管资本视角的国有资产监管研究

黄辉 李宁宁

【摘要】  通过对江西省国有资产监管的分析，发现存在国资监管体制不完善、监管效率不高等问题。究其原因，主要是监管模式造成的。为加强对国有资产的监管，结合十八届三中全会中提出的“管资本”为主的监管模式，提出国有资产监管思路和具体措施。

【关键词】   国有资产;监管模式;管资本;江西省

【中图分类号】  F275  【文献标识码】  A  【文章编号】  1002-5812（2019）14-0094-04

一、引言

江西省国有资产监管模式，从早期的计划经济体制下的直接控制阶段，经历了改革初期的放权让利阶段、国有资产监管体制雏形的形成阶段、国有资产监管权的分散行使阶段，一直到2004年6月以国资委为核心的新型国资监管体制阶段，这是一个逐渐完善的模式变迁过程。而且这一过程是从政府部门直接控制国有企业的模式逐步转变而來的，这是国资监管体制的一次重大的跨越。国资监管模式自国有资产管理部门成立以后有了较大的变化，采用管人、管事与管资产相结合的方式，为国资监管体制改革奠定了基础。

然而，在新旧体制交替的过程中，特别是经济发展进入新常态后，这种管企业、管资产的国资监管模式也暴露出了较多的问题。十八届三中全会《决定》提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”的国资监管模式，即“管资本”为主的模式。按照该模式的思想，国有资产监管重点在于四个方面：管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。进行针对性的管理，抓住重点，管好方向是主管部门的主要任务。

江西省是中部地区的重要省份之一，同时也是经济欠发达的地区之一，国有资产总量偏小，大部分国有资产投资于结构不优、层次偏低的传统行业，国资保值增值任务艰巨。尽管如此，在国有资产管理方面，近几年仍然取得了一些成就[1]：在改制重组方面，江西省启动七个系统国有企业和工业企业，在国资管理模式转换方面，采取关闭经营困难的企业的方式。总体上看，江西省属企业拥用巨大的发展潜力，这在一定程度上对增强国有经济的竞争力起到了促进作用。但从国有资产总体效果和监管模式两个方面来看，仍然还存在较多问题。因此，在新形势下对江西省以管资本为主的国有资产监管模式进行研究，具有重大的理论意义和实践意义。

二、江西省国有资产总体分析及监管现状

根据万得资讯提供的数据，江西省近几年国有企业资产情况如表1所示。总体来看，国有资产总量及省属国有资产总额稳步上升，但是与其他省份相比，在发展速度方面缺乏优势。

（表略）

从表1可以看出，江西省省属国有企业大量地集中在传统的资源、低附加值产业上，在高技术含量的高新技术以及服务行业方面分布较少，整体层次偏低，结构不合理。一方面是因为江西本身是稀有资源大省，拥有钨、锡、锰、稀土等多种矿土资源，储藏量位居全国前列，江西省充分利用了这一优势，把资源能源型国企打造为江西产业龙头;另一方面，由于长期以来经济相对落后，资金短缺、人才外流等，在发展高新技术产业方面依然十分困难。

近年来，针对国有资本授权经营体制，江西省通过体制机制改革进行了积极的探索。（1）建立省级产业投融资平台，其资产接近700亿元，采用的方式是注入省属国控公司的7家省属股权多元化国企国有股权，这也在一定程度上让昌河汽车等企业实现了重组。（2）将省投资集团打造成省属基础设施运营平台，另外还组建了产业基金等。（3）进行省直单位脱钩移交，并将大成国资公司打造成省直单位脱钩移交资产运营平台，目前，移交工作基本完成并在不断整合和完善。（4）矿产资源投资运营（平台）公司也在加紧筹备，加快组建的步伐，需要说明的是，江西国控、大成国资公司被包括在江西省经营性国有资产集中统一监管的整合运营平台中，并且有效促进了企业资源整合。

