面向基本现代化创新社会建设的总体思路与建议

李璐

未来一段时期是我国由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的重要时期，是我国两个百年奋斗目标交汇递进的历史节点。面对人民群众对美好生活的新期待，需要建立面向基本现代化的社会建设新思路，推进公共服务高质量发展。作为我国最具竞争力的国际化大都市，上海市在公共服务和社会治理领域具有较强的探索性、引领性和创新性。探索上海市面向基本现代化建设的创新性做法，对构建全国社会建设总体发展思路具有极强的启示。

一、未来一段时期我国社会建设的新形势和新要求

（一）公共服务新理念：强调专业化、高质量理念

习近平总书记强调，要在经济发展基础上持续保障和改善民生，释放居民消费潜力、拉动内需，催生新的经济增长点，为经济发展和转型升级提供强大内生动力。近两年，从《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》（中办发〔2018〕55号）提出“以标准化推进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化”，到《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量 促进形成强大国内市场的行动方案》中提出“兜牢基本民生保障网底，不断满足多样化民生需求”的目标，说明国家对公共服务的要求不断兼顾均等化、标准化和普惠化、多样化目标，在满足人民需求与推动经济发展中不断演进。

在此形势下，上海市提出了公共服务发展社会化、专业化、组织化、市场化的理念，这是在兼顾国家要求和本市需求的前提下，对公共服务发展的创新理念。此外，上海开展对标国际大都市社会建设的比较分析，从人类发展、公共服务、社会保障等方面与纽约、伦敦、東京等国际大都市指标进行横向比较，率先对公共服务高质量发展进行探索。

（二）社会治理新理念：全民动员、法治保障日益重要

2014年3月5日，习近平在《推进中国上海自由贸易试验区建设加强和创新特大城市社会治理》一文中提出“系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。党的十九大报告强调中国特色社会治理体制的基本模式是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障，并再次明确指出“加强和创新社会治理”“打造共建共治共享的社会治理格局”。可见，社会治理更加突出向基层下沉、多主体参与、法治化保障的治理理念。未来一段时期社会治理的“基层设计”更重于“顶层设计”，通过法治环境保障多主体参与越来越被提上日程。

在此形势下，上海提出了加强城市精细化管理、让城市更有序安全干净的目标任务，强调城市管理“中心下移、资源下沉、权力下放”，强调全民参与，包括低保人员也要通过公益性岗位参与社区治理，体现对劳动参与的尊重和权利，通过细化机制推进了基层治理的完整性。

（三）社会政策新理念：坚持需求导向、精准发力

党的十九大明确了坚持新发展理念和以人民为中心的发展思想。按照高质量发展要求，在发展中保障和改善民生，要求提升公共服务质量和水平，要求政府坚持问题导向和需求导向，准确把握人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，多谋民生之利、多解民生之忧，增进民生福祉。努力在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面不断取得新进展。

在此形势下，上海提出了需求导向、精准发力的政策诉求。在政策设计上，提出不能大水漫灌，而是要对每个群体的获得感进行充分评估，根据重点需求提供公共服务。在公共资源有限的前提下，要精准发力，将普惠性政策目标和精准性政策定位相结合，做好政策之间的平衡工作，体现了更现代更高效的社会政策理念。

二、当前上海市的创新性举措和经验

（一）公共服务供给与需求高度对接

1、通过搭建指标和实施评估推进社会建设有序进行

近年来，上海市市委工作要点之一是建立社会建设指标体系，包括就业收入、社会保障、医疗健康、教育文化科技、社会安全稳定、公共设施与服务、社区建设、人居环境、社会组织、财政投入等10大类46个客观指标，依次衡量社会建设发展情况。2017年社会建设综合指数达到90.56，比2016年提高了5.9%。此外，聚焦市民对政府实事项目的关注度和期盼度，开展上海民生民意暨上海市政府实事项目市民期盼度调查，判断市民需求由物质性需求向服务性需求转变。聚焦生活水平、民生环境、公共服务和社会治理四大民生领域，开展民生满意度调查，2018年满意度得分77.61分，比2017年提高3.62分。通过搭建指标体系和实施各类评估，找准服务对象的需求和实施服务的重心，这是社会建设有序推进的根本路径。

2、针对人口老龄化，实施以需求评估为基准的政策体系

上海市公共服务政策将应对人口老龄化纳入重点关注。《关于尽快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》提出，至2020年，全面建成涵盖养老服务供给体系、保障体系、政策支撑体系、需求评估体系、行业监管体系的五位一体的政策体系。政策体系以高龄老人的专业化照料为焦点，推进社区嵌入式养老服务和长者照料之家的结合。所有入住老人都要接受由卫计、民政、医保等政府部门和第三方机构参与的需求评估，评估结果是机构护理等级和长护保险支付比例的关键依据。截止2017年底，全市已有超过6.5万名老年人接受了评估。此外，上海还引领式地启动认知症照护床位建设，探索专业化、人性化的认知症照护服务，将改建1000张失智老人照护床位纳入市政府实事项目推进。

（二）社会治理突出依法自治、综合监管

1、对社会组织实行入口和出口管理，中间实行依法自治

上海市完善对社会组织内部治理能力建设，探索了社会组织法人约谈制度，加强对组织的动态关注;鼓励社会组织建立新闻发言人制度，主动回应社会关切等。同时，探索社会组织的综合监管体系，即体制内实现各部门的“小”综合监管，在社会范围内实现社会各界的“大”综合监管，使社会组织直接在社会土壤中发育壮大并受到社会监督，实现社会的自管自治。

