晚清民国的苛捐杂税

梁发芾

中国历史上，官府和官吏巧立名目向百姓进行额外征收的事，是非常常见的。但在晚清民国时期，这种现象更加普遍，以至于有人用对联“自古未闻粪有税，而今只剩屁无捐”来谴责苛捐杂税之繁多。丛生的苛捐杂税，大概是晚清民国近百年财政史的独特风景。

从自愿之捐到强迫之捐

“捐”的意思本来是舍弃、献出，一般是人们主动、自愿作出的行为，早些时候，捐”与官府的征收无关，不是一项税收或税收的别名。如捐款，就是放弃钱款所有权，把钱款送给他人，帮助他人。通常所说的捐款，有两个较为本质的特点，一是自愿性，二是无偿性。这两个特点，把“捐”与税收较好地区分开来。即使是向朝廷“捐”献，和纳税一样是无偿地献出钱物，但税收是强迫而无偿的，捐”则是自愿而无偿的。

到了明清，尤其清朝朝廷发明了一种成熟的筹集资金的方式，叫做“捐纳”或“捐输”。这种制度的概要是，未考取功名或未当官的读书人，或者已当官的官员，以及受处分被革职的官员，通过给朝廷捐献些银钱，就可得到朝廷授予的功名、身份、官衔，或者得到优先录用、晋升的机会，或者在犯错误后被优先免除处分、优先起复任用的特权。这本质上属于卖官鬻爵或特权交易，当然比卖官鬻爵的范围还要大一些，朝廷出卖的不仅仅是官爵，还包含获取特殊便利可能性的资格等。而到了晚清，一些由官府进行的向民间的强制性征收，虽然仍叫做“捐”，但它既不是自愿的，也不是有偿的，完全沦为强迫而无偿的征收，与税收完全失去区别。晚清就出现了“捐税”的说法，《太平天囯歌谣·百姓不空半文债》：“清兵‘好，清兵‘好，弄得百姓吃不饱；卖掉棉衣交捐税，晚上睡觉滚稻草”，可见，“捐税”一词那时已经出现了。

既然“捐”已经变成了强制性的税，那么，为什么不直接叫做税，还仍然要叫做捐，或者捐税呢？这主要是因为，后来成为强制性征收的“捐”，在开始的时候确实是按照“捐”来征收的，具有一定的自愿性，所以相沿以“捐”称呼，而且它是临时性征收的，不像税收那样长期固定。另外，清朝在康熙时就有“滋生人丁，永不加赋”政策，此政策成为祖制，后来的各项临时征收等都不能突破这项祖制，不能获得合法的税收资格和待遇。有这样的限制，那些“捐”即使已经成为了税收，也无法取得正税的地位和身份。

厘捐是苛捐杂税的集大成者

捐税的出现，仍然应该从太平天国战争和为此征收战争经费说起。

太平天国兴起后，迅速占领了最为繁荣富庶的江南地区，并以南京作为首都。长江中下游地区是大清最重要的税收来源地，这些地方被占领，在财政上对于清朝统治的影响非常严重。时副都御史、刑部侍郎雷以諴在扬州帮办军务，设粮台于江苏邵北，为清军办理后勤供應，乃奏准朝廷，于江北理下河一带设局劝募输捐。具体办法是先请户部颁发部照千余张，随收捐款随发给认捐部照。较以前先缴捐款后发部照，这种方法办理起来相对快捷。于是殷实富户乐于输捐，一时收效颇佳。

但雷以諴考虑到这种捐输并不是长久之计，于是决定采纳幕僚钱江的建议，试用一种类似捐款而又能行之较久的“捐厘之法”，即在江北大营的防区内设局，按照商人贩售货物的价值，以值百抽一的捐率，劝谕行商和坐贾“捐厘助饷”。因为“厘”的意思百分之一，所以，“捐厘”就是将货物售价的百分之一捐给朝廷。“捐厘”又叫厘捐、厘金、货厘，由于捐率较轻，阻力小，又可集腋成裘获取大宗收入，因此，并未用兵的各省也纷纷仿效实行，不数年就逐渐推广到全国。

按照开征时对社会的承诺，厘捐（厘金）是为镇压太平天国运动而征收的军费，一旦战争结束，就迅速取消。但是，战争结束后不但没有取消，反而成为政府重要的收入来源，在近80年的征收中，厘金成为晚清民国苛捐杂税的罪魁祸首，百弊之源。

厘金的弊端在于，首先，各地征收制度不统一，负担畸轻畸重。厘金，顾名思义，征收率应该是1%。但实际上各地征收率完全不同，百货厘金在22省区中，共有1%、1.5%、2%、2.5%、3%、4%、5%、10%和15%等不同征收率。征收制度上，有的省实行一起一验的两次征收制，有的实行两起两验的四次征收制，有的实行遇卡完厘、征收次数没有定数的制度。征收次数越多，征税率必定越高，远远不是“厘”的本意了。

