智库政策影响力评价中的“唯批示论”迷思

王传奇 李刚 丁炫凯

摘   要：文章以智库政策影响力概念梳理为基础，结合大量实证案例，揭示了我国智库政策影响力评价中普遍存在“唯批示论”现象。基于政策过程理论，文章通过对CTTI（中国智库索引）中的内参和批示进行文献计量，分析了该现象带来的主要问题，并初步探讨了破除智库评价体系“唯批示论”的方法，以期为新时代中国特色新型智库评价及建设提供参考。

关键词：智库;政策影响力;智库评价体系;唯批示论

中图分类号：D035-01;G302   文献标识码：A   DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2019038

The Myth of "instructions-centric" in the Evaluation of the Policy Impact of Think Tanks

——Research from the Perspective of Policy Process Theory

Abstract Based on the concept of think tank policy influence and a large number of empirical cases， this paper reveals that the phenomenon of "instruction-centric" is prevalent in the evaluation of think tank policy influence in China. Based on the theory of policy process， this paper makes a bibliometric analysis of the internal references and instructions in the "China Think Tank Index"， analyses the main problems brought about by this phenomenon， and preliminarily explores the method of breaking the "instruction-centric" method in the evaluation system of think tanks， with a view to providing reference for the evaluation and construction of new think tanks with Chinese characteristics in the new era.

Key words think tank; policy influence; think tank evaluation system; instructions-centric

1   引言

智庫（Think Tank）主要是指以资政启民为目标，以科学、专业的方式进行公共政策研究、分析、咨询和评估，从事政策传播、舆论引导和执行协调的非盈利性机构[1]。自2013年4月15日，习近平总书记作出关于加强中国特色新型智库建设的重要批示，首次提出建设“中国特色新型智库”的目标以来，各类智库蓬勃发展，我国智库建设进入空前繁荣的新时代。同时也应注意到，我国智库建设并非基于深入的理论建设，而是智库实践与基础理论同步发展的过程，其中大部分研究成果是对西方智库理论和经验的介绍，缺乏经验基础上鞭辟入里的理论分析。我国特色新型智库建设已进入“下半场”，但缺乏在充分实证分析的理论建构，在一定程度上导致了各类智库机构数量不断增加的同时，智库市场“散”“弱”“小”的局面越发严重，严重迟滞我国由“智库大国”向“智库强国”发展的进程。

评价是衡量智库建设成功与否的重要方法，美国宾夕法尼亚大学麦甘团队发布的《全球智库报告》是目前全球影响最广泛的评价体系，它将智库影响力作为评价智库的一个重要维度，其评价对象主要包括智库的政策影响力、学术影响力、舆论影响力、社会影响力和国际影响力等。作为以影响政策为目标的机构，智库的政策影响力是智库评价的核心指标。对于智库政策影响力的内涵，国内外学者看法不一。安德鲁·里奇[2]将政策影响力定义为智库研究人员向政策制定者传递其研究成果或引发政策制定者关注其政策相关信息的思考与操作;戴安·斯通[3]从政策过程角度，用社会网络分析法分析了智库的影响力，揭示了知识交互对于政府决策的重要作用，并详细分析了智库的认知网络和组织管理之间的关系;朱旭峰和苏钰[4]则将智库影响力定义为智库通过可观测到的行为，直接或间接的途径，使政策过程或政策决策者的观点发生改变，从而做出智库希望得到的政策决策的目标。将智库影响力分为政策（核心）影响力、精英（中心）影响力和大众（边缘）影响力三个层次，认为智库政策影响力的主要包括发布的研究报告、完成的政策咨询研究项目、参加政策制定听证会、向政府机关派驻专家、政策咨询及为政府开办讲座等，同时，也较早将智库获得批示作为度量智库政策影响力的指标并展开实证研究。2014年，上海社科院开创了国内智库评价的先河，其调查问卷的评价维度参考了朱旭峰教授的这项研究成果[5]。李安方等[6]在研究智库竞争力内涵中指出智库政策影响力应从智库参与政策过程的目标导向、方案设计、方案筛选、政策引导等方面的能力去评价;孙志茹和张志强[7]将决策者、政策、学术群体、智库群体及外部环境这五个部分之间信息的交互过程作为政策决策过程中的各种信息在各阶段的流动过程，通过抽象信息流的方法构建了智库在政策过程阶段的影响逻辑模型。他们将智库政策影响力分为直接性影响力和渗透性影响力。直接性影响力包括两方面的内容：研究成果直接被用于政策的形成;提供的政策建议影响决策者的政策选择;渗透性影响力包括三方面的内容：改变政策议题的优先级;改进决策者进行政治和行政决策的信息基础;提高政策决策者进行科学决策的能力。唐纳德·E·埃布尔森等[8]认为智库实现政策影响力不应只局限于直接向政策制定者传递以多样的方式直接或间接地向公众、媒体等其他任何影响政策形成的群体输出，他还通过案例分析指出麦甘团队的《全球智库报告》的评价指标和媒体指数等数据并不能清楚地表明智库能产生多大的政策影响力。

