公建民营——上海养老机构再发展

张贝

摘要：伴随以公办公营和民建民营为主的传统养老机构运营过程中出现的成本、服务和效益问题，上海市积极响应国家号召，探索社会力量运营公建养老机构的发展路径，努力推进全市养老机构公建民营改革。盘点发展现状，应针对性明确政府职责，科学引导发展;完善法律规范，强化监管机制;拓展筹资渠道，保障服务持续;提高机构意识，提升服务质量;小型分化项目，分散主体引入，有力促进全市公建民营养老机构良性发展。

关键词：养老机构;公建民营;可持续发展;改革

一、引言

长期以来，我国养老机构主要有公办养老机构和民办养老机构两种类型。但随着全市人口老龄化程度的不断加深，上海市老年人养老服务社会化的供需缺口不断增大，以公办公营和民建民营为主的传统养老机构运营模式其成本、服务和效益问题日益凸显。一方面，公建养老机构硬件基础好，价格相对低廉，但由于事业编制的问题，人员短缺，服务相对跟不上，且由于公办养老护理员的薪资不高，其活力未能得到很好的激发;另一方面，民办养老机构面对广阔的市场空间，有入驻养老行业的想法，有灵活的奖励机制，但面临场地受限，资金和选址问题。

在此背景下，为尽可能保证养老服务的有效供给，减轻政府财政负担，提高服务质量，上海市积极响应国家号召，根据全市发展要求，探索社会力量运营公建养老机构的发展路径，出台相关政策，吸引多方社会力量。

二、上海公建民营养老机构发展现状

2017年上半年，上海市静安区和闵行区按照市民政局印发的《本市公办养老机构改革试点工作方案》，结合全区实际，以区级公办福利院为重点，积极制定本区改革方案，探索推进养老机构公建民营化改革，成效显著。后期，上海市在两区试点考核基础上借鉴其他区市公建民营探索，研制出台相关政策，为整个上海市公办（建）养老服务设施委托社会力量运营提出指导意见。

为整体把握上海市公建民营养老机构发展态势，现从各区县养老服务覆盖面及服务质量等角度对全市公建民营运营模式进行系列分析。

（一）各区县床位覆盖占比差异明显

如图1所示，据2016年4月上海民政数据显示，上海各区县公建民营养老机构床位覆盖数占比差异明显。排名前四的区县为静安区、闵行区、长宁区、徐汇区、杨浦区，其公建民营床位数占比分别达到54.46%、28.35%、17.93%、12.95%、12.33%，而金山区、青浦区则相对滞后，并未开启养老机构公建民营进程。

此后，经过两年探索发展，上海各区公建民营养老机构日益完善，但格局差异依旧明显。如图2所示，据上海市政府数据服务网数据显示：截至2018年7月5日，在试点区县，静安区新增公建民营养老机构18家，相关养老床位数翻了一翻，公建民营机构覆盖率达40.91%，床位覆盖率达46.44%;闵行区新增公建民营机构5家，新增核定床位数500余家，实现了33.33%的机构覆盖和29.28%的床位覆盖。此外，在其他非试点区县，徐汇区、普陀区和宝山区发展迅速，其公建民营机构覆盖率分别从12.50%、5.26%、11.11%增至24.32%、11.36%和20.51%，实现了双倍的飞跃;养老床位覆盖率分别从12.95%、9.81%和8.82%上升至19.28%、19.21%和15.63%，增量客观，效果明显。

（二）服务质量和经管成本效益日渐凸显

整体来看，上海市各区县公建民营养老机构服务质量略高于公建公办及民办养老机构。公建民营养老机构的受众满意度较公建公办养老机构略低，这也一定程度反映了“公建民营”养老机构服务质量仍需提高的窘狀。同时，通过多区域的数据对比，上海公建民营养老机构运营效率整体较高，但由于入手的先后，较早实践的部分区域成效突出。以闵行区为例，2013年，闵行区几乎所有“公建民营”养老机构基本实现薄利运营。

（三）多种运营模式“百花争春”

目前，上海市公建民营养老机构运营模式主要有委托经管、租赁经营等。例如，闵行区老年福利院、北桥老年福利院和莲花老年福利院作为第一批养老机构社会化委托运营项目，运营成效良好。宝山区怡景养老院等则采用租赁经营方式，由企业根据政府规定的经营方向和目标向政府缴纳租金，负责相关具体运营管理。上海市静安区日月星养老院则积极采取政府出资收购产权，社会力量带资建设并负责后期运营的建设管理模式，为市中心探索机构养老提供了新的模式。