在国资监管方面，责任主体主要是出资人，江西省则包括三个层级主体，主要由以江西省国资委为主，再到股权管理主体，最后就是全体运营实体企业。这三个层级还包含了大部分的江西省出资监管企业国有资产。

2015年江西省出台《省属国有企业授权监管办法》，对监管领域进行了明确划分，针对的对象是经营性国有资产、省行政事业资产集团公司资产以及其他相关领域。另外，还规定了其他一系列责任。（1）出资人的职责被省政府分别授予给省财政厅和省委省政府文化资产管理机构，同时也担负保值增值的责任。（2）一般来讲，通过省政府直接向省国资委授权，关于国有资产的产权登记、统计等。（3）除开第二点的出资人，其职责是省发改委、省交通运输厅等，并使其承担保值增值责任;省国资委牵头并按照国家有关规定制定规则一致的省属国资监管体系，其主要包括企业经营业绩考核、薪酬管理、产权管理等国资监管制度。

三、新常态下国资监管存在的问题分析

从中国经济新常态角度来说，主要包括以下三个层面问题：一是经济高增长在未来将可能转变成中高速增长。二是一直以来主要依靠投资和进出口来拉动，而在未来一段时间，消费会更多拉动经济增长。在产品结构上会发生相应的变化。三是过去增长的驱动力层面上，主要是靠要素的不断往里堆积，来形成产出的不断扩张，而在未来，创新驱动应该发挥更大的作用。对此，国有资产的管理也应当做出相应的变化。本文将对江西省国资监管具体问题进行分析。

（一）国资监管体制不够完善，导致国资监管顶层制度设计缺失

政府在行使公共管理职能和履行出资人职责的权力界限不够清晰。按照管资本为主要求：（1）划清出资人权利和责任，对于职能的履行必须明确，必须加强机构内部的职位划分，对其权利和责任进行明确，另外，还要有针对性地加强监管，实现有效的提升。（2）提升整个国资监管队伍的素质，既包括个人的专业水平素质也包括道德水平素质。（3）权利对应清晰，在什么位置做什么事情，不能管太多，更不能越位。（4）企业进行自我决策时，往往受到多方因素的影响，如审批流程过于复杂等，这些因素都在一定程度上制约了企业的活力，降低了企业的办事效率。（5）有关惩治与预防腐败的体系应当进一步完善，另外在监事会履行职能发挥程度和对企业管理人员的监督力度方面，企业应当有所加强。

（二）现代企业制度尚未完全建立，导致国资监管的效率不高

具体问题如下：（1）企业在治理结构方面还比较欠缺，不能仅仅停留在制度方面，有的公司甚至制度都不完善，另外，对于权力的相互制衡也存在不完善的情况。（2）董事会并没有完全建立起来，因此其作用也无法得到发挥，董事会与经理层的关系也没有完全理顺，与董事会的权责也没有划分清楚。（3）政企不分的现象依然存在，导致内部改革无法顺利进行，在市场飞速发展、瞬息万变的情况下，公司决策无法落实到实处，正常运营受到影响。如何实现资源的有效配置成为关键，需要市场机制来引导。

（三）产业结构有待进一步完善，以推动国资监管作用的发挥

（1）传统产业和资源依赖型产业占据了大部分的国有资本，有的企业核心主业不强，由于较少的研发投入及薄弱的创新能力，再加上缺少自主知识产权的关键技术，依赖要素投入和规模扩张来推动企业增长，最终导致国有企业净资产收益率较低，营运质量普遍较差，效益也很难得到提升。（2）創新意识不够，加之产能过剩等，导致企业不重视自主创新，竞争力无法得到提升。（3）布局不合理。对于国有资本需要集中性的布局，但战线不易过长，分布不易太广，应尽量缩减范围。（4）在国有资产的流动方面处理得较差，导致资产严重贬值，资本不能实现债券化或者实现程度较低等。