虽然不同的理论角度及智库所处政治体制的不同界定智库政策影响力的内涵存在差异，但智库要作为政策制定共同体产生影响力，与其参与公共政策过程的深度、广度及自身资源利用能力密切相关。所以，智库政策影响力可以解释为智库有意识、有目的地以直接或间接的方式作用于政策制定者，促使政策选择或政策过程发生改变，从而影响公共政策的能力。在我国的智库实践中，大多智库管理部门都将批示作为智库政策影响力评价的首要指标。智库界出现了一种迷思，即批示的数量、级别和获得激励程度成正比的认识误区，一定程度上已上升到 “批示即政策影响力”的迷信程度。本文主要以政策过程理论为视角，通过对南京大学和光明日报社联合开发的“中国智库索引”（CTTI）中来源智库所填报的内参和批示成果进行分析，验证不同类型智库在政策过程的各个环节报送内参及得到批示的差异，以此探讨“唯批示论”的智库政策影响力评价导致的后果，并提出破除“唯批示论”评价方式的路径，以期为新时代的中国特色新型智库发展研究和政策影响力评价体系建设提供参考。

2   政策过程理论及其适用性分析

2.1    政策过程理论的基本观点

政策过程一般是指政府作为主体与公共问题参与客体在特定政治制度中发生的一系列事件或环节相互链接、彼此依存的运行过程。西方学界对政策过程理论主要分两大派系：一种是以哈罗德·拉斯韦尔与兰德尔·瑞普利等人为代表的阶段框架理论，拉斯韦尔[9]将政策过程划分为政策情报、政策建议、政策制定、政策行使、政策运用、政策评估、政策终止七个阶段;瑞普利[10]在总结前人经验的基础上认为政策过程可以分为议程设置、政策目标及计划形成合法化、政策执行、政策评估、政策反馈五个阶段，并指出政策过程作为循环过程，在任何一阶段终止、重启和进入，有些过程也可被缩减。另一种是约翰·金登与拉雷·N·格斯顿代表的多源流框架理论，金登[11]建立了政策过程的信息流模型，认为问题流、政策流和政治流一般以不同路径运行，直到在政策窗口处耦合，从而产生政治压力和公共问题解决办法迫使政策过程启动;拉雷[12]提出了触发机制模型，认为金登的“无法预测的政策窗口”需要“触发机制”，即“将日常问题转化成为消极公众反应的事件”，其对议程设置的价值由时间、范围、强度决定。

2.2    政策过程阶段框架理论的适用性分析

智库作为政策制定共同体，其产生政策影响力必然与政策过程密切相关。西方智库研究的主流形态也基本都以智库如何影响政策过程为主线。尽管政策过程理论两大流派都对智库研究有重大影响，但笔者认为政策过程的阶段框架理论对本文讨论“唯批示论”在智库影响力中的作用有较大意义。首先，批示是中国特色社会主义初级阶段的产物，在民主集中制的政治体制下，相较于多源流框架理论，阶段框架理论能更好地反映智库报送内参、获得批示在政策过程不同阶段产生政策影响力的大小，以及参与决策的深度和广度，从而进一步分析不同智库的资源运用能力，而多源流框架理论分析往往局限于议程设置等政策过程前端;其次，阶段论更好地体现了政策过程的演进，有利于更清晰地剖析智库在影响政策过程中，与政府决策者、政府机构及政策相关参与者的关系，探寻智库报送内参和获得批示对其参与政策过程的路径和规律。此外，阶段框架理论比多源流框架理论更有灵活性，有利于比较分析，最为契合本文研究主题。瑞普利的五阶段理论是对前人研究成果的优化，笔者结合他的观点及我国政治体制和智库参与决策的实际情况将政策过程分为议程设置、政策建议与协商、政策制定与推广、政策执行、政策评估与反馈，以此作为本文分析框架。