其次，局卡林立，重复征收，阻碍商品流通。厘金本质是一种通过税，各省都在城镇及水陆交通要隘设置厘局或厘卡，以便稽征。由于实行遇卡完厘或按起验制征收，税负增高，商人往往设法绕局卡以逃税，厘局则要在易于绕越之地设卡以遏制，于是厘卡越来越多。如1916年江苏省的调查显示，全江苏省共有厘金征收机构519处。1930年《四川防区税卡林立节节苛征》一文报道了，从四川三台运丝出境遇到的厘卡和缴纳的厘金。一担三台的丝，从产地到重庆销售，共完纳以厘金为主的各项捐费148.1元，占售价的30%以上。而且每经过一道关卡，都要办理报验、查货、纳捐等手续，一次运货需要20余日才能到达，对于商品流通来说极为不便。

第三，吏治腐败，贪污中饱，横征暴敛，严重扰民。厘金征收中的贪污中饱行为，包括大头小尾、卖放、私征、匿报罚款等不一而足，除此外，还会通过征收和稽查权力私索商民。民国以后，军阀割据局面下，各省厘局被军阀把持，风气更坏。

民国时苛捐杂税的膨胀

1930年，厘金终于被裁撤，代之以统税等，这意味着厘金制度被取消了。货厘虽然是晚清民国时期苛捐杂税的集大成者，但它并不是苛捐杂税的全部，地方还有其他种种苛捐杂税。不少捐税在晚清时期即已产生。太平天国战争时期，除了厘金之外的各项杂捐就已经兴起，清朝末年兴办各项新政，责令地方筹款，杂项捐税日益增多。光绪24年清政府征收房捐，光绪末年开征警学亩捐、丁槽加捐、赔款加捐、加收粮捐等。中华民国北洋政府将杂项捐税划归地方收入，作为教育、公安、自治的经费。各种杂捐，大部分是各省各县自行设定的。地方政府为了某个目的，就可以设定一种专门为此筹资的捐税，以作经费保障，如上海所谓房捐附加市政建设捐、车辆市政建设捐、公用事业附加市政建设捐等等。

从名目来说，民国时期的苛捐杂税比晚清时期更多更混乱。据1923年出版的《中国年鉴——财政·租税》统计，北洋政府时期各省主要杂捐大概有几百种之多。1934年召开全国第二次财政会议，提出在全国范围内实行废除苛捐杂税和减轻田赋附加行动。会议后，各地采取了一些措施，收到一些效果，如江苏省就裁掉449种，浙江废除457种。全国25省市书面统计表明，总共废除苛捐杂税7201种。但不久后抗战爆发，地方政府财源枯竭，废除苛捐杂税成为空谈。各地政府为了维持自身运转，发明创造了名目繁多眼花缭乱甚至让人啼笑皆非的捐税。比如广东省就有“粪尿捐”“新婚捐”，还有针对猪征收的杂捐，具体如母猪与公猪交媾时征收打种捐，母猪产仔时征收猪苗捐，养大后有肉猪捐，从他县运来的猪还要交生猪捐，可谓从猪的受精卵到最后的猪肉都免不了捐。

田赋附加是苛捐杂税的重要组成部分。田赋是一项国家正税，其定额本来是经过朝廷审定的，有一定之规。但中国财政史上，将一些不合规定的收入附加在田赋之上作为田赋的附加征收相当常见。这些附加经过一段时期后就被合法化，被正税吸纳，变成正税。然后又不断增加新的附加。这些附加后来又被吸收进正税。这就是被后人总结的“黄宗羲定理”。附加了种种额外征收的田赋，最终滚雪球一样越滚越大，混乱不堪。民国初年，曾经规定田赋附加一律折入正税。但其后各地又纷纷在田赋上征收附加，中央政府只得允准。十数年后，田赋附加已然失控，各种附加的名目有一百多种。据统计，江苏省就有105种，浙江省74种。田赋附加的额度，也突破中央政府关于不得超过正税30%的规定，达到正税的数倍。

田赋之外，盐税附加也是五花八门，如护送费、护商费、团防费、教育费、路捐、口捐、食户捐、地皮捐、伤兵抚恤捐、乐捐、磨捐等。这些附加向运商或销商征收，也可能向盐场和盐民直接征收。据1927年的调查，四川省所征盐税附加共有27种之多。川盐运往贵州，正税每担2.5元，附加却在11元以上。南京政府成立后，宣布将所有盐税附加收归中央，地方不许擅自增加附加。但是中央规定最终沦为空文。1927-1937年，川盐的各种附加共51种。又如海盐销售地的安徽，1931年调查显示，全椒等9县的盐税附加有25种。

