《海事劳工公约》修正机制对我国相关立法的影响

李桢　王大鹏

【摘 要】 为应对《海事劳工公约》修正机制，探讨公约修正机制的内容、特点和启动程序，回顾公约迄今为止经历的几次重要修订，分析公约修正机制给我国履约机制建设和国内立法带来的影响，并提出应对公约修正机制的相关建议：完善我国海员权利保护立法;尽快出台相关措施应对公约修正案对我国带来的影响;建立履约协调机制。

【关键词】 海事劳工公约;修正机制;履约

0 引 言

海运业的持续健康发展得益于国际海事法律制度的有效规制。国际海事组织（IMO）和国际劳工组织（ILO）以船舶和船员为中心，对海上安全、海洋环境保护、海员权益维护等作出了详细规定，以保证海上航行安全、航运的环境友好及承担相应的社会责任。ILO出台的综合性国际公约――《海事劳工公约》（《MLC公约》）与《海上人命安全公约》（《SOLAS公约》）《国际防止船舶造成污染公约》（《MARPOL公约》）《海员培训、发证和值班标准国际公约》（《STCW公约》）并称为国际海事法律体系的四大支柱公约。《MLC公约》的设计者们前瞻性地制定了各项制度以保持其生命力，其中之一即公约的修正机制。修正机制的存在使得公约的技术部分得以迅速更新，并对已批准公约的成员国履约提出新要求。近几年《MLC公约》的修正已进入快车道，技术标准不断更新和提高，需要各成员国政府加以高度重视，对履约作出适当安排。

1 《MLC公约》的修正机制

1.1 修正程序的内容

《国际劳工组织章程》第19条规定了对正文条款和《MLC公约》规则的修正程序。公约规则需通过大会进行修订，且必须经出席会议代表的2/3多数票通过。对于公约技术性部分即守则的修订，公约设置了一种创新机制，即采取三选一模式。这种模式是指守则的修订既可按照《MLC公约》第14条规定的明示修正程序或明文规定的其他程序来进行，还可以参照《SOLAS公约》等的做法通过默认接受程序来进行。对于经大会通过的守则修正案，除非在规定期限内收到超过40%的已批准《MLC公约》且代表着不少于船舶总吨位的40%的成员国正式反对意见，则修正案应视为已通过。该视为已通过的修正案于规定期限结束之日6个月后对所有批约国生效，正式表达了不同意见且没有撤销该不同意见的批约国除外。

1.2 修正程序的特点

1.2.1 体现三方性原则

三方性原则是ILO议事规则的重要特点之一，其实施体现了对于劳动关系当事各方的尊重及谋求通过协商达到各方共识的愿望。有权向ILO提出《MLC公约》修正案的主体是ILO的任何成员国政府或三方专门委员会中的船舶所有人代表组或海员代表组。三方专门委员会是一个由国际劳工局理事会设立的为保持对《MLC公约》发挥作用的专门性委员会，由已批约的各成员国政府代表和理事会指定的船舶所有人和海员代表组成。这种三方专门委员会的组成结构集中体现了政、劳、资三方的协商机制，而对三方专门委员会中每个船舶所有人和海员代表的票数予以加权又保证了政府不会被船舶所有人和海员代表两方的表决权所压倒。

1.2.2 体现灵活性原则

在引入默认接受程序的同时，公约亦为批约国规定了表达不同意见、撤销不同意见、通知不执行等多种灵活方式，使新修正案尽可能快速生效，避免许多修正案因涉及业界多方利益而给生效造成困难。批约成员国可在规定的期限结束前通知国际劳工局局长，只有批约成员国向国际劳工局局长递交接受修正案的通知后，才受修正案的约束;批约国亦可在修正案生效之前通知国际劳工局局长，自修正案生效之日起一年或大会批准修正案时确定的任何较长时间内自己将不执行修正案，即变相推迟修正案对其生效的时间;即使批约国曾经对修正案正式表达过反对意见，亦可随时撤销。这些灵活的规定为批约国评估修正案影响及实施修正案规定留出了准备时间。

1.2.3 一揽子批约原则

无论是明示修正程序还是默认修正程序，其法律效果都是产生一个经修订的单一公约，此后再批准公约的成员国将受到其批准《MLC公约》之前已通过的所有修正案的约束，而不能对某一个修正案有所保留，除非修正案另有规定。而已批准《MLC公約》的成员国则对其批准公约之后通过的修正案拥有参与讨论、表决、推迟生效等多项权利，这也有力地提升了各国批约的积极性。

