我国跨域治理研究述评

2019-09-24蓝启先

现代管理科学 2019年8期

蓝启先

摘要：对国内跨域治理研究进行简要回顾，着重从跨域治理概念的再认识、跨域治理研究路径、跨域治理结构、跨域治理模式、跨域治理在区域治理中的适用性以及跨域治理评价六个方面进行总结述评，并在此基础上提出我国跨域治理今后的探索方向。

关键词：跨域治理;治理模式;区域治理;述评

随着治理理论在我国应用发展，跨域治理作为公共管理理论的重要分支和组成部分，越来越受到学界的关注，并成为政府解决区域突出问题的一种新型治理模式。通过梳理自2008年以来跨域治理的相关研究，剖析目前跨域治理所涉及的研究路径、模式选择、治理结构，以期对今后的跨域治理研究提供一些参考借鉴，推动跨域治理在治理主体、治理机制和治理模式上的转型。

一、关于跨域治理概念的再认识

1. 政治地理学视角。政治地理学视角主要从区域的政治结构、功能以及政治区域之间的相互关系进行分析。此类观点的代表者陶希东认为，“跨界治理实质上就是在现代行政边界依然发挥约束力的作用下，行政区政府顺应区域经济和社会公共事务跨界发展的趋势和特征，积极推动区域政治改革，寻求与时代发展相适应的新型政府间关系，以促进集体行动的能力、扩大区域集体利益”。台湾学者李长宴认为，“跨域治理是一个平等协商、协同合作的过程，以异中求同、因地制宜的原则形成同心协力的伙伴关系，以解决因为跨领域、跨行政区所引起的棘手难解的公共问题”。而詹立炜从地理界限角度概括跨域治理是指“两个或两个以上的行政区因彼此间的业务、功能或疆界相接及重叠而逐渐模糊，导致权责不明、无人管理与跨部门的问题发生时，由公部门、私部门以及非营利组织的组合，透过协力治理、社区参与、公私合伙或契约协定等联络方式，解决难以解决的问题的一种治理模式”。曾瑞佳则认为，跨域治理的内涵是“跨越土地管辖权及行政区划的合作治理”。最常见的个案为地方政府之间的跨区域合作事宜，它不涉及机关内部跨部门的合作，也不包含公私协力的伙伴关系，是地方自治团体为解决跨域性问题或促进地方发展所采取的治理模式。

2. 组织管理学视角。组织管理学视角下的跨域治理概念，理解为不同类型的组织、团体、行动者，如政府组织、非政府组织、志愿者团体等因特定问题产生的合作与治理，强调跨组织的跨域治理围绕合作者之间的互动关系进行探讨，包括伙伴关系、网络治理、整体性治理等相关概念。此类观点的代表学者张成福提出跨域治理是指“两个或两个以上的治理主体，包括政府（中央政府和地方政府）、企业、非政府组织和市民社会，基于对公共利益和公共价值的追求，共同参与和联合治理公共事务的过程”。该过程实现前提是基于法律授权、地理毗邻、业务相似或者治理客体的特殊性。通过政府、市场、社会等多元主体之间的互动谈判、协商与合作，实现公共事务治理的良好绩效。丁煌则认为跨域治理是指为了“应对跨区域、跨部门、跨领域的社会公共事务和公共问题，政府、私人部门、非营利组织、社会公众等治理主体携手合作建立伙伴关系，综合运用法律规章、公共政策、行业规范、对话协商等治理工具，共同发挥治理作用的持续过程”。马奔提出跨域治理是一种“不同组织之间长期相互合作的跨组织、跨区域和跨部门的治理模式”。

当前学界对跨域治理概念存在两种不同的解读，对跨域治理概念的再认识有助于我国在区域治理中确立研究的形式和方向。整合上述两种视角观点，发现国内学者对跨域治理概念主要从跨区域、跨层级、跨组织、跨领域四个维度进行解读，强调多元主体联合治理，突破行政区划和层级界限，综合运用多元治理方式实现跨域的公共问题的有效解决。