3   我国智库政策影响力评价中的“唯批示论”现象与成因

3.1    “唯批示论”现象产生的起源、发展及表现

批示是指我国决策者对各类报告签署书面意见，以行使权力及表达个人意愿的一种工具[13]。从1980年我国的首个智囊团——“中国农村发展问题研究组”到1990年代以后开展咨政服务工作的各中央部委办、重点高校下属研究机构和中国社会科学院等，我国第一批智库产生政策影响力的最主要方式就是利用各种正式、非正式渠道向最高领导层递送内参、获得批示。这几十个体量不一的智库先驱纷纷出版各类内部参阅简报希望研究成果能够“直达天听”，部分智库专家甚至凭借人脉关系向最高决策层递交密札或进谏，并将获得高层领导批示数量作为自我评价的最高指标[14]。《北京青年报》曾报道：作为我国智库改革先驱者的中国（海南）改革发展研究院董事局主席高尚全的抽屉里，整齐摆放着从1981年到2013年该智库得到的38份中央领导批示[15]。

在对智库的评价指标研究中，赵刚等[16]较早以批示作为评价我国智库政策影响力的重要指标。随后，部分高校和智库开始采用批示作为考核专家政策影响绩效的最重要指标。近年来，这种情况逐步发展为国内各类智库评价体系几乎都将智库的政策影响力作为核心指标，又以批示的层次和数量作为评价政策影响力的主要变量。2014年，上海社会科学院智库研究中心参考宾夕法尼亚大学麦甘团队的“主观整体印象评价法”将智库的政策影响力作为智库综合影响力评价的核心指标，主要从智库获得批示的领导级别和次数、智库专家参与决策咨询活动级别和次数、智库专家给领导授课的级别和次数、智库人员现在或曾在政府部门中任职比例（“旋转门”机制）等多个方面评价智库的政策影响力[5]。2015年初，零点国际发展研究院作为国内来自民间的研究机构的代表将政府影响力作为四大智库影响力评价指标之一，其特色在于以量化的客观指标为主。其政府影响力评价除因有效数据采集困难未将智库“旋转门”情况列入考核指标外其他与上海社科院基本一致[17]。四川省社科院与中科院成都文献情报中心联合发布的《中华智库影响力报告2015》则是从政策导向（智库专家到党委、政府部门挂职;智库专家给领导授课、政策制定：智库研究成果被领导批示）智库承接党委、政府研究项目、政策评估：智库承接政策评估项目三个方面来测度智库政策影响力[18]。中国社科院综合现有的智库评价机制推出的全球智库综合评价AMI指標体系，从吸引力、管理力和影响力三个层次对智库进行评价，将政策影响力评价指标作为影响力层次评价的首要指标，并细化为政府委托研究项目数量、研究人员受邀为省部级及以上政府授课、接受省部级及以上政府咨询人次、决策采纳率、旋转门人数比及官员培训层次、数量[19]。

