新时代互联网金融市场治理的路径突破

丁会芬

摘  要：互联网金融在中国已经发展十余年，其对降低金融交易成本、提高金融交易效率、解决中小企业融资难及推进普惠制金融具有重要意义。互联网金融作为一个新生事物，其本质属性仍是金融，不但具有金融固有的风险，也因“互联网”的加入诱发了新的风险，这对中国金融治理提出了新的要求。

关键词：金融市场;互联网;治理路径

中图分类号：D912.28          文献标识码：A         文章編号：1672-4437（2019）02-0100-05

一、问题的提出

近年来，互联网技术日新月异，以互联网、大数据、云计算为代表的“互联网+”深刻影响和改变了人们的金融生活。互联网金融的异军突起对降低金融交易成本、提高金融市场交易效率、解决体制外主体融资难等问题大有裨益。然而，互联网金融并没有改变金融的本质，其不啻具有传统金融原有的弊端，也因其独有的特性诱发一系列新的风险。互联网金融作为一个新生事物，兼具正外部性和负外部性，若放任其发展，而不对其进行规制和监管，可能产生无法估量的损失。在2014年的政府工作报告中，李克强总理提出要“促进互联网金融健康发展”，2015年的政府工作报告将互联网金融的发展趋势描述为“异军突起”。可是，互联网金融在我国发展过程中也引发了各种金融乱象，对金融安全和经济稳定构成了潜在威胁。

当下，《中国人民银行法》《证券法》《保险法》等法规构成中国金融法律体系框架的核心，我国至此尚未出台互联网金融领域的基本法。2015年7月18日，中央银行《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），对我国互联网金融领域法律制度进行了顶层设计。2016年10月，国务院办公厅公布了《互联网金融风险专项整治工作实施方案》（以下简称《实施方案》），全方位统筹互联网金融风险专项整治工作。2018年8月24日，国务院副总理刘鹤主持召开“防范化解金融风险”专题会议，提出尽快研究制定必要的标准，加快构建互联网金融长效监管机制。

二、互联网金融市场治理的时代价值

2018年7月，金融稳定发展委员（以下简称“金委会”）会成立，在其成立两月之内召开了三次专题会议，对目前中国的经济形势进行评析与安排。互联网金融是中国金融业新的组成部分，对互联网金融的治理能够使金融环境更优。可以预见，通过治理必定会使我国金融市场实现活力、动力与约束力的自然融合，助力我国经济的高质量发展。

（一）有益于推动中国经济“巨轮”砥砺前行

2018年乃改革开放四十周年，我国的经济建设取得了令人瞩目的成就。经济的快速发展离不开金融助力，特别是“互联网+”时代的到来，形成了互联网与金融一体化的新形态，在我国金融领域掀起了一场结构调整、服务升级、涅槃重生的金融革命。然而，互联网金融领域金融乱象在经济发展过程中也格外突出。以近年来流行的P2P在线借贷平台为例，其由最初的信息中介演化成信用中介，通过改变实现金融功能的方式从事着金融机构业务，以逃避监管机构的监管。为了遏制P2P在中国野蛮增长，《指导意见》明确规定把P2P网贷交由银监会监管。随后，出台的《P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案》，为P2P网贷业务制定了规则。这些方案的出台，及时清理了互联网金融市场领域不合法的网贷平台，为网贷平台的设立、运行及退出制定了规则，有力遏制了P2P网贷平台不法现象的激增。可以看出，互联网金融市场的治理是促进中国金融市场健康发展的当务之急。当前，我们站在新的历史方位上，新设“金委会”，统筹协调我国金融领域发展尤其是互联网金融领域发展中的重大问题。这一重大变化反映出互联网金融市场治理必要性与时代性，互联网金融的治理对规范金融机构的行为、防范互联网金融风险、保护互联网金融消费者权益提高金融体系效率至关重要;同时也推动我国互联网金融朝着普惠、法治、规则、创新、共赢的方向迈进。通过互联网金融领域市场治理，实现互联网金融的良性发展，进而推动中国的经济“巨轮”行稳致远。

