试析我国农村土地“三权分置”制度

黄淑雪　刘柏仪

【摘   要】 本文以农村土地“三权分置”的相关理论入手，详细的分析了“三权分置”制度改革的现实困境，进而提出完善相关法律体系，健全配套政策解释;扎实开展农村土地经营权确权登记工作;建立完善的配套机制等对策建议。

【关键词】 三权分置;承包权;经营权

An Analysis of the "Separation of Three Powers" System of Rural Land in China

Huang Shuxue    Liu Baiyi

[Abstract] Starting with the relevant theory of the separation of three powers of rural land， this paper makes a detailed analysis of the practical dilemma of the reform of the system of the separation of three powers， and then puts forward some countermeasures and suggestions， such as perfecting the relevant legal system， perfecting the interpretation of supporting policies， carrying out the registration of the right to confirm the operation of rural land， and establishing a perfect supporting mechanism.

[Keywords] separation of three powers;contracting right;management right

农村土地影响着我国农村经济的发展，也是是乡村振兴战略的关键性因素，如何更好的实现农村土地所有权承包权经营权分置即“三权分置”，对于农村经济的发展，乡村振兴战略的推进具有重要的意义。

1  农村土地“三权分置”制度概述

乡村兴则国家兴，自建国以来，我国从未停止过对农村土地制度发展与改革的探索。为释放农村经济活力，促进农村土地资源合理利用，构建新时代新型农业经营体系，在此背景之下，“三权分置”制度应运而生。农村土地“三权分置”制度是指在进一步提高效率的基础上，保持农村土地集体所有制不动摇的前提下，形成土地所有权、土地承包权、土地经营权彼此独立但又可以发挥整体功能的“三权分置”格局【1】。

在新一轮农村土地制度改革中提出“三权分置”的制度设计，既可以坚持土地公有制性质不改变，并在此基础上进一步实施制度改革，实现农村土地产权结构的调整;又可以最大化的兼顾公平，提高效率，保证农民利益不受损。“三权分置”的制度设计在法理上明确肯定了土地所有权、土地承包权、土地经营权在法律层面的物权属性，进一步又依托其物权属性划分土地的占有、使用、处分和收益等权利，极大地推动了农村土地流转和土地经营。为了进一步助推农村经济的发展与转型，提高广大农民群体的生产生活水平，就必须对农村土地产权结构进行科学合理的设计与调整，通过法律层面以及制度体系上的明确界定，更有利于农村土地的各权利主体行使权利和发挥作用。

2  我国推进农村土地“三权分置”改革的现实困境

2.1  缺乏健全的法律体系和法律保障

虽然农村土地“三权分置”制度已经成为当前我国农村经济发展以及土地改革的重点方向并有明确的政策支持，可是在法律层面却始终缺乏缺乏健全的法律体系和法律保障，若是这些法律问题不加以解决，势必会给“三权分置”改革带来巨大的挑战和困难。首先，与农村土地所有权、经营权、承包权密切相关的《土地管理法》、《农业法》及《物权法》中没有对以上三种权利的明确规定和界定，对于农村土地经营权这一权利的法律属性缺乏精准的定位，是作为债权认定还是作为物权认定划分不明。因为土地的“所有权、经营权、承包权”的法律属性界定不明确，进而导致在土地流转方面存在极大的困难，不利于土地的合理使用和有效转移，更无法保障相关当事人的基本权利和经济利益。

2.2  政策體系与“三权分置”制度的契合度不高

“三权分置”制度的确立是我国土地制度改革的一次重要举措，符合我国基本国情，利于我国农村经济的发展。可是现阶段我国在农业农村方面的政策与“三权分置”制度尚且存在一定的矛盾和冲突。例如：政府为支持并鼓励农民积极种植粮食，在全国范围内实行的粮食补贴方面的政策，并没有考虑到“三权分置”制度下补贴款项的归属问题，是由土地的承包权主体享受补贴还是由经营权主体享受补贴？这是土地承包权人与土地经营权人之间关键性的问题，如果在政策或法律中不加以明确规定，可能会直接影响到“三权分置”改革的顺利进行。

2.3  土地承包经营权确权登记困难重重

产权的归属问题是“三权分置”制度发挥作用的前提条件，可是受限于经费投入、宣传工作以及历史遗留问题等多方面因素的影响，现阶段在我国部分地区土地承包经营权的确权登记工作困难重重【2】。在法律层面而言，土地经营权必须进行不动产登记具有公示公信效力后，才能够在将来发生权属纠纷时得到法律保护。由于地大物博幅员辽阔，部分地区的土地政策宣传工作不容易开展，农民的参与积极不高，不能很好的理解我国土地政策;此外，由于土地确权工作难度较大、工作时间较长，需要较多的经费支持，可是由于2018年年底之后进行确权的土地是由各地方政府自行承担，这一点将会给财政较为困难的省市带来一定的挑战。