（四）国企改革进程缓慢，导致国资监管的指导性、有效性不强

（1）大部分国企都存在股权结构不合理的情况，所以改革势在必行。（2）混合所有制改革进程缓慢的原因在于缺乏可操作的指导性的文件，混改至今还未真正在一级企业集团中实现。为了能够快速推进基础设施建设，需要进一步完善PPP 投融资模式，实施的范围也应当扩大。（3）具有竞争性领域的传统行业中包含了大部分的国有资本，这使得企业未能充分发挥国民经济的控制力和影响力。

综上所有问题，最根本的原因就在于当前管企业、管资产的国资监管模式与目前经济环境的不适应，只有从改革监管模式着手才能从根本上解决问题。

四、以管资本为主的江西省国有资产监管模式设计

（一）构建江西省国有资产有效监管模式的基本思路

通过借鉴国际国内先进经验，把握住符合中国特色社会主义市场经济的一般要求和基本规律，加快国资监管体制改革、创新的步伐，进一步完善工作机制，使之更加合理有效。具体包括如下内容：

1.发展市场化。十八届三中全会就已明确了这一点，资源的有效配置离不开市场，政府职能的行使也离不开市场。根据市场的需求来进行资源的配置，切实解决政企分开、政资分开、所有权与经营权相分离和“三统一、三结合”等问题，这有利于加快产权配置，也是资源得到有效配置的基本前提。给国有企业以自由，让他们自主经营，在市场的影响和推进下，实现自我发展，其中最重要的一点就是自负盈亏，这对于提升国资监管的质量和效率有很大的帮助。

2.监管专业化。（1）以管资本为主，开展监管工作。加快建立监管专业化团队的建设步伐，实行分类监管，融合资本分布领域属性进行分析。（2）在尊重行业不同的前提下，对其性质和产权结构进行剖析，做进一步的职能分工，针对性的处理，根据不同的情况进行方法的调整，这样才能实现科学地监管，也能提升监管质量和监管效率，同时依靠专业化的考核在一定程度上促进监管工作的完成。

3.制度规范化。（1）一般来说，法律法规都能够起到强制性的规范作用，因此国资监管制度也必须进一步完善制度建设，通过制度将政府、国有企业的关系和责任边界进行明确界定，涵盖国有企业投资管理和绩效等方面，制度必须全面，对于产权登记等方面也必须明确规定。（2）在决策、操作等行为方面也必须进行制度规定，以制度为国资监管保驾护航，监管质量将会得到进一步的提升，效率也会不断提高。

4.内控精细化。（1）坚持问题导向，结合企业信息网络化建设，对一些短板或者死角等地方进行着重处理，特别是治理模式方面需要进行严格把控。（2）监管模式也需要向集约型转变，传统的粗放型已经不适应发展的需要，必须摒弃，内涵型的监管模式才是当下最需要的。（3）严格把控国有资产的流失，提升国有资产使用率。这些都是提升国资监管质量的有效途径，能够在一定程度上实现效率的提升。

5.运转高效化。（1）通过正向激励和反向倒逼相结合方式，进一步完善国有企业治理结构，从管理模式、治理结构等角度出发，最终实现国资保值增值。（2）为了加快决策层级的扁平化和决策机制去行政化的进程，应当采用董事会独立化的方式;通过采取激励市场化的方式实现其功能的正常发挥。（3）调动经理管理层的积极性和能动性，进一步提升企业自主创新能力，激发企业改革发展动力，以实现高质量的飞跃发展，因此，组织管理高效化的提升至关重要。