在主流智库评价体系固化“批示即政策影响力之根本”这一观念的基础上，我国智库政策影响力评价中的“唯批示论”现象愈演愈烈，主要表现为智库管理部门及平台单位（如高校、社科院等）对获得批示的智库研究成果普遍实行高标准激励。笔者收集到的数十个省部级机构（“双一流”建设高校、省委宣传部智库办、个别国家高端智库）都把批示作为评价智库政策影响力的主要指标，作为奖励依据。如我国东部沿海某省将政策影响力作为其新型智库考核的基本评价表征指标，并将“领导批示与层级”作为首要指标，在其百分制的考核指标中，政治局常委批示一项10分，部委正职领导批示一项6分、副职领导批示一项4分，与此相比，智庫决策咨询成果在中央媒体发表一项只计2分，完成省部级领导机关指定研究和咨询任务一项计1分[20]。我国中部某省智库管理部门领导在“省专业特色智库建设会议”讲话中，也将本省智库活动获得省部级以上领导批示百余次作为智库聚焦重大主题、取得重大研究成果的唯一数据支撑[21]。该省某“双一流”建设高校也将智库成果认定分为四级，并以此作为职称评定和奖励的依据：一级为被党和国家主要领导人（正国级）做出肯定性批示;或进入党和国家重要文件，如党代会报告、政府工作报告等视同《中国社会科学》论文;二级为智库研究成果被党和国家领导人（副国级）做出肯定性批示或被国家级政府机构采纳、应用或通过国家级机关简报、成果要报、国家级新闻机构内参视同于权威刊物论文;三级为智库研究成果被省部级主要领导人（正部级）做出肯定性批示或被省部级政府机构采纳、应用;或被国家级机关简报、成果要报、国家级新闻机构内参刊发或通过省部级机关简报、成果要报、省部级新闻机构内参视同重要刊物论文;四级为被省部级领导人（副部级）做出肯定性批示或被省部级机关简报、成果要报、省部级新闻机构内参刊发或被地市级政府机构采纳、应用，视同CSSCI来源刊物论文[22]。在省级以下智库管理部门及地方高校，批示的重视程度更高。如我国华北地区地方高校则对其所属智库获得高层领导批示予以物质奖励：获得国家级领导批示一次性奖励15万元，省部级主要领导批示奖励5万元[23]。智库及智库专家也都高度重视领导批示，拿到高层领导批示后极力宣传的新闻屡见不鲜。我国东部某省会城市高校在其官方微信平台发布了以“热烈祝贺某教授获得的调研报告获得李克强总理重要批示！”为题头条新闻[24]。不仅将获得高层领导批示数量作为智库政策影响力的衡量最主要标志，智库专家也将领导批示作为课题结项和获得资助的重要依据。

3.2    “唯批示论”现象的主要成因

内参和批示我国公共议程设置环节，能对政策文件形成产生直接影响。首先，我国处于新时代全面深化改革进程中，国家治理法治能力和社会自治能力不足，要发挥中国特色社会主义制度“集中力量办大事”的优越性，就必须由领导给予明确解决具体问题的意见，在决策群体内进行意见交换和给予下级指示;其次，我国“以文书御天下”的行政传统使得领导人在行使自由裁量权时，更习惯于将个人意见写在文件上，形成批示。这比口头指示更为正式，也更有利于领导意愿的准确传达;再者，中国传统文化影响下，群众的利益需求表达往往不同于西方国家通过大众媒体和公共舆论来实现，涉及公共政策的敏感信息也无法公开传播、辩论，促使内参及领导批示成为回应群众利益需求和上下级沟通的重要渠道。诸多历史和现实原因使得批示作为决策者权利运用的工具虽非正式公文，但却很大程度上影响政策文件等公文的形成。

从当下智库评价实践角度来看，批示是我国正式制度赋予领导的权力，也一直是政府的关键行政程序之一，作为一种标志性的可被记录的行政事件，确实可以证明智库研究成果造成了一定程度上的行政后果，但是否真正影响决策仍有待考量。此外，从智库评价指标的可操作性层面来看，领导批示的数量和层级的确更易被量化，人们也似乎更愿意臣服于在这种以数字说话的评价指标。

