委员会的混乱关系导致农村地区矛盾多发。

考察这几部重要的法律规范后发现，农村集体经济组织是农村集体土地、其他集体财产的所有人、管理人、发包人、投资人以及对集体事务的管理人，亦即农村集体经济组织的主体地位不仅明确，而且十分突出，但其能否成为法人，却一直未予明确。为推动农村集体经济组织的发展，《民法总则》创造性提出特别法人类型，从而明确了农村集体经济组织应有的法人地位，然而即便赋予了其法人资格，依旧未解决其定义难题。

（三）农村集体经济组织外延及内涵的法律界定

综观上述现行有效的法律规定，可以看出，尽管 《民法通则》并未赋予农村集体经济组织法人地位，但有关法律对此已有明确规定，学界对其应有法人资格并无争议。⑦裘石、吕军：《与村民小组相应的农村集体经济组织应是农村集体土地所有权的主体》，载 《法学》1995年第2期。然由于其立法规范表达上的不清晰、概念混乱，导致法律适用上困难重重，不利于对农村集体经济合法权益进行有效保护，因此，需要从理论和实践需求两个层次对农村集体经济组织的立法表达进行系统性研究。笔者认为，农村集体经济组织概念的界定应当着重从外延及内涵两方面入手。

一是关于农村集体经济组织的外延。具体可从纵向与横向两个维度进行把握：在纵向上，农村集体经济组织是分层级的，分别是村民小组、村及乡镇三级；在实践中，具体形态表现为人民公社、生产大队及生产队。其中表现最为突出的当属广东、湖北等地，两地为了更好地规范农村集体经济组织的活动，通过地方立法明确其法律地位；⑧参见 《广东省农村集体经济组织管理规定》（2013年）第三条及 《湖北省农村集体经济组织管理办法》（1997年）第二条。两地出台的有关规定都表明了农村集体经济组织是指人民公社、生产大队及生产队经过改制形成的合作经济组织。在横向上，建议将农村集体经济组织的概念定义为：在一定社区范围内，以土地等生产资料劳动群众集体所有为基础建立的社区型合作经济组织，具体包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社以及股份合作联合总社、股份合作联合社、股份合作社等。⑨肖鹏：《论农业经营主体制度的构建——以〈民法总则〉为视角》，载《首都师范大学学报（社会科学版）》2017年第5期。其调整对象应为社区型农村集体经济组织，不能把所有类型全部吸纳进来，否则内容过于庞大，集体经济组织的共性规则将无法提炼，详见下页表1及图1。

二是关于农村集体经济组织法人的内涵。通过法律规范，使得人们能够明确何为农村集体经济组织，考察我国农村集体经济组织的历史沿革及当前的法律规定，笔者认为，其内涵可概括为以下三点：首先是资产的共有性及不可分割性。农村集体经济组织的资产主要是农村土地及集体成员通过劳动、经营累积而来的财富。这属于集体内农民共同所有，这种共有类似于法制史上的总有。⑩在日耳曼历史上，存在着一种一个村社范围内共同利用土地的社会组织形式，被称为马克尔。在这种组织形式中，土地分为三类：一种是个人享有完全支配权的住宅用地；二是分配于居民，居民拥有有限利用权的可耕地；三是山林、草原等公共用地。后来法学家将马尔克这种土地归属和利用形式概括为总有。参见高富平：《中国物权法：制度设计和创新》，中国人民大学出版社2005年版，第73页。其次是村集体成员的社区性及组织稳定性。农村集体经济组织法人及成员具有天然的地区性和封闭性，因此实行股份制改革的农村集体经济组织，其成员和股份不能无限制地对外流转。11王丹：《农村集体经济组织法人的法律定位》，载 《人民司法》2017年第28期。最后是功能定位的特定性。集体经济组织法人以服务集体成员为最高准则，对外从事经营活动，具有营利性，对内追求集体成员互助公益，具有公益性。同时，根据国家既有定位，农村集体经济组织法人承担着生产服务、管理协调、资源开发、资产积累等公益性的社会服务职能。12温铁军：《中国农村基本经济制度研究——“三农”问题的世纪反思》，中国经济出版社2000年版，第379页。