（二）有助于推进全面依法治国不断深化

现代化与法治本质上是相互联系和相互依存的。科学技术的进步深刻影响并改变了人们的行为方式。互联网与金融的碰撞使我们的生活步入“互联网金融”时代。2013年被称为“互联网金融元年”，互联网金融影响着社会和经济活动的各个方面，从传统金融市场改革、普惠制金融推进到我们每个人的日常生活习惯和生活方式的变化，互联网金融已经成为法治治理中不得不考虑的因素。互联网金融仍是金融，因此，其应该遵循我国现行的有关金融方面的立法。但中国目前的金融立法是基于传统金融模式制定的，对互联网金融的治理有其鞭长莫及之处，这就需要修改、补充或者制定规范互联网金融发展的新法律。通过科学立法、民主立法加强对互联网金融市场的治理，有利于法治国家、法治政府、法治社会建设。同时，互联网金融治理为中国特色社会主义法治建设增添了新的活力，推进了全面依法治国不断深化，对新时代发展中国特色社会主义具有深远的意义。我们应基于互联网金融市场治理的需要，创造性地协调传统因素与现代因素在法治发展中的作用，努力实现现有法律的创新发展，使其与社会主义法治文化相融通，共同为新时期中国的法治现代化服务。

（三）有利于提高国家治理体系与治理能力现代化

互联网金融的出现挑战了传统金融治理和监管方式。譬如，互联网金额机构在法律意义上的界说较为模糊，一些机构针对这一“漏洞”从事实质上的金融业务，逃避监管，游走在法律的灰色地带。针对这种情况，中国互联网金融市场治理秉承科学化、制度化、程序化、规范化的理念，运用法治思维和出台法律制度，将一些从事互联网金融业务的机构纳入监管范围，有效解决了这一尴尬局面。互联网金融治理将制度优势转化为治理金融市场的效能，科学解决了当前互联网金融领域、国家治理体系和治理能力现代化的要求尚未完全适应的问题，解除当前的法律规范和监管方式等方面存在的障碍和弊端，通过更新理念、转变方式构筑互联网金融市场发展强有力的后盾。

中国对互联网金融市场领域的治理，目的之一就是促进互联网金融更好地服务于实体经济，促进中国经济线上、线下均能协调、有序、持续、健康的发展。互联网金融市场治理需要正确认识互联网金融的定位及其对中国经济发展的影响，使互联网金融治理满足中国经济形势和新经济变革的新要求，这将为国家治理体系和治理能力现代化提供强有力的推动力。

三、我国互联网金融市场治理存在的问题

互联网金融兴起至今，我国对互联网金融的治理主要是有针对性的“运动式治理”，且未从根本上建立起保障互联网金融良性发展所需要的制度框架，治理主体的单一也导致我国对互联网金融治理的功能未能有效发挥。

（一）政府在互联网金融治理中定位不准

互联网金融是现代金融创新与互联网科技深度融合产生的新时代金融形态，一些互联网金融产品已经成为中国金融市场不可或缺的一部分。互联网金融在我国的迅猛发展，在满足公众金融需求的同时也诱发许多新的社会问题，这就需要政府在互联网金融市场治理中对此作出回应。但是，根据目前我国政府对互联网金融市场治理的立法和实践来看，政府的定位十分模糊，仍沿袭了我国传统金融监管与立法一贯的缺陷：“一管就死，一放就乱”，政府无法准确地找到金融创新和金融监管之间的平衡。

以P2P网贷平台为例，在其诞生之初，政府采取了相对包容的态度。2013年至2014年间，我国金融市场大体上运行相对稳定，P2P网贷虽具有个案风险，但整体金融行业风险仍处于可控范围内。然而，2015年大量P2P网贷平台违规违法事件的爆发，迫使政府监管部门紧急制定监管措施，开展专项整治活动。从政府对P2P在线借贷平台的整体立法和治理轨迹不难看出，在政府监管容忍和豁免之下，各种网上借贷平台肆无忌惮从事资金炒作和推高资本市场泡沫运动等背离普惠金融基本理念的行为;在政府严格整顿之下，全国各处网贷平台频频倒闭和“跑路”事件集中爆发。政府在互联网金融市场治理中定位不准，这导致了政府监管和治理的缺位、越位和错位。在互联网金融创新发展的初期，政府采取鼓励与支持其发展的态度，但因对互联网金融市场治理相应配套措施的治理机制相对滞后，特别是未及时对其加强引导和引进自律机制，导致互联网金融风险事件频发。鉴于此，政府猛然发现其未适当融入互联网金融这一行业本身，而且前期在鼓励和支持的政策指引下采取不治不理方针，导致政府没有积累丰富有效的立法和治理经验，当金融风险事件突降，政府往往只能被动地开展运动式的专项治理。运动式的专项治理并不能作为金融治理的常态，新时代下我国互联网金融市场治理要求政府必须找准其位。