4   “唯批示论”带来的主要问题

4.1    造成我国智库资源的浪费和政府决策成本的增加

不同类别智库的资源禀赋和能力禀赋不同。从资源禀赋方面来看，唐纳德·E·埃布尔森[8]通过对我国智库外交政策影响力分析，构建了中国智库体系的二维分类和中国智库施加政策影响力方法的二维框架，指出党政部门智库最接近核心决策者，党校行政学院智库和社科院智库次之，这三类官方智库因为在政府关系沟通方面较其他类别智库具有无可比拟的先天优势，建立了施加“更为直接的”政策影响力有效途径;而高校智库、科研院所智库、传媒智库和社会智库则越发远离权力中心，与决策者关系也更为薄弱，它们施加政策影响力的方法也更为间接。官方智库较高校智库、民间智库不仅在信息和成果报送渠道上享有资源优势，大部分体制内的权威媒体也为官方智库的政策宣传提供了更高平台。此外，稳定的财政支持和专职研究人员享有的编制也使得官方智库拥有更多制度保障。高校智库”不仅拥有长期研究某一领域的专业研究人员和数量庞大的研究生队伍，而且综合性大学的多学科发展，积淀了深厚理论成果和各类研究数据。同时，高校的图书馆、实验室和研究基地等资源也是其他智库无法比拟的。如南京大学长江产业经济研究院院长刘志彪教授在“中国特色新型智库建设”高层论坛作报告时说，一个综合性大学可以建设多个价值上千万人民币的数据库，而他之前作为江苏省社科院院长想建一个大型数据库都很难。从能力禀赋方面来看，党政部门智库等离权力中心较近的智库拥有个人关系渠道、“旋转门”机制、非公开的信息交换渠道等优势，可以对政策制定产生更为直接的影响力。而高校智库拥有跨学科人才和学术支撑等优势，具备施加长期政策影响的能力。独立灵活的社会智库则可以更方便地吸纳民间智慧和不受体制内规定限制出国做田野调查，并通过媒体产生短期政策影响力。智库各有各的核心竞争力，若各类智库都以追求内参的数量和层次为主要目标，则势必造成智库研究资源的浪费。

受国内“保密文化”的影响，内参及批示一般不对外公开且部分有较高的密级，学界对其研究成果较少。国内目前仅CTTI系统以数据众包的方式，收集了来源智库填报的内参和批示数据。CTTI是我国首套全面描述、收集智库数据，为用户提供数据整理、数据检索、数据分析、数据应用等功能的智库索引系统。该系统收集到的数据由CTTI的专职工作人员负责审核以确保数据的可靠性和真实性。为了探究各类智库内参报送和获批情况，笔者对CTTI系统中收集的706家来源智库填报的内参和批示数据进行梳理，截至2019年3月共有内参数据7976条、批示数据2005条（参报送数量及获得批示统计见图1）。

如果说智库内参的报送数量反映了智库在该方面工作的积极性，那么各类智库内参的报批比（即报送数量和获批数量的比例）则是反映其获得批示能力的最有力证明。可以CTTI來源智库中，报送内参和获得批示最高的是高校智库，两项数据是其他类别智库总和两倍有余。但就报批比而言，情况却恰恰相反，高校智库报批比（0.205）仅是内参报送量第二的党政部门智库（0.431）的一半，也远不及社科院智库（0.393）和党校行政学院智库（0.357）。科研院所智库虽报送内参数量不到高校智库的十分之一，但其报批比（0.209）也与高校智库相差无几。除了未获得批示的企业智库和传媒智库外，社会智库的内参报批比（0.12）最低。由此可以看出，不同类别智库获得批示能力并不均等，虽然高校智库、社会智库等产出内参的热情高涨，但由于获取政府需求信息不畅通等资源限制和对实际问题研判的能力限制，其研究成果利用率和回报率较低。在CTTI来源智库数据中，高校智库占总量超过了65%，高校智库作为我国智库体系的主体部分之一，花费大量人力、物力，将主要精力过多地放在内参的研制上，却忽略了自身在思想性贡献、理论创新方面的能力禀赋，导致了多学科交叉的人才队伍、信息服务、数据支撑等资源的极大浪费。