（二）构建管资本为主的国有资产有效监管模式的具体措施

1.对权力和职责明确进行划分，提高其行政效能。“管资本”是国资监管部门的职能、目标和主要职责。（1）股东的一切行为都必须以法律法规为前提进行，出资人遵循股东定位来进行操作。出资人的职责需要通过股东会决议、财务预决算等方面来实现。另外，现代化的治理体系也是监管效率的必需品，其质量的提升离不开完备的治理体系。（2）进行必要的资本调整，实现进退功能的有效发挥。借助混合所有制企业，实现补充机制等方面的建设，进一步完善管理职能。摸索法人按照出资比例参与混合所有制企业经营决策的实现，探索什么路径才是适合企业监管的。基于管资本的发展需要，结合国有企业的具体性质，对人事任免进行明确，为了达到管资本与用人才有机结合的目的，如何有效地“管人”成为关键。必须建立科学、完善的人事任免管理方式和管理方法，考核机制也必须相应的完善，监督也不可松懈。特别是和股东会权责交叉的地方，必须格外重视，加以细分。

政府对企业的出资被划分为权益与法人财产，在经营管理者进行决策时，监管不能强加干涉，影响其判断，必须弱化。两权分离还有待落实，企业应当对出资人不该管、没能力管，对于不属于职责范围内或者觉得没必要的事情，也应树立主人翁态度。现代制度能够很好地实现企业自主决策，所以必须遵守制度规范，可采取层级管理、额度限制设置等方式;根据抓重点和关键的要求，审批清单管理应当将审批事项和范围进行合理设置，尤其是出资人审批事项;及时清理、纠正和职能剥离错位监管部分，职能交叉的情况也可被避免，让“管事”活起来，更加高效、科学。

2.建立国资监管制度体系，规范国资运营行为。（1）对监管对象进行严格划分，根据业务的不同，进行功能的调整，不断完善治理结构，同时也注重调整监管方式。对竞争类企业，这类企业更加注重经济效益，应以市场为导向，制定有助于发挥资本逐利活力和绩效指标能够提高企业市场竞争力的导向目标，另外还应注重行业的差异。在提升竞争力水平的同时，必须严格控制，加强监管，通过市场机制促进发展模式，而不受其他各方的影响。对公益类企业，主要考虑的是对于经济的促进作用，追求的是社会效益，更好地运用国有资本，使其“活”起来，主要涵盖三个方面的内容：金融服务、要素交易和资本运作。一是对风险的把控，在效益实现的同时，以市场考核为主导，再加之功能的辅助发挥，直接或间接对企业产生影响，使其影响力不断提升。另外，还必须遵守和结合政府重大战略和考虑国有资本社会功能的基础上完成重大专项任务，以追求社会效益为目标，具体的考核是围绕运营效率、服务质量等展开，主要是社会评价，监管方式离不开行业的监督，在满足公共服务的前提下，实现资本最有效的运作。

3.完善国有企业治理结构，通过结构优化提升监管质量。治理层权责边界的明确划分需要考虑完善公司章程。其有助于完备责任链条的构建，实现各方的有效制衡，也便于协作和运转的有效进行。具体如下：（1）对于职责的明确。需要借助于章程约定的条款，实现“管资本”。特别是对经营方针确定、授权等方面都要做出明确规定，对于权利和责任进行明确划分，特别是财务预算方面，按照严格的程序进行，实现内部岗位的相互制衡，比如董事会成员和总经理不能一人担任。（2）对于董事长等成员的确定。董事长和公司党委书记两个岗位的兼任是需要满足一定的条件的，根据国资股权比重等来定。对于外部董事的确定，也必须遵循以下几点，必须懂怎么管理，有自己的专长等，这也是权力和职责的基础。

法律法规制度有助于监事会开展工作，如《公司法》和《国有企业监事会暂行条例》等。这些法律是监事会有效开展工作的前提。并在此前提下，加强外部监管，同时加强财政、审计等层面的建设，也可以依靠税务监管、社会舆论等层面进行辅助监督。