二、关于跨域治理研究路径的探讨

1. 实证性研究路径。跨域治理被视为解决跨域公共事务治理之道，面对错综复杂的跨域公共事务，需要跳出政府中心论，强调治理过程中多元主体间的合作，以最低的成本实现各方利益协调，实现政府跨域公共事务的有效治理。实证性研究主要依托某一跨域公共问题，如跨域环境治理、公共服务协同供给、跨域危机管理等个案性的跨域公共事务进行探讨。目前我国已有大批学者将跨域治理应用于区域经济发展、跨域环境治理、城市群建设等方面，积累了大量的文献。范永茂通过研究合作治理过程中科层、契约和网络三大元机制的作用过程，按照不同比例组合形成的科层主导型、契约主导型和网络主导型合作治理模式应用于跨域环境问题的治理的整个过程，通过中国跨界环境治理不同的联防联控模式来验证，提出理想的科层主导型、契约主导型和网络主导型合作治理模式。李广斌分析我国长江三角洲地区跨域治理的模式，勾勒出政府内部管理创新、深化各利益相关者主体之间的博弈机制，推动多边治理的发展。叶汉雄则湖北梁子湖水污染防治为研究对象，基于实证调查得出结论认为梁子湖水污染的有效防治源自于政府、市场和社会的多边互动与合作。还有学者根据山东半岛跨域群在发展过程中存在的跨域公共问题，探讨其管理模式和治理结构，得出跨域治理多主体合作和多元化治理方式在一定程度上得到了践行，但在区域管理的发展动力和目标、运行模式、合作手段上仍然存在着局限性的结论。不同时期的跨域治理实证性研究为各地区跨域问题治理提供了丰富的案例经验。

2. 理论性研究路径。理论性的跨域研究主要从实质性的跨域研究中提炼总结跨域治理的一般理论和方法。当前理论性的研究较具代表性的有整体性治理途径、网络治理途径。

“整体性治理”（Holistic Governance）是在新公共管理的批评下应运而生的，被视为“后新公共管理”。整体性治理基于信息技术的支撑下将新公共管理产生的碎片化问题重新整合，按照希克斯的观点，整体性治理将不同层级不同部门的治理进行整合治理，在多元主体中进行协调。为跨层级、跨部门、跨组织协作治理的跨域治理提供了理论支撑。我国最开始研究整体性治理理论是台湾学者彭锦鹏，于2005年发表的文章《全观型治理：理论与制度化策略》。随后2008年，竺乾威、韓兆柱、胡佳、胡象明等人开启了大陆对整体性治理的研究浪潮，并积极探讨继新公共管理之后整体性治理在我国公共管理的适用性，整体性治理研究大都基于政府治理碎片化、城市发展同质化以及跨域治理的复杂化背景。

网络治理是基于信任机制和协调机制的基础上有着共同诉求的自组织系统的一种理论模型。只有在利益协同、权力配置均衡、机制同构的基础上才能达到网络治理的最佳状态。网络治理研究的代表学者主要有孙柏瑛、李维安、彭正银等。“网络治理强调通过交换、对话和协商等机制进行持续的组织互动，是与市场模式、科层模式相异的新型治理模式，具有主体多元性组织互赖性、弹性协作、彼此建立信任等特征”。随着组织结构的变迁和政府、公民角色的转变以及资源的稀缺性，网络治理作为一种新的治理形式，将多元治理主体融合为一张网络。网络化治理理论的研究主要是由于当前我国行政网络结构尚未完善，在协同多元主体参与治理的过程中未能有成效发挥作用。

上述两种研究路径代表了当前我国学界关于跨域治理理论研究的方向，这些理论在跨域治理的过程中如何具体应用、存在哪些不足仍有待考究，未来应进行更多的定量研究。

三、关于跨域治理模式探索研究

跨域治理模式是跨域治理过程中所运行的一种机制模式，具有稳定性和可操作性，对跨域治理的作用起关键作用。张成福借鉴国际经验和中国的实际情况提出渐进式跨域治理模式，他将渐进式模式分为三个阶段。“该渐进模式描述了多元治理主体在不同时期、不同治理类型及范围下的跨域治理，从制度、治理主体和协作类型三个方面解析了当下跨域治理的困境”。渐进模式的出现一定时期内满足了区域错综复杂的公共问题治理需求。丁煌基于政府、公民角色的转变提出构建一种多边互动、资源互补长期稳定的合作伙伴关系。范永茂从合作治理本身的基本机制入手，对机制之间的相互渗入过程进行研究，探索出一种新的合作治理分类模式，提出了以科层、契约和网络机制按照不同比例融合而形成科层主导型、契约主导型和网络主导型三种不同的合作治理的理论模式，通过构造新的合作治理选择模型，系统化地演绎机制与分类模式以及治理绩效之间的关系。王勇根据河北燕郊、上海洋山港两地实证研究，总结出“资源一体化”的“权力分置”型跨界治理模式，通过平等的方式，将一部分权力让渡给另一区域，有效实现跨域治理。

由于跨域的特殊性，跨域治理受到了学界和政府的广泛重视，众多学者都对跨域治理的现状以及在治理体系现代化背景下进行了理性思考，为跨域治理模式开发进行了大量的探索，提供了诸多新思路，跨域治理涉及政府部门、非政府部门、社会组织和公民等众多群体，高效的跨域治理模式需要各治理主体协同构建。