（二）现行互联网金融法律规制体系不完备

中国既非世界上互联网信息技术最发达的国家，也非金融市场最发达的国家，但中国却是互联网金融发展最为繁荣的国家。互联网金融兼具传统金融和“互联网+”的双重风险，这对中国金融法律体系提出越来越高的要求。

然而，目前我国金融治理仍然遵循传统的审慎经营的治理理念;而互联网金融行业秉承“法无禁止即自由”的理念开展金融创新业务。不难发现，仅遵循审慎经营的治理理念已无法满足我国金融创新、金融发展、金融改革的需要。从立法层面看，我国现行金融法律体系仍然架构在传统金融市场模式基础上，金融法律不完善，导致治理依据不足。互联网金融在我国野蛮生长八年之久，《指导意见》才提出监管基本要求和明确监管分工。面对“互联网+”的侵入，现行金融法律在互联网金融市场准入退出、信用管理、金融消费者权益保护等方面明显存在立法空缺，只能凭借临时性、效力等级较低的规章来应急。“中国政府金融监管既包括具有中央立法和监管权的中央监管机构，也包括享有地方立法与监管权的地方政府金融监管机构。”[1]从理论上看，中央监管的优势是立足点高，更有全局性，能更好促进金融业的持续健康发展，防范系统性风险。但其也具有监管深度不足，监管成本高昂，且无法根据特殊情况实行灵活性监管的弊病。“回顾与反思中国互联网金融政府监管实践，在解决中央与地方监管主体选择的问题上，过分依赖中央监管权力的宏观审慎功能，相对忽视地方金融监管权力相机监管，是我国互联网金融创新与金融监管缺乏互动的重要原因。”[2]

综上，我国现行互联网金融市场治理中存在规制理念落后、法律依据不足以及中央与地方立法与金融监管权划分、配置和运用不合理的问题。为充分发挥互联网金融助力中国经济发展的作用，有必要完善中国现行的互联网法律监管体系。

（三）互联网金融市场治理主体过于单一

目前，中国互联网金融业跨界经营现象越来越明显，从事互联网金融服务的企业大都是非金融企业，即那些没有金融牌照的互联网公司，包括门户网站、搜索引擎、电商、社交网站等各类新设的互联网信息企业。与互联网金融市场主体的多元性相比，中国对互联网金融的规制往往强调政府在监管中处于中心地位。“而政府一般试图通过法律规制互联网金融市场，但遗憾的是基于法律规制的自身缺陷，法律规制本身也会失灵。”[3]

互联网金融业在中国快速发展的十余年中以政府为中心的规制模式，让公众将政府默认为互联网金融市场规制的核心主体，甚至是唯一主体。获得真实、充分的信息是政府制定出宽严相济、行之有效的法律规则的前提，但因互联网金融专业性较强，政府行政工作人员对此存在认知局限，加上互联网金融企业有选择的提供信息，往往导致政府监管层获得信息不够全面。除此，我国金融监管机构人员编制少、权力配置不合理和监管基础能力建设经费投入不足也成为制约互联网金融监管绩效的重要原因。政府对互联网金融的规制存在着信息获取不全面及执法资源紧缺等缺陷，部分互联网金融行业恰是利用这些漏洞长时间违法违规经营。尽管互联网金融给公众造成较大利益損失，但因个体力量过于分散，社会公众无法及时对违法平台进行集体抵制。互联网金融市场治理若仅注重“政府中心监管”，通过“重典治乱”的法律规制手段可能无法在事前防范互联网金融风险，在事中阻遏互联网金融违法违规行为发生，反而可能会激发行为监管者套利和规避法律的动机。