4.促进混合所有制经济发展，优化国资国企布局。若使结构调整推动资本监管方式的转变，需要借助于混合所有制企业的大力发展。同时，国有企业的产权结构也必须进一步完善，实现多元化的发展，通过开放等方式，采取资产注入、股权转让等运作形式，实现与民资、外资三资融合发展的速度进一步加快。可采取的具体方式有：加强股份制改造或者促进企业上市，加强各方的战略合作。在政策方面，做积极的引导，促进国有资本和其他资本的快速融合，进而推动国有资本与集体资本等的融合发展。产业投资母基金就是依靠国企股权转让来实现的，主要控制者是国资委。另外，还需要促进企业改制上市，实现重组，对于一些新兴产业也要加大投资力度，参与高风险高收益的创新型产业。推动竞争类企业的国有资本集中到电子信息、装备制造和高技术含量、高附加值的战略性新兴产业和现代服务业上，从而优化存量国有资本布局。

为了实行更加市场化的监管：（1）对于国有股权在一半以下的国企，利用“金股”的方式进行治理，结合现代化的法人结构进行统一管理。（2）为了实现混合所有制企业的建设，可以采取“优先股”的方式，放开对民营资本的束缚，引導其加入。

5.推动企业内部市场化改革，增强企业发展活力。国有企业是市场经济的主体，任何人力资源管理体系都必须以市场为前提，实现混合所有制经济的形成，加快推进选人用人机制方面的进程，建立的用人机制应当由监管部门及其授权的国有资本投资运营公司共同管理。需要注意以下几点：（1）权责分明。对每一个岗位的权利和责任做明确的划分，严格执行。（2）统一领导，协调发展。关于股东代表的选任，也是由监管部门授权国有资本投资运营公司加以确认的，对队伍的培养和建立都有一定的针对性，强调科学管理。

在社会分工专业化的市场经济背景下，企业并不由出资人直接管理。职业经理人制度主要体现在企业管理体制和治理结构上，必须将经营权与所有权进行有效分离，另外，经营管理权的实现一般是依靠聘任的职业经理人，一般的报酬是受薪和股票期权。因此要对职业经理人的选聘条件严格把关，实现人才红利。在契约化管理的前提下，实现科学的进入和退出机制，分类管理。

为了进一步改进各监管企业的管理缺陷和不足，需要在考核的基础上加以引导。（1）对于资产负债率高的企业，可以加大对风险指标的控制，实现负债水平的降低。（2）对于资金紧张、控制能力不足的企业，可以通过对现金流考核指标的加强来实现风险的把控。

6.从多个层面实现监管队伍技能和道德的提升。（1）国资委是实现国资有效监管的主体，要从思维层面出发，促进履职尽责水平的提升。为了体现国有资本出资人的角色，治理遵循管资本为前提，遵循市场和法律规范，合理进行资本分布，对总量进行把控，进而实现效益的最终提升。（2）强化国资监管队伍的建设。积极加强队伍的创新能力、科学监管能力的培养，实施科学监管。（3）科学配置岗位权力和责任，按照规范开展工作。（4）从年轻化、知识化、科学化方面对董事和监事人员严格把关，确保其专业水平，提高队伍的监督水平。同时通过严格的考核制度，增强其工作责任感、危机感和紧迫感。（4）注重人才的储备。特别是外部董事的储备，必须综合专业技能、品德等条件来考虑，可以适当增加外部董事和监事的人数，以实现更加有效的监管。

7.充分重视互联网+企业的作用。长期以来，省国资委认真履行职责，适时公布有关国有资产的相关信息，但是相对来说信息仍然不够透明、不够公开。这种情况不利于开展资产的管理，随着信息技术突飞猛进的发展，借助互联网技术，通过开发监管软件，把企业资产的相关财务数据等信息串联起来，可以实时查看企业资产具体情况，也可以为企业的审计提供强大的基础，可以在最大程度上避免人为原因导致的国有资产流失。运用互联网技术监管企业在技术上条件已经成熟，管资产的旧的监管模式就可以顺理成章地转变为管资本监管模式。J

【主要参考文献】

[1] 陈德勤.以“管资本”为主加强国资监管的江西样本[J].现代国企管理，2016，（3）：24-29.

[2] 谢志华，胡鹰.国有资产管理：从管资产到管资本[J].财务与会计，2014，（7）：67-70.