2、以基层公共文化服务推进基层文化治理

习近平总书记反复强调“基层就是社会的细胞，是构建和谐社会的基础”。通过需求调研，上海市民对服务的需求度已经超过了产品需求，尤其对基层文化服务的需求日益提高。上海市创新提出了市、区、街镇、居村“四级”文化配送的服务内容，贴近群众需求，实现自主创新。通过公共文化服务，既提高了市民文化艺术素养，更能推动基层以服务促治理的目标。

（三）将科技创新变量纳入政策发展体系

1、探索现代化科技化的社会救助管理系统

在社会救助管理方面，全面使用全国救助管理信息系统，实现受助人员登记率100%。首推指纹数据库，流浪乞讨受助人员图像甄别与指纹比对系统投入使用。建立“互联网+救助”和寻亲系统，引入了NDA比对工作机制，极大地提高了救助管理的效率。

2、引入智慧医疗和智慧养老系统，提高服务效能

在社区基础诊疗方面，探索通过人工智能缓解家庭医生不足问题。人工智能医疗机器人可以自动识别17大类疾病，家庭医生辅助诊断并出具诊断报告，能够极大提高诊疗效率。在养老服务方面，建立养老机构日常管理服务系统、统一需求评估系统、居家养老服务系统等，上海市综合为老服务平台成为涵盖服务需求、项目、队伍、设施和养老政策的综合为老服務数据库。安康通、友康、爱照护等一大批智慧养老的企业和社会组织涌现，将物联网、云计算等信息技术运用于养老服务。

（四）对新情况新问题给予足够的重视和研究

1、对公共服务领域出现的新情况新问题给予足够的关注

一是公共服务逐步向所有常住人口开放，开始面临公共服务和公共福利的边界问题。如，公租房作为保障性住房已经面向广大青年职工、引进人才开放，目前申请者中80%是常住人口，只有20%是户籍人口。据此，具有产权属性的共有产权房是否可以对非户籍的常住人口开放以及可持续问题，是下一步研究的问题。二是残疾与高龄失能的边界问题。70岁以上的老年人中有70%都可以申领残疾证，所以失能老年人与残疾人的界定标准、精准保障问题需要进一步研究，针对不同人群的普惠服务和特惠服务需要明确的区别。三是公共服务领域中资本与服务机构的对接问题。目前在市场和政策的共同激励下，大型资本进入公共服务领域的热情高涨，公共服务领域引入市场主体要有严格的规范约束，需要细化政策和规范。

2、公共服务改革和发展带来的困难和问题需要正视

主要体现在教改、高校专业设置等问题上，如，教改后新高考政策导致的初中教师资源闲置问题，以及新高考制度与高校专业设置的对接问题;由于高校康复医师专业缺乏导致各级康复医院、家庭康复医师人才匮乏，等等。

三、启示和建议

上海市是我国创新发展和创新社会建设的引领城市。上海市在公共服务和社会治理领域的思路理念、经验举措甚至面临的问题也都走在全国前列，成为我国制定中长期社会政策体系的方向指引。

（一）面向现代化，完善与高质量发展相适应的社会建设政策体系

总体而言，在公共服务和社会治理领域，必须始终将人民利益摆在至高无上的地位，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民，才能不断满足人民需求，朝着实现全体人民共同富裕、推进我国社会主义现代化建设的目标不断迈进。所以在公共服务领域推进以需求为导向的专业化建设，在社会治理领域推进以社会自治为目标的法制化建设，推动社会政策向精准化、体系化发展，是推动社会建设与高质量发展相适应的重要方向。

（二）应对老龄化，搭建各种社会公共资源的智能化共享平台

人口老龄化将深刻影响我国国民经济和社会发展的方方面面。在应对老龄化方面，探索民生领域社会政策和公共资源的智慧互联、跨界融合。共享内容包括技术、网络资源、场地、设备等，平台必然是在互联网、物联网、智能技术的基础上构建的。通过政策引导市场和企业，加大对健康、养老服务业领域人工智能的研发力度，重点引导“互联网下半场”解决老龄社会带来的服务人员匮乏、劳动力供给不足等问题。在人均寿命不断增长、人们对场地、设备、服务等方面需求不断提高的前提下，用技术手段来“对冲”人口老龄化。同时，充分发挥老龄人力资本在稳定性、持续性、经验性工作岗位上的优势作用，为经济发展注入持续稳定的助推器。

（三）调整动态化，建立社会政策与社会需求之间的反馈机制

未来一段时期，我国所处的国际环境、自身的经济发展和社会结构都在发生巨大的变化，社会政策体系应当是精准识别需求、准确反馈效果的。在某种程度上，国家对公共服务和社会治理的整体要求是底线要求。各地需要根据当地的情况，动态把握社会结构、社会需求变化，建立社会政策的总体思路、制度设计和具体举措的更新机制，面对新情况新问题和新挑战，更新思路、制度和相关机制，同时通过建立指标体系和实施社会评估，加强社会政策和社会需求之间的反馈和调整，在动态中保障和改善人民群众的公共服务需求。

（作者单位：国家发展改革委社会所）