政府对互联网金融行业的监管态度决定着行业行为的合规性，而其他社会主体对互联网金融行业的规制作用甚微，社会公众及行业组织对互联网金融市场治理没有发挥应有的作用。目前，中国互联网金融市场治理以政府为中心的规制模式，往往忽视多元社会主体在市场行为制定上的协商、博弈、妥协、合作、共同抵制的作用，不利于发挥社会公众、行业组织的作用，对中国金融行业持续健康发展影响有限。

四、我国互联网金融市场治理的深化措施

（一）找准政府在互联网金融治理中的定位

政府要找准自身在互联网金融治理中的定位，本质上就是要正确处理政府与市场之间的关系，恰当界定政府权力运行的边界和政府的职责范围。当前中国经济体制改革的核心问题是处理好市场和政府的关系，厘清市场在资源配置中的作用，以便更好地发挥政府作用。当出现金融风险时，优先考虑通过市场机制进行调整，政府介入的前提是市场失灵。

中国互联网金融治理实践表明，政府在互联网金融治理中仍走政府单方主导、通过勾画政府部门之间的顶层设计来改变互联网金融业态的旧路。换言之，政府在我国互联网金融治理中仍保持一种绝对的基础性地位。譬如，中国人民银行行长易纲在2017年“中国普惠金融国际论坛”上提出：所有金融行业都必须持牌才能运营并被纳入监管范围。众所周知，市场准入的方式不限于此，互联网金融的负外部性作为政府规制的对象，政府根据不同互联网金融业态的负外部性采用差异化的市场准入措施是一种更科学的法制化进路。对可能引发系统性金融风险的互联网金融业态才有必要采取牌照管理等行政许可类的准入措施;而对那些涉及面窄、涉及人数少、涉及金额不大的互联网金融业态，采取诉讼方式便可以实现有效治理且不易发生系统性金融风险的互联网金融业态，政府不宜主动介入。中国人民银行行长易纲所述的无区分化的牌照监管理论，事实上忽视了互联网金融产品的差异化风险特征，不尊重司法自治和市场在资源配置中的决定性作用，秉承着“监护式”商法识别机制。其改革的进路必然是由“监护”转向“服务”，提高金融法适应金融创新的能力，尊重市场规律，突出市场机制的作用。互联金融的创新发展既需要政府营造适合金融创新的社会环境，又需要防范系统性风险的爆发。政府在防范与整治互联网金融风险时要做到“该出手才出手”，当市场机制失灵之际，政府要挺身而出，力挽狂澜。找准政府在互联网金融治理中的定位，从而更好把握政府在互联网金融治理中的“度”，让政府这只“有形之手”适时、适度、适当地发挥为我国金融安全、经济发展保驾护航的作用。

（二）重构互联网金融治理的法治框架

如前所述，金融企业审慎经营是传统金融领域治理金融风险的首要理念，互联网金融作为金融行业的一种形态仍要遵循这一理念。然而，互联网金融是金融创新的产物，与生俱有冲击和突破传统金融法规之处。因此，若复制传统金融的思路来治理互联网金融，有可能扼杀金融创新，这就需要政府在审慎监管的前提下，更新治理理念，鼓励创新。在遵循基本法律法规的基础上，以差异化监管互联网金融市场领域的新兴企业，凡不违背金融法律法规禁止性规定的业务，就应当允许其开展;对那些能更好满足公众需求的互联网金融创新形态，应鼓励、支持、引导、规范其发展壮大。同时，有必要建立健全互联网领域的纠错机制，及时引导那些行走在法律“灰色地带”的互联网金融企业走到阳光下健康发展。

金融法治的重构应该是全面性和前瞻性的。互联网金融领域的立法是一项系统性工程，对当前金融基本法律进行修订，增加互联网金融的内容，并修改与互联网金融发展不相容的部分;尽快制定新的互联网金融立法，以弥补立法缺口;构建互联网金融治理法律制度的顶层设计，提高互联网金融治理“基础性法律”的位阶。同时，互联网金融立法时应着眼于对互联网金融企业的主体资格、业务范围、发展方向、市场进入退出机制、个人信息安全问题和金融消费者权益保护。