表1：农村集体经济组织纵向外延

图1：农村集体经济组织横向外延及相关概念

二、构建农村集体经济组织 “特别法人制度”的基本原则

除明确基本概念外，建构 “特别法人”规范体系和法律原则也是理论和实务的重要课题。农村集体经济组织 “特别法人”发展的不平衡性及复杂性，决定了在构建其 “特别法人”制度时，坚守原则底线，以原则指导制度建设和实践更加重要。

必须坚持农村土地集体所有原则。农村集体经济组织是一种十分复杂的组织，既是村民的自愿联合体，也是双层经营的农业体制，这种特殊性在我国社会主义制度的表现形式中尤为明显，13陈伯康：《创建中国特色农村集体经济组织构想》，载 《上海农村经济》2016年第4期。但无论采何种组织形态，土地所有权仍然是集体所有。本文认为，从当前农村社会的开放情况及农村集体经济的发展状况来看，即使是采股份制的农村集体经济组织，其全面对外开放流转股份的条件并未具备，股份流通性应受到一定限制，只允许内部转让，这样就能确保土地的集体属性不变。14韩东等：《农村集体经济组织法人治理的构建与完善》，载 《中国土地科学》2017年第7期。

必须坚持渐进式改革原则。农村集体经济组织 “特别法人制度”的具体规则尚缺，鉴于中国当前的法律法规对户籍制度、土地制度等都有严格规定，因此在构建农村集体经济组织 “特别法人制度”时不宜操之过急，应尊重我国各地农村的实际情况，在现行法律法规基础上进行创新和完善。

必须坚持农民主体地位原则。在法人成立及运营的各个环节中要充分赋予集体成员知情权、参与权、表达权等实质性的权利，15在重大事项表决时应做到必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。注重保护农民真实意愿，确保农民集体的有效参与，完善各种权利救济途径，各级政府不能强制干预集体经济组织及其成员的自主意愿，从而壮大农村集体经济，确保农民收入能够持续稳定增长。

三、农村集体经济组织从 “特别法人概念”走向 “特别法人制度”

《民法总则》将法人分为了三种类型，其中在对农村集体经济组织进行 “特别法人制度”构建时，并无现成的外国制度可以参考借鉴。目前对其 “特别法人制度”的立法重点应该放在如何解决其主体地位的法律构造难题和分配好有关主体的权利义务上。

（一）农村集体经济组织 “特别法人制度”立法的缺陷

1.农村集体经济组织存在主体虚位问题

现行农村集体经济组织 “特别法人制度”中 “主体虚位”问题严重，主要表现为以下两个方面。

一是农民集体与农村集体经济组织关系混乱。我国 《物权法》提出 “成员集体所有”的概念，集体所有是界于公共所有和共同所有之间的一种特殊共同所有形式，即使 《物权法》规定了集体所有权人是全体村民，但实际行使主体是各级农村基层组织。未按照法律原理去设计所有权制度，这里的所有制起不到应有的激励和约束的制度功能，因此出现了主体虚位现象，16参见前引10，高富平书，第60页。“农民集体”的本质究竟为何，始终未有明确规定，这种模糊性的规定影响了集体所有权的一系列核心制度设计。17管洪彦、孔祥智：《“三权分置”下集体土地所有权的立法表达》，载 《西北农林科技大学学报 （社会科学版）》2019年第2期。在民法概念体系中，缺少与 “农民集体”直接划等号的概念，是否需要将 “农民集体”进行直接的法人化改造，问题的根源都在于对集体所有权本质及主体认识的模糊性。因此，唯一的出路就是改革。18高富平：《重新理解 “集体”：所有权的重构》，载 《东方早报》2014年7月1日第6版。

二是农村集体经济组织与村民委员会关系混乱。1998年的 《村民委员会组织法》明确了村委会的自治性地位，并在后来出台的法律及实践中不断得到加强；由于没有专门的农村集体经济组织立法，使得本应处于基础地位的农村集体经济组织在一定程度上被虚化了，且二者在行政区域和组成人员上有极大的重合，使得这两种制度、两种职能在理论和实践中很难清晰划分，19童彬：《农村集体经济组织的现实困境和法律构造研究》，载 《重庆理工大学学报 （社会科学版）》2018年第5期。直到现在，我国多数地区也仍未建立起独立于乡镇政府和村的农村集体经济组织，这在一定程度上影响了对集体资产特别是集体土地的管理效果。因此，厘清两种组织制度的边界和职能，确保两种制度、两种职能在相同的社区和人群中并行不悖，是一项长期而艰巨的任务。20王国忠：《试析新型集体经济组织的特征与职能》，载 《黑龙江省政法管理干部学院学报》2018年第6期。