田赋和盐税附加之外，还有针对具体货物或物品等征收的杂捐，五花八门，包罗万象。我们知道，厘金要么在货物流通环节向行商征收，要么在经营店铺向坐贾征收。前者相当于后来的消费税（货物税），后者则相当于后来的营业税（销售税）。而厘金之外的苛捐杂税，有些是类似厘金这样的流轉税，有些则属于财产税、行为税等等，有些则无法按照现代税收分类办法予以分类。这些杂捐中，有些是流通环节缴纳的，有些则是只要拥有就要缴纳，如亩捐、车捐、船捐、渡捐、桥捐、木排捐、斧捐、车头捐、猪捐、碗捐、羊捐之类，可以粗略地归入财产税。有些是只要行为发生就要缴纳，如新婚捐、屠宰捐、屠羊捐等等。大概来说，无论是交易的各种货物，拥有的种种物件，从事的诸种行为甚至动物行为（如母猪配种），都可以被课以捐税，强行征收。

在诸种苛捐杂税中，“粪捐”或“粪税”无疑是最臭名昭著者。庚子赔款，四川每年要摊派220万两白银，总督奎俊罗掘无门，有关记载说，有一天，总督“见农民入城担粪，即抽粪税，每担取数文，每厕月取数百文，税至于粪，真无微不至”。据说讽刺大师刘师亮即愤然写下“自古未闻粪有税，而今只剩屁无捐”。清末开始的粪税，在民国的一些地方延续下来。四川军阀杨森就开征粪捐，派军警在城门口堵截进城挑粪的农民，按挑收钱。在北方，北京市长袁良也拟增收大粪税，引起掏粪工人的强烈反对。“粪捐”或“粪税”可以证明当时的苛捐杂税是多么的荒唐。

1948年4月，杭州的《东南日报》就发表文章《中华万税》，列举于法无据的种种捐税，“民国万税”就是从那时叫起来的。

苛捐杂税泛滥的深层原因

苛捐杂税，无疑与政治黑暗、腐败和混乱有关，这个不必多说。不过，晚清民国时期汹涌的苛捐杂税的深层原因值得探讨。

首先，这与地方政府权力的崛起和职能的扩大有关。晚清之前，我国实行高度的中央集权制度，财政体制更是如此，从来没有地方财政一说。地方政府只是朝廷的征税机构，也没有什么支出责任。地方政府在行使征税和非常简单的治安这类职能之外，也不给地方人民提供什么公共服务。因而地方政府也无需什么财力。

天平天国对清政府给予沉重的打击，其后果就是地方权力的崛起。为了给战争筹措经费，朝廷允许地方自寻财源征收厘金。到天平天国被镇压时，地方政府已然坐大，而这种坐大的表现之一就是地方政府通过收取厘金控制了相当的财源。虽然围绕厘金中央和地方不断博弈，但地方财力终于无法被剥夺，清政府不得不面对权柄下移的局面。

地方政府权力增加，财力充实的同时，受西方现代社会发展和治理的影响，晚清也在逐渐进行政府治理方面的简单改革。清末新政之时，兴办学堂，创办警察和治安体系，新政措施使得地方政府的支出责任也空前增加了。这种支出责任在中华民国政府建立后得到不断加强而不是削弱。地方政府要扩大职能，增加服务，都需要资金保障。而易于征收，能够创造大笔收入的主要税种如统税、关税、盐税等都被中央政府拿走，留给地方的只有贫瘠杂乱的小税种。这种因公共职能的扩大而带来的支出扩张的需要，是造成晚清民国苛捐杂税不断增加的根源。

其次，名目繁多怪异的苛捐杂税的出现，也与当时中国税收设计的落后大有关联。税收虽然是政府向百姓强索资源，但是它也需要一定的规律和技巧。各种苛捐杂税中相当多的名目，无非是对一些日常拥有、使用或交易的小物件物品或货物的课税。这种捐税，非常苛细杂乱，惹人反感。由于是对非常繁琐的物件征税，往往需要征收人员亲自向百姓强取，这更激起人们的反抗。这种税收，创造不了多少收入，征收又非常费力，而且非常招人憎恨。实际上，这体现的是税收设计的落后，税收学科的落后。科学的税收设计必然是高度概括的。比如现代税收中的增值税，三个字就囊括了几乎所有能够交易的货物和服务。所有货物和服务的增值业务都可能被征收增值税。但是无需那么多的名目，而且在征收上只要抓住大的交易环节，使用发票以票控税即可。但晚清明国时期的苛捐杂税，缺少这样的高度概括性，在征收中也缺少抓手。这就是税收设计和管理的落后性粗放性。这表明，在民国时期主要税种如货物税、关税、所得税、遗产税已经实现了现代转型的同时，为地方政府筹资的税种远未实现这种转型，处于十分杂乱而低效的状况。

（作者系财税史学者）