智库知识体系制度化建构的进程与路径

李刚 甘琳 徐路

編者按：郑永年曾经指出，一个国家的崛起最重要的内核并不是GDP有多少，而在于要建立自己的知识体系，用中国文明的观念来看中国未来的话，远远要比西方理论预测中国的未来好得多。这段话同样适用于中国特色新型智库建设。衡量新型智库建设的得失，不仅要看我们是否建成了一批具有较大政策影响力、社会影响力和国际影响力的高端智库实体，更重要的是看我们是否能够形成中国智库知识体系。习近平总书记强调中国特色新型智库建设一定要体现中国特色、中国风格、中国气派。这就是强调要建构和中国智库实践同频共振的中国特色新型智库知识体系。

基于这一多重体系建设需求，本刊特邀南京大学中国智库研究与评价中心首席专家、南京大学信息管理学院李刚教授组织了本“知识体系制度化建构与新型智库的现代治理”专题。本组专题以教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推动智库建设健康发展研究”（项目编号：17JZD009）与江苏省社科基金重大项目“江苏新型智库建设与评价研究”（项目编号：16ZD007）为支撑，四篇论文分别围绕智库知识体系、影响力评估、传播行为和文档管控等智库知识体系构建中的关键议题，比较了中西方智库知识体系建构的内涵、特征和路径;基于中国智库索引（CTTI）的数据和资料，分析了智库政策影响力评价中的“唯批示论迷思”;总结了我国智库传播行为的主要特征、智库传播的主要短板，提出了智库传播的优化路径;构建了面向内部利用的智库文件管控框架，提出了智库文件管理的基本流程，以及治理、管理者、技术和全过程控制四方面要素构成的文件风险控制体系。

我们相信，这组专题论文，将不仅推动我国特色新型智库的学术体系建设，还将在我国特色新型智库的话语体系、学科体系、专题体系等知识体系建设方面产生久远影响。

摘   要：现代智库是国家治理体系和治理能力现代化的关键符号之一。20世纪初，由于社会治理、经济治理和国家治理日趋复杂，基于经验的决策模式捉襟见肘，现代智库在英美应运而生。经过一个多世纪的发展，现代智库不仅成为一个成熟的基于高深知识的行业，而且有关智库的知识体系也完成了制度化建构，成为主流社会科学的重要研究领域，形成了稳定的研究共同体，孕育了一批高水平的研究成果。智库知识体系与智库实践形成了良性互动。而我国由于智库建设自主意识刚刚觉醒，智库实践起步不久，各方对智库知识体系制度化构建的重要性、意义和路径都缺乏清醒认识，智库知识体系的制度化构建尚处于自发阶段。论文认为要从话语体系、学科体系、学术体系和职业发展体系角度出发，推动我国智库知识体系的制度化，使智库知识体系能够嵌入主流社会科学，尽快确立中国特色新型智库知识体系。

关键词：智库研究;制度化;建设进程;建设路径;知识体系;话语体系;学科体系;学术体系;智库范式

中图分类号：D035-01;G302   文献标识码：A   DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2019037

The Process and Path of Institutionalized Construction of Knowledge System of Think Tank

Abstract Modern think tank is one of the key symbols of modernization of national governance system and governance capacity. At the beginning of the 20th century， modern think tank came into being in Britain and America due to the increasing complexity of social， economic and national governance， and the empirical decision-making mode was insufficient. After more than a century， modern think tank has not only become a mature industry based on advanced knowledge， but also completed the institutionalized construction of the knowledge system of relevant think tank， which has become an important research field of mainstream social science， formed a stable research community， and bred a number of high-level research results. Think tank knowledge system and think tank practice formed a benign interaction. However， as the independent consciousness of think tank construction in China has just awakened and the practice of think tank has just started， all parties lack a clear understanding of the importance， significance and path of the institutionalized construction of think tank knowledge system， and the institutionalized construction of think tank knowledge system is still in the spontaneous stage. This paper argues that from the perspective of discourse system， discipline system and academic system， it is necessary to promote the institutionalization of the think tank knowledge system in China， so that the think tank knowledge system can be embedded into the mainstream social science， and realize the early evolution of the think tank knowledge system from the previous scientific stage to the conventional scientific stage.