中央和地方权力的合理划分是互联网金融市场治理的重要组成部分。中央具有宏观审慎管理金融风险的优势，而从切合互联网金融市场本身的特征来看，目前我国迫切需要强化地方政府金融监管权的配置。“在金融监管方面，中央金融监管权的下放是合理的，一方面适度赋予地方政府金融监管权是金融市场发展的客观需要;另一方面也是地方政府管理职能的内在要求。”[4]“舍此，互联网金融具有强烈的地方化色彩，其一旦出现问题可能带来区域性的冲击和影响，倘若爆发地方性金融风险，地方监管难辞其咎。”[5]仅依靠中央或单纯依靠地方均无法胜任互联网金融的立法和治理重任，因此，若想通过二者良好的互补互动来提高互联网金融立法与治理的有效性，必须合理配置两者的干预范围和治理权限。在强化地方金融立法与监管权配置时，勿忘中央对地方的监督和管理。

（三）多元主体助力互联网金融社会共治

李克强总理提出了“推进社会治理创新，注重运用法治方式实现多元主体齐力治理”的理念，这一想法为互联网金融市场治理拓宽了新思路。

作为非正规金融体系的重要组成部分，近年来互联网金融市场规模迅速膨胀，消费群体剧增，以政府为中心的治理模式已无法满足行业及社会需求，故政府需转变传统的监管思维。互联网金融市场治理要以“多方共治”为规制理念，在法治框架下推动政府、市场、组织、社会多元主体共治模式的建立。当然，这一共治模式，不是松散的、简单的共同管理，而是多方主体的协调治理。具体而言，政府应对互联网金融创新更新监管理念，正确认识金融创新与金融安全的关系，注重金融创新环境下互联网金融消费者利益的保护。政府要改变以往“先创新，再整治”的做法，在互联网金融创新过程中树立事前、事中金融监管理念[3]。自我约束在很大程度上影响社会控制体系的顺利运行，互联网金融平台和机构要充分调动其自治的积极性，要担负起管理平台投融资方的职责。但单纯的自我约束远不能在互联网金融这一专业性领域有效实现社会共治功能，还需将其嵌入政府规制之中，在不脱离政府监管的情况下利用互联网金融市场信息、技术等优势，建立互联网企业与政府协商、对话和合作的机制。此外，完善中国互联网金融行业协会制度，激发行业组织对自身的有效治理，也是中国互联网金融社会共治中重要的一环。通过组建互联网金融行业协会，制定行业自律标准，规范互联网金融企业市场行为，建立互联网企业信用信息系统，完善行业信息披露机制，发挥“软法”在互联网金融市场治理中的作用。在互联网金融领域加强行业组织建设能够起到更灵活有效的规范作用，互联网金融市场中的问题通过舆论途径先传导至社会中间组织，政府在制定监管政策时也会先向行业组织汲取意见，这样便形成了富有弹性的互动机制和政策制定缓冲带。同时，社会公众是互联网金融市场的潜在参与者和监督者，公众应主动学习新型金融知识，提高金融风险防范意识，增强对市场上良莠不齐的互联网金融产品的识别能力，揭发、举报和监督互联网金融企业的违法违规行为，助力互联网金融市场治理。

社会治理是一项系统工程，互联网金融市场治理亦然，我们应在法治框架中，在融合政府、市场、行业、社会公众各方力量下，将互联网金融社会共治由文本变为制度实践，以在确保金融安全的前提下实现金融创新。

参考文献：

[1]邢会强.金融法的二元结构[J].法商研究，2011，28（03）：84-90.

[2]刘辉.论互联网金融政府规制的两难困境及其破解进路[J].法商研究，2018，35（05）：58-69.

[3]潘静.从政府中心規制到社会共治：互联网金融治理的新视野[J].法律科学（西北政法大学学报），2018，36 （01）：67-77.

[4]段志国.我国金融监管权的纵向配置：现状、问题与重构[J].金融理论与教学，2015（03）：6-11.

[5]刘飞宇.互联网金融法律风险防范与监管[M].北京：中国人民大学出版社，2016：40.