从矛盾的另一方面来看，通过对CTTI来源智库报送内参和获得批示数量的时间分布情况（见图2）可以看出，自2013年4月习近平总书记作出关于加强中国特色新型智库建设的重要批示，首次提出建设“中国特色新型智库”的目标以来，智库内参的年报送量和批示量均呈逐年递增的趋势。特别是2015年《关于加强中国特色新型智库建设的意见》的印发促成了智库内参的报送渠道后，我国智库报送内参数量爆发式增长，批示数量也跟着“水涨船高”。但通过每年的批示数量对比不难发现，2016年和2017年，虽然内参数量将近翻了一番，但批示数量仍与2015年基本持平，可见行政决策部门的批复能力已趋于饱和。2017年内参报批比（18.95%）创历史新低，即每5.3篇内参只有一篇能够获得批示，这里还不包括大量被行政决策部门工作人员前期筛选剔除的未作为内参报送的研究成果。2018年智库报送内参数量虽有小幅回落但仍远高于2014年之前的年度报送量。一篇内参从生产、报送到批示，无不凝结着研究者、政府工作人员、领导的大量时间、精力以及其他决策咨询系统资源的消耗。从经济学角度来讲，供需基本平衡是经济平稳发展的前提。同样，在决策咨询市场，当作为需求侧的行政决策部门已难以消化日益增长的内参时，作为供给侧的智库生产内参成本也在增加。所以，在智库评价体系“唯批示论”的指挥棒下，智库盲目追求内参和批示数量，给行政决策部门带来了沉重的负担，降低了行政决策效率，增加了政府决策成本，决策咨询市场也需要“供给侧改革”。

4.2    导致智库业务模式“头重脚轻”

智库报送内参所属不同政策过程阶段获得的批示率也不会均衡，一般而言，议程设置、政策建议与协商是决策产生的重点，也是决策者需要智力支持的重要环节，比较容易产生批示。政策制定、政策执行阶段主要是由决策群体完成，政策推广的成果输出对象是媒体，智库都很难主动参与，获得批示可能性较低。相较于议程设置和政策建议，政策评估和反馈需要承担大量的事务性、操作性工作，加之，很难避免决策者对政策评估的动机是希望得到智库作为公正第三方的肯定，所以大部分智库不愿意去做这种“吃力不讨好”的工作。“唯批示论”现象必然导致不同资源禀赋和能力禀赋的智库将工作重心忽略政策过程中段和尾段，而在政策过程前段进行“同质化竞争”。为验证这一观点，笔者根据智库报送内参文本标题、摘要和内容，结合智库研究经验，对CTTI来源智库的内参成果和批示对应的政策过程阶段进行了人工标引和分析（见图3）。除去内容或摘要不可见的保密内参1311项和批示25项后，得到内参数据6665条、批示数据1980条。

统计发现我国智库所报内参成果对应议程设置和政策建议与协商占政策过程各阶段总比重高达93%，获得批示量占比达94%，充分反映出以获得批示为目标的智库将业务重心主要集中在政策过程的头部。长此以往，智库不再是为决策服务，而是为决策者服务，一味揣摩主要领导的兴奋点（痛点、痒点、焦点），沦为替长官意志“背书”的研究机构，逐渐丧失智库作为客观的第三方决策咨询的本质属性。从各个政策过程阶段所产生的内参报批比来看，政策过程前段批示率也远高于中段，但在政策评估与反馈阶段，报批比的走势却出现了“翘尾”，虽然智库在政策过程末段报送内参数量不到前段总量的5%，但报批比却高于议程设置阶段。这说明了我国政府对智库参与政策评估与反馈的需求有很大上升空间。