Key words think tank research; institutionalization; construction process; construction path; knowledge system; discourse system; subject system; academic system; a think-tank paradigm

1   引言

任何一个基于高深知识体系的现代职业，如医生、律师、工程师、图书馆员等都有一个深厚而复杂的话语体系、学科体系、学术体系和职业发展体系。知识体系包括话语体系、学科体系、学术体系和职业发展体系[1]。因此，考察一个行业是否成熟，该行业依托的知识体系建构是否完成就成为重要的视角。

现代智库是一种现代知识密集、智慧密集、人才密集的职业，是一种以公共利益为宗旨的专业[2]。郑永年认为，“‘专业这一概念的起源指的是基于教育之上的职业，为社会的其他领域例如政治和商业提供专业性服务。”[3]专业往往具备一些独特的特征。第一是“规制性”，即法律规定专业团体所要履行的责任。如医生、律师、会计师等都有专门的法律规范其资格、资质、职责和权益;第二是“自治性”，专业团体享有高度的自治权来管理其内部事务。单个的智库实体本身就是专业人士的共同体，这个共同体应该由专家和专业人士来管理内部事务，所以智库内部有理事会和学术委员，智库的内部事务决策权应该主要由这些机构来行使。其次，智库行业由一定数量的实体智库组成[4]，行业自治应该在党和政府领导下由行业来主导，而不是变成党和政府的直接下属机构，否则就失去了第三方地位，这会影响决策咨询研究的“科学性”和“客观性”;第三是“声望”，也就是专业声望，智库从事的是公共政策研究，对社会有巨大的影响，因此智库专家们也享有较高的社会声望，这要求智库比任何营利性咨询公司都要肩负崇高的社会责任，必须保持知识的诚实，保证不被利益集团所俘获。因此，法律必须规定所有智库保证透明，公布自己的经费来源和项目委托单位等重要信息。

智库实践是我国智库知识体系制度化建构的基础。 智库工作是学术和咨询的交集。从产业的视角看，智库业是现代咨询业的一个细分行业。现代咨询业[5]又被称为高端服务业，主要原因是现代咨询业是以高深知识和技术为基础、向客户提供咨询服务的专业，它主要包括审计和财务咨询，如德勤会计事务所;也包括投资融资服务的投行，如摩根、高盛等投资银行;也包括企业管理咨询，如麦肯锡咨询公司等;也包括从事兼并重组业务的法律事务所;还包括各类工程咨询公司。智库是非常特殊的咨询类别，一般称为决策咨询，它服务的对象是政府、公共机构和政治人物。由于决策是影响国家和社会发展的重要政治行为，是国家治理体系的重要组成部分，所以智库业可以说在整个现代咨询业中占据特殊地位，是咨询业这个皇冠上的“明珠”，因为智库业是否发达和政府决策水平有很强的相关关系。智库业的发育程度也离不开现代咨询业的总体支撑。一个国家只有现代咨询业总体水平高，其智库业水平才会高。美国、日本、欧洲的历史已经充分证明了这一点。

无论西方还是我国的智库业都具备这两个基本屬性。一方面智库是学术机构，因为基于高水平的学术研究，智库才有发声的资格。智库的主要任务之一是转化学术成果，是利用现代科学知识促进决策科学性和政治理性的提升。这就是智库的专业性所在;另一方面，智库属于现代咨询业的一部分，智库的运营要符合咨询业的基本规律，要有良好的管理运营体系才能有效地发挥智库的社会功能。

本文侧重的是对智库知识体系制度化建构的梳理，适当兼顾行业和实践视角的讨论。本文不仅系统考察了西方，尤其是美国的智库知识体系的建构过程，而且详细分析了我国新型智库建设和智库知识体系制度化建构的关系，提出了智库话语体系、学科体系、学术体系和职业发展体系等制度化建构是新型智库建设重要内容的观点，指出应该尽快加速我国智库知识体系的制度化构建，推动中国特色新型智库知识体系的尽快确立。