综合来看，多种经营方式各有所长，政府和企业的权责方面各有所重。委托经管大大降低了政府的管理负担，租赁经营则有效保障了企业的经营效率，运营方带资改建等也可最大程度满足运营要求，减少政府财政成本等。

三、上海公建民营养老机构发展问题探究

目前，随着全市养老社会需求的不断增长，上海市社会力量参与公建养老机构的意识和能力不断提升，对有效缓解政府公办压力，促进养老资源有效配置，提升养老服务水平具有重要意义。但同时，也存在如下诸多问题，阻碍了公建民营养老职能的发挥。

（一）法律监管力量薄弱

由于公建民营仍处发展探索阶段，发展初期法律及相关制度缺口大。政府在和养老院签订相关合同时，存在双方预见性不充分及权责模糊不清的现象，极大程度造成目标偏离及问题推诿困境。同时，在日常运营管理方面，政府民政、老龄、卫生等各部门对其管理也存在职权交叉，权责不清等问题，监管惩处力量较弱。

（二）运营资金较为吃紧

养老事业投入大，回收周期长。虽然政府已出台多项措施减税减租及补贴运营，但对于养老机构的日常开支仍是杯水车薪。整体来看，资金筹资渠道不足，一方面，公、民合资和委托经营模式在某种程度上将其他潜在投资合作组织拒之门外，造成了一定资金、人力资源等流失;另一方面，公建民营养老机构中社会公益捐助项目的欠缺也不利于养老机构的长期发展。

（三）服务质量水平不均

第一，由于入驻企业的服务标准和规范不同，机构的运营管理和服务水平也存在较大差异。一些集团化企业运营相对完善，而部分小微企业则相对吃力。第二，老年照护具有特殊性，如果没有完善的突发事件预警机制，则很难进行相关追责，一定程度上降低了服务的效率与水平。第三，部分经营者过分追求利润，机构服务意识滞后，公建民营“保基本”的功能大大削弱，背离其功能定位和初衷。

四、上海公建民营养老机构发展思考

（一）明确政府职责，科学引导发展

理清社会力量运营公建养老机构中政府与市场的关系。坚持政府的引导、服务、行政监管和市场的具体运营管理相协调。积极出台相关政策，有效利用行业协会，以保障公建民营养老服务的管理机构资质化、全程护理专业化、医养结合一体化、无偿有偿差异化、准确实时信息化等。不断规范政企双方的主体权责，通过合理收费及运营规范，提升其服务能力。

（二）完善法律规范，强化监管机制

通过系列有力的法律、法规和标准规范，对公建民营养老机构的日常运营管理进行有效监管。应加快完善相关社会力量准入和退出机制、细化参与招标的标准，加强政策指导和目标导向，完善政府监督责任法律规定，完善老年监护制度，保护双方权益，以保障公建民营养老模式的实施效果。

（三）拓展筹资渠道，保障服务持续

持续的资金保障对公建民营养老机构的成长具有重要支持作用。应规范政府财政支持，科学利用奖惩激励措施，提高政府投资及购买服务的效益。同时，有效引入民间慈善资金，深化公建民营养老机构的公益性体现和可持续发展要求。坚持“民办公助”到“公建民营”的有序结合及转变，积极拓展社会力量高效进入养老机构的渠道。

（四）提高机构意识，提升服务质量

公建民营养老机构应通过相关机制强化“保基本”的服务意识，优先保障失能、高龄等特殊困难老年人的养老服务需求。同时，积极配合长期护理保险的实施，通过提高护理人员专业水平、利用智能联网线上服务、科普老年健康管理知识、建立第三方评估制度、完善服务评优考核机制、加强医养结合力度等方式有效保障老人的养老服务。

（五）小型分化项目，分散主体引入

上海市公建民营养老机构整体应坚持委托经管和租赁经营相结合的方式，以提高政府购买服务水平和效率。可参考香港分割承包小型化项目以提升非盈利机构的承接能力，借鉴台湾分散化引入将机构分层出租以提升社会力量参与度。不断强化社会力量的准入、退出机制，实现由多个具有公益性、志愿性、公信力、专业化的公益机构来运营社会福利事业，实现服务的多元化、專业化、人性化。

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（作者单位：上海工程技术大学管理学院）