2.“特别法人制度”立法模式选择及核心要素设计

农村集体经济组织是由集体成员组成，与传统的社团法人不同，农村集体经济组织虽然也以集体成员为存在基础，但相对于社团法人，集体成员与集体土地、集体经济组织有着更为特别及亲密的关系，非传统社团法人制度所能表述。21戴威、陈小君：《论农村集体经济组织成员权利的实现》，载 《人民论坛》2012年第1期。在学理上，农村集体经济组织被称为中间法人，22农村集体经济组织不同于营利法人与非营利法人，它处于二者之间，其对外从事经营活动并营利，对内则追求成员互助共益。参见 [日]我妻荣：《新订民法总则》，于敏译，中国法制出版社2008年版，第128页。其从事的民事活动具有一定特殊性，它们既不能简单套用营利法人制度，也不宜照搬非营利法人制度，该选择何种立法模式，又该如何设计其 “特别法人制度”的核心要素，这些问题皆在探讨中，立法当予以回应。因此，《民法总则》颁布后，更为重要的是做好其 “特别法人制度”的核心要素设计，笔者认为，至少应围绕着农村集体经济组织的组织结构、治理结构、章程制度等展开全面的研究。

（二）规范制度的立法完善建议

1.重构农村集体经济组织主体制度

主要从内部与外部关系两个层次进行：一是赋予农村集体经济组织为 “农民集体”之民事主体地位。首先，从历史视角观察，集体土地所有权人是农村集体经济组织，而非集体成员共有。23李永军：《集体经济组织法人的历史变迁与法律结构》，载 《比较法研究》2017年第4期。“农民集体”是一个极度抽象化的概念，其自身无法表达意志，与其构建一个空壳化的所有权主体，不如结合现有的理论研究和实践经验，强化农村集体经济组织为独立民事主体，赋予农村集体经济组织集体所有权主体地位，构建一个更为科学合理的集体所有权表达主体，相比赋予 “农民集体”主体地位而言，这更有利于明确集体经济组织财产归属，降低农民集体成员风险，防止腐败现象的发生，同时也是顺应历史习惯、尊重社会现实的理性选择；其次，虽然法律赋予集体所有权权能，但农民集体所有权不具备所有权的核心权能——处分权，因而集体成员无法在现实中感受到自己享有所有权。24陈小君：《我国农地制度改革实践的法治思考》，载 《中州学刊》2019年第1期。因此，民法典物权编在起草过程当中，除了落实农村集体经济组织的法律地位，还应当将集体所有权作为一种独立的所有权形式予以规定，赋予集体经济组织各项完整权能，25王利明：《中国民法典学者建议稿及立法理由》，法律出版社2005年版，第169页。使其在符合土地整体规划的条件下进行土地分配管理，防止公权力侵害私权利，保障处分权自主行使。26参见前引10，高富平书，第74页。集体经济组织作为特别法人，对其财产应享有完整的支配权，除了赋予其处分权外，还应重点构建管理权：集体经济组织可按法律规定，结合实际情况，因地制宜地对集体土地进行管理，如承包期限土地微调、调整宅基地的利用等，保障自主协调发展。最后，在发展壮大集体经济过程中，应注意提高集体经济组织资产的利用效率，实现绿色发展、永续发展。