2   西方智库知识体系制度化的历程

2.1    西方现代智库业的萌芽和发展

为决策提供参考与咨询是古已有之的人类行为，从古希腊的雅典学园到战国时期的稷下学宫都曾为统治阶级做过政策辩论和决策咨询。但是，传统社会的决策咨询工作是零星的、非制度化的、非系统的行为。进入工业社会以后，产业化、市场化、城市化和全球化使得西方社会变得极其复杂，传统社会的经验决策模式失灵，光靠“有限政府”[6]自身的决策系统已经无法解决问题。一方面，从决策客体来看，很多需要决策的事项本身非常复杂，不经过调查研究很难弄清楚其中的因果原委;另一方面，从决策主体来看，竞选上台的政治人物基本上是靠“口才”获得选民的认可，缺乏治国理政方面的历练。为解决这种日益增长的矛盾，现代决策咨询工作也就应运而生。

决策咨询工作专业化的标志性符号就是现代智库的出现[7]。以美国为例，19世纪末美国工业产值跃居世界第一后，其社会问题也迫近临界点，政治腐败的同时，社会风气也日趋败坏。为改造社会，重建一个清朗的政治系统，美国发起了史称“进步主义”的运动[8-9]，其核心理念之一是用科学改善决策的质量，在这个理念的引导下，在工业化中积累了丰厚资本的企业家们要么亲自出马，要么让他们的基金会捐款建立了一批旨在改善政府管理，提高决策质量，提升公共政策辩论水平的研究机构。如罗素·赛奇基金会（1907）、卡内基国际和平基金会（1910）、政府研究所（1916）、胡佛战争、革命与和平研究所（1919）、经济研究所（1922）、罗伯特·布鲁金斯经济与政治研究生院（1924）等。1927年，政府研究所、经济研究所和罗伯特·布鲁金斯经济与政治研究生院合并为布鲁金斯学会[10]，致力于解决政府和经济政策问题。经过一百多年的发展，美国目前已有1800多家各种类型的智库，建立了以总统顾问系统、立法和行政系统内官方研究部门、独立智库为主，联邦资助研发机构、研究型大学战略和政策研究机构、大报政策讨论版、商业咨询机构智库板块、投资银行研究部门为辅的多元竞争的专业化的决策咨询和政策辩论体系。在这一体系中，独立智库是关键部门，通过旋转门机制，智库链接了其他决策咨询机构，促进了各种机构决策咨询人才的流动。

2.2    西方智库知识体系的制度化进程

伴随着决策咨询的专业化和现代智库的发展，美欧的智库研究也日趋制度化。

2.2.1  形成了稳定的智库研究共同体

笔者在Web of Science数据库中检索了西方1900年以来智库研究论文，获得1345篇论文。这里的西方其实根据数据判断主要是指美国。在除去不相关论文和文献冗余后，有效文献共1286篇。根据普莱斯定律，本文确定核心作者的主要依据是作者的最低发文量。发表论文数为m篇以上的作者为该领域内的核心作者（m=0.749*（nmax）^（1/2），nmax是该研究领域最高产作者发表的论文数）。据统计，西方智库研究发文量最高的作者是IACOBUCCIG（30篇）。经过计算四舍五入之后得出最低发文量m为4篇。因此，确定了该研究领域核心作者共计138人（见表1）。这说明西方（以英文为写作语言）智库研究共同体已有一定规模，为智库研究的制度化发展奠定了基础。

2.2.2  积累了数量可观、质量上乘的学术出版物

本研究所提及的1286篇文献分布于158种期刊中，其中有84种期刊可在JCR（Journal Citation Reports，期刊引证报告）中查找到。通过统计84种期刊的“近五年影响因子”和“JCR 分区”发现，Q1分区文献数占总数的比例约为39.3%，Q2分区文献数占比约28.6%，Q3分区文献数占比 15.5%，Q4分区文献数占比16.6%（见表2）。由此可见，西方智库研究文献约有70%发表在水平较高的学术期刊上。这一方面体现出智库研究方法具有科学性和规范性、研究成果具有重要影响力，另一方面也体现出高质量学术出版物对智库研究的重视。

