难题新解：区长出庭的示范效应

张双山

“今年上半年开庭审理而行政负责人未出庭应诉涉及的区规划自然资源局、市场监管局等单位，要逐件说明未出庭应诉的原因，经单位主要领导审签后报区政府分管法治的领导，并函告区委依法治区办、区司法局，以确保行政负责人出庭应诉工作顺利推进。”7月15日，璧山区人大常委会副主任刘启海针对《璧山区司法局关于2019年第二季度全区行政机关负责人出庭应诉行政诉讼案件情况的通报》提出书面要求。

近年来，在区人大的监督推动下，璧山区的行政机关负责人出庭应诉率稳步增长：2016年仅为2%，2018年增长到了56.92%。

扭转应诉率低败诉率高

据介绍，2016年，璧山区行政负责人出庭应诉率仅为2%，远远低于全市25%的水平;败诉率却高达15.38%，比全市10.95%的败诉率高了40%。

“这一低一高，已严重影响璧山区政府的法治形象。” 璧山区人大监察法制委主任委员廖福容说。

为了根本扭转、解决这一问题，该区迈出了雷厉风行的一步。

2017年《中国人大》曾以《这个区长，为何亲自出庭？》为题，报道了璧山区人大常委会推动依法治区找到新抓手的新闻，对时任该区区长的章勇武带头出庭应诉予以肯定。

2017年6月7日，一起“民告官”案件在市第一中级法院开庭审理。对簿公堂的双方，分别是重庆市璧山区青杠街道中興村八组村民和时任璧山区人民政府区长章勇武。

“行政机关负责人出庭应诉率低，是一个很不正常的现象，而我们璧山更低。我今天出庭，一是表明对此事的重视，二是我今天带个头，为以后璧山行政机关负责人出庭应诉作个表率。”庭审完毕后，章勇武说，行政机关负责人出庭应诉能够面对面了解原告诉求，“有的行政诉讼很可能是群众对法律的片面理解或误解造成的，通过法庭审理，可以很好地进行解释和说明，对于政府来说也是一次难得的机会。”

据了解，经过两年多来持续不断的努力，璧山区“一低一高”的问题得到有效破解。2018年，该区审结行政诉讼案件98件，其中开庭审理65件，行政机关负责人出庭应诉37件，其中主要行政机关负责人出庭应诉6件，出庭应诉率达到56.92%，比全市的45.80%高出11个百分点。行政机关败诉6件，败诉率6.12%，比2016年下降近9个百分点。

成绩还在继续提升。

2019年上半年，在审结的33件行政诉讼案件中，开庭审理共22件，行政负责人出庭应诉16件，出庭应诉率达72.73%。

破解依法行政突出问题

2017年，璧山区十七届人大常委会第二次会议审议通过了关于开展第七个五年法治宣传教育的决议。该决议通过以来，区司法局每季度都要向区人大常委会报告行政负责人出庭应诉情况，并向全区公开，以确保完成“七五”法治宣传教育的硬指标：行政机关负责人出庭应诉率达到80%以上。

按照“七五”法治宣传教育具体工作目标，即每年所涉部门单位第一件行政诉讼案件，行政机关主要负责人应当出庭应诉，且全年行政机关主要负责人出庭应诉率达到20%以上;行政诉讼案件败诉率低于全市平均水平，且控制在10%以下。

在这样的硬性要求下，自2018年以来，区政府根据区人大常委会的决议，明确了行政机关负责人出庭应诉率的年度目标：2018年达到40%，2019年达到80%，确保“七五”普法收官之际，完成人大决议提出的任务。

为完成这些任务，区司法局以培训为抓手，先后组织全区各部门、街镇负责人开展行政诉讼专题培训，组织全区处级领导干部开展依法治区专题培训班等，着力解决认识和能力的问题，引导领导干部充分认识做好行政应诉工作对于化解行政争议、规范行政行为、加强政府自身建设的重要意义，从而树立起“法定职责必须为、法无授权不可为”的理念，证据意识、诉讼意识、程序意识得以提升，从而也增强了政府依法行政的公信力。

“行政机关主要负责人出庭应诉，区政府领导要带头。”在今年年初召开的依法治区领导小组会议上，区长秦文敏当场表态，领导要以身作则，做好表率和示范。为此，4月10日，在区法院审理重庆麦尖装饰工程有限公司诉区人社局、区政府一案时，区政府副区长敖斌出庭应诉。

建立联动考核机制

“司法局要安排行政诉讼出庭应诉现场教学，对败诉单位要加大考核力度。”今年4月11日，区人大常委会副主任刘启海、区政府副区长陈建集体约谈2018年有行政诉讼案件的16个部门、街镇行政主要负责人，在肯定成绩、查找问题、明确目标的基础上，陈建提出新的要求，稳扎稳打推进今年的行政应诉工作。

每年年初，区人大常委会都要听取和审议法治政府建设情况的报告，其中行政机关负责人出庭应诉就是其中的重要内容。对于审议意见，区政府及相关部门已对一些突出问题进行重点整改，如针对相关部门在违法建筑拆除、集体土地确权、工商登记等方面存在的执法主体错误、实体证据不足、程序明显不当、基本信息失实等突出问题，先后召开专题会议进行研究，督促相关部门撤销实体和程序上有问题的行政决议87件。

在对行政应诉情况的持续监督上，每季度司法局都要主动向人大常委会报告全区行政机关负责人出庭应诉行政诉讼案件情况。区人大常委会主任陈强还要求，行政机关负责人应出庭而未出庭的，要写出书面说明。

为此，区法院每个季度最后一个月的25日前，要将当季行政机关负责人出庭应诉的名单、案件审理结果报送区司法局，由司法局牵头汇总，核实后在全区进行通报。同时，区人大常委会还要求相关部门对败诉案件进行原因分析。7月初，璧山区人大常委会在组织代表活动时，专门就行政案件审理情况、行政机关败诉案件的情况及原因分析进行了深入调研，确保人大监督更加到位。

同时，建立联动机制，由司法局牵头，会同区纪委监委、区委组织部、区人大监察法制委等，对行政负责人出庭应诉工作进行规范，明确各部门的工作职责，建立齐抓共管的工作机制。为提升领导干部依法行政的能力，璧山区还要求新提任领导干部和参加年度法治理论知识考试的领导干部，每年必须旁听一次有关职务犯罪案件或行政诉讼案件的法庭庭审，并对参加旁听人员进行考勤登记备案，记入年度领导干部法治理论知识考试考核档案和单位法治建设工作考核台账。

“联动考核机制能更好地对其进行监督。”廖福容介绍，区委将行政应诉情况纳入各部门、各街镇年度目标考核中的依法治区专项考核。区委还将行政应诉的牵头工作纳入对区司法局的定量考核内容，并每季度进行督查。区人大常委会将行政应诉情况纳入各部门、各街镇人大工作考核内容，部门行政负责人行政诉讼中按规定应出庭而未出庭应诉的，每件扣2分，实行季评年考，以示提醒。