二是厘清农村集体经济组织与村委会的关系。实际上，农村集体经济组织与村委会的性质、法律地位是完全不同的。村委会完全是村民的自治体，其功能在于通过共同参与民主管理而实现自治，27《村民委员会组织法》第二条：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”活动范围仅限于本组织范围内的非民事活动，正如 《民法总则》第一百零一条规定的那样，除非因履行职能所需，否则不得从事民事活动，应是作为基层群众性自治组织存在的；而农村集体经济组织具有特殊性，不仅是一种经济上的主体，且具有一定的政治性，承担着集体一定的公益性事务。28陈甦等：《民法总则评注》，法律出版社2017年版，第701页。此外，二者的区别还表现在覆盖范围并不完全相同，农村集体经济组织分为三级：村民小组、村和乡镇，而与村委会对应的只有村一级。同时，建议修订 《村民委员会组织法》，应将村委会经营管理集体资产的职能剥离出去，将其打造为单纯的村民自治组织。29陈小君、陆剑：《论我国农村集体经济有效实现中的法律权利实现》，载 《中州学刊》2013年第2期。最后，笔者认为，广东省作为我国改革开放的前沿地区，其对于农村集体经济组织的探索性经验值得各地学习、借鉴，如规定农村集体资产交由集体经济组织专业的成员进行经营和管理，其成员由成员大会选举具有经营管理才能的内部成员担任。30参见 《广东省农村社区集体经济组织条例》第二十七条、第二十八条。值得注意的是，由于各地农村地区情况差别较大，不应强制推行政企分开制度，应区分不同地区的实际情况，走渐进性改革道路，逐步抽离村委会的经济管理职能、转移农村集体经济组织的社会管理职能，使改革后的农村集体经济组织能成为独立的市场主体。31农业部经管司课题组：《应正确把握三大关系——农村集体经济组织产权制度改革探讨之一》，载《农村工作通讯》2009年第16期。

2.厘定农村集体经济组织 “特别法人”核心要素

我国国情复杂，存在东西部地区差异较大等困难，因此，农村集体经济组织要实现农业产业化和规模效益，就迫切需要农村集体经济组织采取类型化立法方式进行构建，合理设计 “特别法人”核心要素，促进农村集体经济持续发展。

首先是设计特别法人制度体系之组织结构。传统的统分经营模式呈现出只分不统的弊端，使得农民呈现原子化而处于弱势地位，为保障农民集体的合法权益，以合作制为基础成立的农村集体经济组织法人是较优的制度选择。国外合作社历史悠久，早在1889年，德国就通过 《合作社法》规定合作社法人制度，且近年来，出现了明显的股份化趋势，新增投票权增加规则；1912年生效的《瑞士民法典》也有合作社法人的相关规定。因此，在设计具有中国特色的农村集体经济组织制度时，也可参考外国一些先进成熟的经验。从世界范围来看，合作社法人出现了明显的股份化趋势，采用合作制与股份制相结合的组织结构，既可以提高集体所有权行使效率，又可以实现集体成员经营、分配效率，是目前最为合理可行的方案。由于股份合作制企业涉及的问题很多，且这种方式主要是在改革中摸索的一项措施，许多经验尚待总结，32赵万一、张长健：《农村集体经济组织法权关系的创新》，载 《西南民族大学学报 （人文社会科学版）》2012年第6期。因此民法典物权编首先应承认股份制合作企业的集体所有权，但对于此种所有权的具体内容，原则上应当由特别法加以规定。33参见前引25，王利明书，第170页。

从我国的地方性立法和实践经验来看，股份制的存在形式主要表现为股份合作社与股份有限公司。当前国际流行的股份合作社其本质为合作社，然我国农村地区的股份合作社多采取资本决议，并无规定一人一票规则，最多只是融合了某些合作制的因素，因此，其本质仍为股份制。34我国股份合作制的特点可在一些规范性文件中体现，如1990年农业部颁行的 《农民股份合作企业暂行规定》《农民股份合作企业示范章程》，后来实行的士地股份合作社沿袭了同一制度构建模式，没有根本变化。采取股份制的合作经济组织有利于明晰产权，减少市场交易成本，最大限度地降低农业经营风险。但是否意味着采取股份合作制就一定优于其他组织形式呢？值得注意的是，股份合作制法人作为一种主导模式不能强加于所有地区，如有的农村地区经济实力雄厚，乡村治理机制较为完善，这种情况可采取股份合作社法人或采股份有限公司组织形式；而有的偏远山区，集体资产主要表现为土地，这种情况不宜采取公司或其他企业形式，应维持现行的集体土地承包模式。具体采何种组织形式，要结合当地农村集体经济组织的风俗习惯、资源禀赋、村民素养等因素，以尊重人民群众意愿为原则，发挥农民主体作用，确保农民集体成员权益实现。35管洪彦：《农村集体经济组织法人立法的现实基础与未来进路》，载 《甘肃政法学院学报》2018年第1期。因此，农村集体经济组织法人的存在形式不应由法律法规或政策作出一刀切的强制性规定，多样化更有利于实现农村集体经济的发展。