4.3    影响智库技术支援能力的形成

“技术支援性”工作是指为决策者做的情况调查、规划、项目评价、数据处理等常规性、技术性、重复性的工作。高校智库拥有的多学科交叉人才资源、大量研究生组成专业且廉价的劳动力、门类丰富的实验室、图书资源和数据库可以为“技术支援性”工作提供较为完备的软硬件支持。美国顶级高校智库几乎无一例外地充分利用图书馆等资源为政府决策提供信息服务[25]。我国“技术支援性”工作往往是智库承接政府部门给予的大量“横向项目”，很多高校管理者和研究者往往存在“偏学术”的研究误区，根深蒂固的“象牙塔情结”，导致这类“横向项目”在高校里不被看成是学术性项目，认为其只产生经济效益，没有学术含量。而党政智库等官方智库则因为编制限制和承接上级交办的任务过多，产生很多低水平的重复劳动成果，缺乏“技术支援性”工作支持，导致其在短时间内很难保质保量完成领导交办的研究任务。不仅如此，由于缺乏第三方的客观数据支撑，官方智库专家在政策推广中的发声常常引发可信度的质疑和误解。但在“唯批示论”的智库评价体系影响下，常规性的项目和政策评价工作产生的批示量远没有为政策制定者出思想、创新概念来的快、来的容易，不仅高校智库不愿意负责“技术支援性”的决策事实（如数值型数据、事实型数据等）的收集、处理和分析，社科院智库、党校行政学院智库等专业智库也是如此。“技术支援性”核心能力培养动力的缺乏导致大部分专业性智库也只能从事“坐而论道”的定性研究，产出大量“上不顶天，下不立地”的学术化对策研究。如2019年1月，江苏省省长吴政隆在江苏省第十三届人民代表大会第二次会议上作政府工作报告提出“大力发展现代服务业” 。笔者随后致电江苏省统计局查询全省现代服务业的统计数据，得到的答复却是“因为建立不了精准的统计科目，所以没有我省现代服务业GDP的相关统计数据”。统计科目的设置需要深厚的理论研究基础和广泛深入的社会调查，江苏省统计局的资源禀赋在这方面定然不如南京财经大学江苏现代服务业研究院这类高校专业智库，但缺乏紧密的联系和主动开展“技术支援”工作的积极性，导致省长的政府工作报告都缺乏精准的数据支撑。

5   破除智库评价体系“唯批示论”误区的实现路径

破除智库评价“唯批示论”误区有很多角度和方法，本文主要从智库考核、评估的角度谈几点实现路径。

5.1    构建基于政策过程各阶段平衡的分类评价体系

作为连接学术研究与政策形成的桥梁，智库存在的价值本是以专业研究帮助政府提高决策质量，但随着“美国传统基金会”为代表的西方倡导智库兴起，智库研究的客观性前提已逐步被影响决策所取代，西方智库已日益沦为代表政治党派和利益集团的说客。我国智库研究界受到美国智库理论的误导，也把影响力作为整个智库评价理论的核心概念，以致“政策影响力”成为了我国智库各类评价体系的核心指标。盲目推崇“政策影响力”概念是智库评价“唯批示论”现象形成的根本诱因，是我国特色新型智库套用西方智库评价范式，从而不适应我国政治、经济体制和历史文化所产生的“健康问题”，需要从理论源头上正本清源。从政策过程论角度来看，我国的政治体制与西方国家所谓的“自由民主制度”不同：以美国为代表的西方国家的某项政策制定是往往需要参议院、众议院表决通过，也就意味着其政策的制定和调整必须走完政策过程的每个阶段，形成一个闭合的政策过程环;而在决策权高度集中的政治体系中，我国决策者则可以根据政策反馈及时对政策进行中期调整，并不一定需要重启整个政策过程周期。我国智库“政策影响力”的范畴也不仅仅局限于“议程设置”和“政策辩论与建议”环节，一定程度上还在“政策制定与推广”“政策执行”“政策评估与反馈”等环节影响政府的行为。如中国国际问题研究院和上海国际问题研究院通过参与政策制定、执行和评估环节在我国购买欧洲债券和参与欧洲稳定机制方面发挥了重要作用。所以，智库政策影响力的评价不应只局限于政策过程前段，还应对智库在政策过程各个阶段发挥的作用进行评价。

我国应制定智库政策影响力分类评价的考核标准，对于党政部门智库和部分智库“国家队”而言，其主要职能定位于政策过程前段，批示可以作为权重较大的评价指标。但对于高校智库等大部分专业智库，则不能以批示的层级高低和多寡来评价其政策影响力，而是要将政策制定与推广的工作量和政策评估、反馈环节的横向项目等纳入指标体系，从而引导我国特色新型智库形成优势互补、发展均衡的健康体系。