1.3 修正程序的启动

到目前为止，《MLC公约》的修正均为守则部分规定的修订，即采用默认修正程序进行，大致分为6个步骤：

（1）提出提案。提案主体是ILO成员国政府，或三方专门委员会中的船舶所有人组或海员组。政府提出的修正案需得到至少5个批约国的支持。

（2）核实提案。国际劳工局局长对提案进行核实，决定应采用明示修正程序交国际劳工大会表决，或采用默认接受程序提请成员国提交意见或建议。

（3）三方专门委员会审议。国际劳工局局长将成员国提出的意见或建议的要点提交给三方专门委员会召开会议审议。如获得通过，该修正案将提交下一届大会批准。

（4）大会批准。对于三方专门委员会审议通过的修正案，如出席大会代表2/3多数投票支持即获批准;如果未获得2/3多数支持，修正案将被送回三方专门委员会重新审议。

（5）通知成员国。国际劳工局局长将大会批准的修正案通知给批约成员国。

（6）修正案生效。修正案在规定期限结束之后6个月对所有批约国生效，正式表达了不同意见且未撤销该意见的成员国除外。任何批约成员国还可以在修正案生效之日前以通知国际劳工局局长的方式推迟公约修正案对其生效的时间，推迟的期限不超过1年或超过大会批准修正案时确定的任何较长时间。

2 《MLC公约》的修正案

2.1 2014年修正案

强制性文件的出台对于解决海员被遗弃和对海员伤亡进行赔偿的问题至关重要，但考虑到各国法律在该问题上的规定存在巨大差别，ILO一直持审慎态度，直到三方专门委员会会议的召开，《MLC公约》的修订议程才正式步入快车道。

2014年4月11日，三方专门委员会召开首次会议，通过了《MLC公约》2014年修正案。2014年6月11日，第103届国际劳工大会批准了该修正案。该修正案修改了规则2.5及规则4.2。新增标准A.2.5.2要求各成员国应保证海员被遭遗弃时能获得快速有效的财务担保体系的援助。海员被遗弃的情形是：船舶所有人未支付海员的遣返费用;或船舶所有人未向海员提供必要的照料和援助;或以其他方式单方断绝其与海员的关系，包括未支付合同工资达至少两个月的时间。财务担保体系可以为社会保障计划或保险或国家基金，或其他类似的安排，具体方式由成员国与船舶所有人和海员组织协商后确定。财务担保系统提供的援助应包括船舶所有人应付但尚未结清的船员工资和津贴、遣返费用和满足海员基本需求的费用。新增标准A.4.2.2进一步明确了船舶所有人的责任，确保当海员死亡或长期残疾时向海员及其家属提供合理的赔偿;同时明确了协议性索赔的定义，其是根据国家法律、海员就业协议或集体协议规定的因工伤、疾病或危险而造成相关船员死亡或长期残疾的索赔。

该修正案已于2017年初生效。生效后，要求缔约国船舶以财务担保证书或其他文件来证明有能力保护船上工作的海员，不能提供相应证明的船舶将被滞留。

2.2 2016年修正案

2016年2月，三方专门委员会召开了第2次会议，通过了《MLC公约》2016年修正案。该修正案修改了导则B4.3，在导则B4.3.1关于职业事故、伤害和疾病规定中，对涉及的有关参考资料，新增了“国际商船协会和国际运输工人联合会共同出版的《减少船上骚扰和欺凌的导则》及其最新版本”，要求在制定相关职业安全与健康规定时予以参考;在关于职业事故、伤害和疾病规定（4）中新增加（d）骚扰和欺凌，要求在考虑相应的因素时，应将骚扰和欺凌因素纳入影响职业安全和健康因素;在导则B4.3.6调查（2）中，新增加（g）由骚扰和欺凌产生的问题，要求在调查相应事故时，应将有关骚扰和欺凌所产生的问题列入调查内容。修改标准A5.1.3“海事劳工证书及海事劳工符合声明”，新增在对船舶完成换证检查并符合换证条件后，允许在现有的海事劳工证书上加以签注，使其继续有效但延期不超过5个月。按照默认修正程序，2016年修正案于2019年1月8日生效。

2.3 2018年修正案

2018年4月，三方专门委员会第2次会议召开，通过了《MLC公约》2018年修正案。该修正案修改了标准A2.1“海员就业协议”、标准A2.2“工资”及导则B2.5.1“应享权利”，规定海员因遭遇海盗行为或武装抢劫船舶而被扣为人质，在被扣押期间，就业协议应继续有效，无论其是否已过期或任何一方已发出暂停或终止的通知。海员在被扣押期间，其工资和其他合同权益仍按协议履行。按照默认修正程序，2018年修正案预计将于2020年12月26日生效。