其次是设计特别法人制度体系之治理结构。通过完善的组织机构可达到有关利益主体之间的相互制衡，实现效率和公平的合理统一。由于集体经济组织法人组织结构种类众多，其治理结构在法律上必然表现为多种模式，不可能整齐划一。一般来说，集体经济组织法人大致分为两种类型，一是股份制企业和股份合作制企业，这类企业以股权为纽带，基本采纳公司化的治理结构，因此在治理结构上适用公司法规定。二是非公司制企业，如采集体独资或合作社形式等，这种传统企业形态，主要采用民主治理结构，成员及机构设置均由全体成员通过民主选举产生。36参见前引25，王利明书，第173页。

农村集体经济组织无论采取何种企业形式，其内部的治理结构均有一定的共通之处，笔者认为主要从以下三个方面加以完善：其一，凡法人均得有治理结构，即应当设立法人机关。农村集体经济组织可借鉴现代公司治理结构，设置权力机关、执行机关和监督机关。以全体村民组建的社员大会作为最高权力机关，讨论决定有关全体村民切身利益的重大事项，村民可通过社员大会对集体经济组织进行监督，确保集体资产保值增值；社员大会选举产生董事会作为执行机关，董事不得同时兼任村委会工作，法定代表人由董事长、执行董事或者经理担任，具体是由哪个职位的人担任由法人章程规定。建立健全监督机关 （如民主理财监督小组），权力机关可从乡镇、村的农民代表、企业代表中选举监事，代表全体成员监督检查董事会成员的工作。此外，规模较小的集体经济组织可不设监事会，充分利用村务公开制度为基础，确保集体成员可正当行使监督权，37许中缘、崔雪炜：《“三权分置”视域下的农村集体经济组织法人》，载 《当代法学》2018年第1期。规模较大的集体经济组织还应在董事会之下设立总经理及若干部门。其二，健全内部权利运行机制。会议的召集和主持关系到 “权力机构”的启动和运作，事关重大，《公司法》确定了基本规则，因此，社员大会可参考 《公司法》第四十条、第一百零一条规定召集和主持社员会议。传统的社员大会多采取一人一票制，但这种决策机制大大制约着企业经营效率的提升，鉴于集体经济组织法人的特殊性，完全采纳现代公司法规定的按 “出资比例”行使表决权又过于超前，未考虑集体成员特点，操作难度较大。因此，笔者建议可先采用缓和过渡主义，在民主决策基础上实行加权制，对于部分出资总额特别大或对集体经济发展有突出贡献的成员，可视具体情况在一人一票的基础上酌情增加一定票数，以提高企业运行效率。其三，完善集体经济组织内部利益分配机制。笔者认为，首先应当理清和量化资产，进而构建集体资产产权法律制度，以此作为农民个人参与集体经济组织收益分配的法律依据，集体成员除原始取得的资格股外，还应鼓励成员出资并规定可按股金定期分红，引导成员以土地折价入股，对集体资产进行规模化、产业化运作。集体经济组织可按盈利情况给成员按股分红，具体的分配方式由章程规定，采取股份制形式的企业，38股份合作制企业是指成员集体所有与按股所有相结合，实行成员共同劳动、民主管理、按劳分配、按股分红的集体所有制经济组织，是合作社的一种特殊组织形式。参见前引25，王利明书，第169页。原则上按股分红，由社员大会讨论决定具体分配比例。有的学者在农民个人分红问题上建议只要具有成员身份，均采平等分配原则，39参见前引35，管洪彦文。笔者认为这种分配方式是欠妥的，均分主义在我国历史上曾短暂地实行过，以失败而告终，平等分配带来的弊端不一而足，且不符合现代农村集体产权制度的设计和安排。作为特别法人，更应该围绕农村集体经济组织法人的特殊性进行制度设计，在产权制度、治理结构制度、收益分配与外部监督等方面进行全面研究，而非一味采过去的简单治理模式。