5.2    “技术支援能力”“技术支援服务”应作为智库评价的重要指标

好的评价指标体系不应仅仅是指挥棒，更应该是听诊器和启明星。如果说可以把批示作为党政智库的政策影响力主要评价指标，那么就应该把“技术支援能力”看成是评价高校智库和社会智库等现阶段处于中国政策咨询体系边缘智库的主要指标。大数据时代，政府和决策者遇到的难题往往不是政策形成的思路或方案，而是在政策制定、评估和反馈等环节缺乏真实有效的数据支撑，缺乏有能力在数据呈几何级增长的当下，从白噪声中区分出有价值的信息智库。2017年12月8日，习近平总书记在主持中共中央政治局第二次集体学习时就曾强调“要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，提升国家治理现代化水平”。这句话实际上为我国智库未来的发展点明了方向。由于各类智库资源禀赋的差异，所有智库实现影响力的核心竞争力不可能体现于写内参，其评价标准也不应只局限于政策影响力，还应以做咨询、做规划、做数据、做项目评估等各种直接或间接手段向其他与政策问题相关的多元主体输出社会影响力、学术影响力与国际影响力等。然而“技术支援能力”正成为我国特色新型智库能力建设的短板，究其根本原因主要为：（1）缺乏能写程序、能做大数据分析的团队;（2）缺乏能开展规范的评估和咨询的团队;（3）缺乏专业的懂业务、会经营的传播和营运团队。大部分完全依赖财政资金扶植的智库，一旦“断奶”，由于缺乏“技术支援能力”，将会变成僵尸智库。

因此，“技术支援能力”“技术支援服务”应作为智库评价的重要指标，促使高校智库、社会智库等远离决策端智库加强技术支援能力建设，提高运用大数据、政策文本计算、社会计算、标准化评估等“数据驱动型”政策研究能力，成为党委政府决策靠得住、用得上、离不开的得力助手。

5.3    依据各类智库资源、能力禀赋分配评价指标权重，促进“内脑”和“外脑”的协同

2016年5月17日，习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上的讲话中指出，“要加强决策部门同智库的信息共享和互动交流，把党政部门政策研究同智库对策研究紧密结合起来，引导和推动智库建设健康发展、更好发挥作用”。这句话强调了政府内部政策研究部室作为政府的“内脑”应与政府的“外脑”（智库）分工协同。由此可見，从政策产业链概念来讲，党政政策研究部门并非智库，而是决策部门。一般来讲，党政研究部门处于政策产业链的上游，它们更多应是专注于短、平、快的解决方案，而大部分智库，如高校智库、社科院智库和社会智库则应定位于政策产业链的下游。坚持智库与决策部门的有效对接是全球智库都长期重视的问题，是智库建设适应决策需求的基本途径。但在“唯批示论”成果认定体系和我国以党委宣传系统为主的治理体系影响下，我国政府的“内脑”与“外脑”形成了一定的竞争关系，导致大部分缺乏第一手决策信息的智库与决策需求脱节、与实战需求脱节。现代智库显著且持续增长的部分原因是智库市场的高度细分及智库追求多元属性影响力，专业分工是现代智库的最重要的体现。大部分智库保持与党政研究部门的畅通交流、有效互动，是智库能够找准真问题，提出有效建议，嵌入政策全过程服务的前提，是形成智库研究与决策研究的协同互促关系的基础。而新时代的政策研究往往是综合复杂的问题，具有学科交叉性、相互关联性、不确定性等特征，需要高校智库等专业智库充分利用专家人才、数据库和方法工具库建设优势，大力发展定量分析和政策模拟方法，发展基于新一代信息技术的深度数据分析工具，以保证政策研究的标准化、规范化、科学化。所以，破除“唯批示论”的智库评价指标，根据不同类别智库资源、能力禀赋差异来分配评价权重上的倾斜，激发各类智库之间的差异化竞争模式，从而引导党政研究部门与智库共建平台，促进政策研究与对策研究实现有机互动，形成近、中、远政策研究目标的梯次接续。

6   结语

十九大报告指出要把中国特色新型智库建设作为一项重大而紧迫的任务抓好，但从智库政策影响力评价“唯批示论”现象中不难发现，现阶段智库建设较之完善社会主义政治制度的新型智库建设初衷发生了部分功能位移。“唯批示论”的认识误区是西方智库“影响力”评价理论不适应我国政治经济体制及历史文化的畸形产物，严重影响了新型智库的专业化建设，带来了我国智库资源的浪费和决策成本的增加，阻碍了高校智库等专业化智库技术支援能力和各类智库嵌入式决策咨询服务模式的形成。

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