3 《MLC公约》修正机制带来的影响及应对措施

3.1 对履约机制建设的影响

目前，《MLC公约》2014年修正案已生效执行。2014年修正案生效后一年中发生的55起船员遭遗弃案件中有688名船员遭到遗弃，其中：41起案件涉及的船旗国已批准《MLC公约》，并接受了2014年修正案;5起案件涉及的船旗国已批准《MLC公约》，但未接受2014年修正案;剩余9起案件涉及的船旗國未批准《MLC公约》。就比例而言，所涉船舶大部分都应具备标准A2.5.2所要求的财务担保，可实际上，仅有22艘船舶具备有效的财务担保证书。IMO法委会对船员遭遗弃案件表示了高度重视，未来将进一步完善IMO-ILO海员遭遗弃联合数据库，尤其要增加相关船舶的保险状况和相关船东互保协会名单资料。

2014年修正案生效一年来所呈现出的问题说明实施公约修正案的履约机制建设仍然不足，仍存在涉事船舶在不具备财务担保的情况下开展营运，导致违反公约规定的案例增多。在船员遭遗弃的案件中，对船员利益的保护应始终放在首位。虽然一些案件由于财务担保的存在而得到了最终解决，但整体上看处理的时间仍然过长。这对于在国外港口被滞留而受到不公正待遇的船员而言是非常不利的。

3.2 对我国国内立法的影响

对于《SOLAS公约》等技术性海事公约的修正案，缔约国/成员国是以默认方式接受的。当公约在国际上生效时，我国多以交通运输部或部海事局下发公告或通知的方式将修正案生效情况告知有关部门，并要求相关部门遵照执行。《MLC公约》的修正案目前也采用了默认接受程序，以2014年修正案为例，在交通运输部联合人力资源和社会保障部提请国务院批准接受该修正案，并向ILO提交相关接受声明之前，对于该修正案的实施，我国采取的就是由交通主管部门下发通知的方式。2016年12月30日，交通运输部印发《交通运输部关于我国履行〈2006年海事劳工公约〉第一修正案有关事项的通知》，明确财务担保暂定为商业保险或其他类似的担保形式，包括中国船东互保协会或国际保赔协会集团成员出具的财务担保证书，中国合法商业保险公司、银行或其他金融机构出具的财务担保证书或证明文件。但是，《MLC公约》与《SOLAS公约》《MARPOL公约》等纯技术性公约不同，其还涉及海员的就业协议、工资支付、休假权利、社会保障等复杂问题。我国国内调整船员劳动关系的法律文件既有一般性劳动法律文件，如《劳动法》《劳动合同法》《社会保险法》等，又有特殊性海事法律文件，如《船员条例》《船员服务管理规定》《海商法》等。目前已通过的《MLC公约》修正案对劳动合同、保险合同、职业健康和安全的事宜均有涉及，随着《MLC公约》三方专门委员会会议的定期召开，公约的修正进程正在提速，体量也在逐渐增大，以交通主管部门下发通知的方式已很难适应《MLC公约》全方位修订和修正案的快速通过。

3.3 应对措施

《MLC公约》虽定义为技术性公约，但该公约实施与《SOLAS公约》等纯技术性公约相比仍有难度。对于《MLC公约》默认修正机制应有充分认识，建议采取以下措施：（1）完善我国海员权利保护立法，从源头上为实现海员体面劳动提供法律基础;（2）在《MLC公约》修正案出台的过程中应早作准备以体现我方话语权，对公约修正案可能带来的影响和实施过程中可能存在的困难就有清醒的认识，尽早研究应对措施;（3）在公约及修正案履约过程中，由于交通运输部和人社部共同作为公约履约主管机关，双方遵循“共同管理，两部监管，一家发证”的原则，建议建立履约协调机制，并适时予以调整和完善，从而就如何简化对公约修正案的报批程序，从不同角度对船员的社会保障权益进行监督检查等事宜进行合作。在履约机制建设中，对于履约效果应进行评估，找出问题所在，分析产生的原因，提出解决问题的措施。

总之，《MLC公约》及其修正案的实施是一个系统工程，只有加大履约研究力度，完善海事劳工立法，建立履约协调机制，才能真正实现船员的体面工作目标。