再次是设计特别法人制度体系之章程。当前，许多涉及农村集体经济组织章程纠纷的案件法院都拒绝裁判，40参见浙江省温州市中级人民法院 （2017）浙03民终1028号民事判决书 “杨兰兴户温州市鹿城区南汇街道前网村股份经济合作社侵害集体经济组织成员权益纠纷案”、四川省成都市中级人民法院 （2016）川01民终4982号民事判决书 “双流县东升街道永乐社区第一居民小组侵害集体经济组织成员权益纠纷案”、广东省高级人民法院 （2014）粤高法民申字第2129号民事裁定书 “梁溢伦与佛山市南海区水镇沙涌村下沙股份合作经济社、冯振华财产损害赔偿纠纷案”等。司法的保守姿态排斥了大量的集体经济组织章程纠纷，既不能为保护集体成员合法权益提供司法救济，更未能定纷止争，消除农村社会矛盾。此种做法不利于保护集体成员及集体经济组织的合法权益且与章程的私法逻辑相违背。41赵新龙：《农村集体经济组织章程的法律性质及其效力认定》，载 《农业经济问题》2018年第7期。作为广大成员组成的团体，特别法人章程之制定未来必成趋势。因此，做好 “特别法人”章程制度设计，将有助于司法权对农村集体经济组织章程纠纷的解决，保障集体成员司法救济权。

通说认为公司章程犹如公司 “宪法”，章程无疑是法人规范化存续、治理的根本性制度载体，必不可少。准以此理，农村集体经济组织特别法人的设立也得有章程才行。章程的内容包括必要记载事项，也包括社员大会自主决定记载的事项。笔者认为，依据农村集体经济组织法人的历史传统，对没有具体组织形式的农村集体经济组织而言，其章程必要记载事项应当包括：名称和住所；经营范围；财产状况；集体成员姓名及资格的取得与丧失；集体成员的权利和义务；法人组织机构及产生办法、职权、议事规则；法定代表人；财务管理和盈余分配、亏损处理；章程修改程序；公告事项及发布方式；社员大会认为需要规定的其他事项。章程应采书面形式，社员大会的成员应当在章程上签名、盖章。而对采股份制的合作经济组织来说，其章程必要记载事项还应当包括注册资本、股份总数、股份种类和每股金额；股份流转办法；股东权利义务；董事会的组成、职权和议事规则；监事会的组成、职权和议事规则；成员大会的组成、职权和议事规则；法定代表人及职权；利润分配办法；公司的财务和会计制度；章程修改等等。具体可参考 《深圳经济特区股份合作公司条例》第十七条制定。在制定章程时，每种组织形式在组织机构和治理规则上，可能都会呈现出不同的特点，需要制定出符合自身特点的条款。采现代化公司治理结构的农村集体经济组织，应注意允许公司章程予以细化或者补充；有些则不允许章程排除适用。总体而言，农村集体经济组织无论采取经济合作社、村经济联合社、乡镇经济联合总社亦或是股份合作制公司，其章程的自主空间都应大于采取公司制法人形式的组织。此外，值得注意的是，农村集体经济组织制定的章程应在表决通过后十日内送镇人民政府 （街道办事处）主管部门存档。制定的章程不得违背法律规定，不得有侵犯集体成员人身、民主和合法财产等权利的内容，如有违反的，可由镇人民政府 （街道办事处）责令改正，集体经济组织成员就章程内容也可寻求司法救济。42参见 《广州市人民政府关于规范农村集体经济组织管理的若干意见》（穗府 〔2014〕34号）。

四、农村集体经济组织 “特别法人”制度体系构建

一直以来，由于缺乏一部统一立法，农村集体经济组织的发展始终处于政策性指导而无法可依的状态，许多基本问题模糊不清，导致我国农村集体经济组织的独立性差，不利于集体经济的规模化发展及集体成员利益的保护。目前，一般的法人制度是难以覆盖农村集体经济组织特别法人制度的内涵的，其承担着发展并完善农村集体经济组织的功能，故其内部机制及外部支持很是特殊，须进行专门制度设计。通过尽快制定出台一部符合当代农村经济社会发展要求的集体经济组织立法成为摆在立法者和学界面前十分迫切的一项任务。43陈晓军、宫赟：《农村集体经济组织的立法问题》，载 《东方论坛》2019年第1期。法学界对农村集体经济组织的立法问题已经进行了较多探讨，但是研究还不够深入，诚如陈小君教授的判断：“对农村集体经济法律问题的研究没有得到法学界的充分重视。”