2.2.3  获得了主流社会科学的认可并成为这些学科公认的研究领域和人才培养方向

对这1286篇文献的研究方向进行统计分析可知，智库研究文献多分布在政府法律（GOVERNMENT LAW）（21.99%）、公共管理（PUBLIC ADMINISTRATION）（14.66%）、企业经济学（BUSINESS ECONOMICS）（12.46%）、社会学（SOCIOLOGY）（12.17%）、行为科学（BEHAVIORAL SCIENCES）（9.47%）、心理学（PSYCHOLOGY）（8.54%）、教育教学研究（EDUCATION EDUCATIONAL RESEARCH）（7.9%）等研究方向（见表3）。由此可见，智库研究文献量排名靠前的研究方向多属于政治学、管理学和社会学等学科。

笔者通过ProQuest数据库检索收集了智库研究相关博士论文共73份。对73份博士生毕业论文的研究方向统计可知，智库研究多以政治科学、公共政策与管理、教育学、图书馆与信息科学、公共事务等研究方向为主（见表4），可以看出智库研究是一种交叉性研究，涉及多个学科。另外，该表也说明智库研究已然成为政治学、公共管理學、教育学、图书馆与情报学等学科硕士生、博士生关注的焦点之一。

2.2.4  智库研究论文被主流学术刊物接受并保持了一定的发文频率

笔者以五本国际著名的政治学和管理学期刊（见表5）的官网数据为主要研究样本，统计这些期刊发表智库研究文献的频率（见图1）可以发现，早在1970年RPA就已经开始接受智库研究文献。1992年之前，期刊接受智库研究的频率较低，数量较少;但在1992-2006年期间，接受智库研究的期刊有所增加，且文献数量明显增长;2006年之后，接受智库研究文献的期刊更多，且文献数量大约是前一阶段的两倍，五本期刊接受并发表智库研究文献的数量呈现出波动增长的趋势，并保持了一定的发文频率。

2.2.5  智库研究不仅成为学术会议的正式议程，而且智库共同体自己建立了连续性的会议活动

OTT（On Think Tank）会议为来自世界各地的智库机构、学者、政策企业家和智库资助者提供了一个交流经验、展示研究成果、共同制定并应对挑战的解决方案以及建立或加强新旧伙伴关系的机会[11]。从2017-2019年，OTT会议已成功举办三届。笔者对其官网提供的参会者名单进行统计（见表6）。可以发现，参加OTT会议的人数、参会者所在国家数量和所在机构数量都在持续增长[12]。这说明由智库共同体所建立的OTT会议影响力越来越大，涉及地域范围越来越广，强有力地推动了智库研究的国际性和权威性。

这种制度化的智库研究有两大指向，一是把智库作为政治现象和管理现象，从学术层面探索其背后丰富的理论内涵;二是把智库作为一种实践综合体，从操作层面探索改善管理的方式方法。无论哪种指向都说明了西方尤其美国智库研究已经深深嵌入到主流社会科学的常态化研究领域。套用库恩的科学演化理论，智库研究在西方已经完成了制度化，是常态化的一种社会科学。这种制度化、常态化的智库研究能够为西方智库建设提供丰富的学术滋养和指导。

3   我国智库知识体系的制度化进程

我国利用社会科学改善决策的思想可以追溯到民国时期的“行政效率运动”。美国的“进步主义”运动也曾通过留学生影响到我国的政治实践，20世纪20年代末30年代初，是我国行政学形成的重要时期，在此期间，我国学者与行政官员从欧美国家输入行政学理论，对于政府的行政改革与开展行政效率运动有着不小的引导作用。当时的学者与官员将提高效率作为研究行政、进行行政改革的原动力。如时任内务部次长的甘乃光就指出：改革行政，即为实现行政现代化与效率化。时任考试院副院长的邵元冲也认为，行政改革的要点是“使机关组织简单，办事手续敏捷，减省非必要的消耗，增进行政效率”;从国外行政管理的研究发展看，这一时期也正是欧美行政学家提倡行政效率研究的时期[13]。但是在那个动荡时代，国民政府并没有政治理性化建设的机会，希望利用现代社会科学知识改善行政效率的运动也就不了了之。