我国 《民法总则》第九十九条赋予农村集体经济组织法人地位，具体有关制度尚须专门的法律加以确认，如该条第二款专门设置了转介条款，为农村集体经济组织专门立法做了铺垫。《民法总则》在赋予其私主体地位的同时，强调其他重要事项须留待我国专门的农村集体经济组织法予以规定，我们应该借此契机制定相关法律，按照2017年中央一号文件精神及我国 《宪法》《立法法》的相关规定，442017年 《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》在阐述深化农村集体产权制度改革部分中，着重指出要 “抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律，赋予农村集体经济组织法人资格”。农村集体经济组织法人制度，与我国社会主义基本经济制度密切相关，根据 《宪法》和 《立法法》的规定，涉及民事基本制度和基本经济制度的事项只能由法律规定。制定一部法律即 《农村集体经济组织法》理当是较优选择，可在基本法层面对农村集体经济组织的发展保驾护航。

《农村集体经济组织法》的制定，应以 《民法总则》的现有规定为基础，对农村集体经济组织特别法人制度进行全面细化性规定，可采用 “总则+分则”的制度模式。总则为一般规定，包括但不限于以下内容：立法宗旨和立法依据；农村集体经济组织法人的内涵及法律地位；农村集体经济组织法人的设立条件和程序，积极开展农村集体经济组织登记赋码工作，建立统一社会信用代码制度，同时做好备案登记工作；452018年5月，农业农村部会同人民银行、市场监督管理总局印发 《关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》，在全国推开农村集体经济组织登记赋码工作。农村集体经济组织法人的组织机构，包括权力机关、执行机关、监督机关等，各自职权职责及权力行使程序；农村集体经济组织法人的成员，包括成员的确定标准、成员的权利和义务、成员的派生诉讼、成员的加入和退出；农村集体经济组织法人的财务管理；法律责任；分则采取类型化的立法方式，根据集体经济组织不同的组织类型去设计，具体可包括集体所有制股份有限公司、社区型股份合作公司、农地股份合作公司、经济合作社等四个大的部分进行分别规范，最后为附则。总之，在构建关于农村集体经济组织的立法制度体系中，应采用 “一般立法+特别立法”的表达模式，且特别立法将会起到更为重要的作用。

值得注意的是，在构建农村集体经济组织特别法人制度体系时，可以授权国务院制定 《农村集体经济组织条例》，以行政法规的形式对农村集体经济组织专门予以规定，各地结合实际情况也可制定相应的实施办法，双管齐下，从而完善农村集体经济组织特别法人制度。

结语

在我国，除了营利法人与非营利法人之外，还有大量的无法归入其中的比较特殊的单位和组织，农村集体经济组织是一种对外从事经营活动，对内则追求成员互助公益的集体组织，因其负有特殊的功能，其从事的民事活动也具有一定特殊性。因此，《民法总则》增设 “特别法人”的特别含义并非仅是形式上的，也是实质上的，但其只通过了原则性的规定，具体的规范还要依赖专门化的立法，相应的制度设计与法律条文的分析须体现这种特殊性。农村集体经济组织的立法将会是一项十分宏大的系统工程，我们应该抓住编撰 《民法典》以及 《农村土地承包法》修改的立法契机，尽快做好成熟政策的法律化。各地也可结合当地的实际情况制定相关的实施办法，坚持渐进式改革原则，将农村集体经济组织的制度和政策逐步落到实处，以便为改革提供更为稳定与切实的法律保障。此外，值得注意的是，由于我国各地农村情况差异较大，农村集体经济组织形式不必也不能整齐划一，不可盲目推崇股份制或股份合作制改革，应当在尊重人民群众意愿的基础上选择具体的法人存在形式，坚持形式多样化发展。