四、关于跨域治理结构的研究

跨域治理结构是跨域治理的制度基础和组织架构，跨域治理理论强调跨域中各种利益主体共同参与跨域的公共事务管理，建立“多中心”和多元关系的治理结构。跨域治理的本质是各治理主体之间博弈和利益协调的过程。治理结构的变迁将会导致不同的治理模式。

1. 政府本位到社会本位。传统的公共管理即政府管理将政府作为唯一的管理主体，在政府本位的理念思想下，认为只有政府才能管理社会各类公共事务，从而排斥非政府机构参与公共事务的治理，随着公民和社会组织的不断发展与成长，市场经济体制的不断成熟，政府在社会事务的管理已无法满足社会的发展需求。从公共管理的本质特征公共性和社会性出发，政府、市场和社会、民众各主体联合才能更好管理社会公共事务。只有治理理念从政府本位向社会本位过渡，“才能真正体现人本、责任、服务与参与、合作、互动的精神”。社会本位推动了公共管理结构的变迁，为跨域治理在治理主体上提供了坚实基础。

2. 公民社会参与跨域治理。传统的韦伯制具有明显的等级制度是以层级制度为基础，强调政府弱化社会。从计划经济体制向市场经济体制发展后，公民社会不断发展，其参与治理的权力是自由、平等、開放式的。治理结构的变化盘活了公民、社会组织参与社会治理的活力。但在实践过程中，跨域治理的多元主体参与机制仍存在局限性，在利益协调、权力配置和信息共享几个方面导致公民社会参与治理仍然停留在告知性参与和被动性参与状态。公民社会的觉醒政府不再是唯一的管理主体，而是倡导政府与公民社会共同参与治理。国家治理体系的不断完善，公民社会参与跨域治理是必然的趋势，政府部门需要完善相应的准入机制，确保公众参与治理的权利。

五、跨域治理在我区域治理中的适用性

跨域治理作为政府在区域治理中的一种新型模式，在西方发达国家被广泛应用并得到良好的治理效果，但由于不同的行政体制，跨域治理在我国的实际应用中并不是一种完美的治理模式。随着研究的不断深入推进，国内学者逐渐反思跨域治理在我国区域治理中的适用性和局限性。王佃利指出跨域治理的内涵假设是民主、协作和相对妥协的合作精神以及成熟且多元的公共问题治理主体，但纵观我国当下的区域治理发展中依旧是行政主导型模式，跨域治理的内涵假设在实际的区域治理过程并没有得到体现。他和史越从跨域治理在山东半岛跨域群的应用中指出，在跨域治理理念下我国区域治理存在的问题：“从发展动力和目标来看，跨域群推动下的跨域问题突出;从运行模式看，山东半岛呈现的是行政主导型模式;从合作的手段看也却乏切实有效的政策工具”。张成福认为，跨域治理作为一种新型的治理模式，在多元主体参与中各主体利益如何均衡？责任如何明晰？权力如何配置以及治理效果如何评估是当前跨域治理的盲区。

有效的跨域治理是基于各参与主体之间成熟的关系网络，成功的网络化管理需要协调好能力问题、技术问题、沟通问题和文化问题，但是网络化的发展需要一个渐进的过程，在此之前跨域治理模式必然是政府主导型，因而在尚未形成成熟的关系网络之前，需要充分协调各利益相关者的利益关系。

六、反思与展望：跨域治理如何更好应用于我国区域治理

1. 跨域治理研究的评价。

首先，国内现有研究初步构建了跨域治理的研究领域，呈现出不同时期跨域治理的特点。经过学界的积极探索研究，当前对跨域治理的认识越来越全面，已经将跨域治理应用于实证研究中，考察跨域治理理论在我国区域治理中适用性，在与相关理论对比研究中，一定程度上为各地区跨域治理提供了丰富的实证经验，并清晰认识到跨域治理在利益分配、评价和监督以及如何突破属地化管理上存在着盲区。

其次，跨域治理作为一种多元化主体参与合作治理的治理模式，构建了跨域治理模式的基本框架，提出了新的治理模式和方案，有效缓解当前政府在区域治理的失灵，在构建多元主体参与的机制上积极探索，取得了一定成果，并成功解决区域发展中的一些棘手问题，在研究方法上也逐渐创新，内容不断得到丰富，在研究视角上也注重综合性，动静结合、多维分析。

2. 关于跨域治理的讨论。随着一带一路和粤港澳大湾区的建设与发展推动了跨域治理的进一步发展，如何继续深化研究跨域治理使之更好地服务于区域发展，推进国家治理体系和治理能力现代化，笔者认为未来跨域治理可着重从跨域治理利益协调、评估监督机制以及公民社会培育和发展等方面进行探讨。

首先，跨域治理作为多元主体参与为破解跨域公共事务问题而进行协同合作的一种新型治理模式，利益作为各主体参与治理活动最重要的动力，利益的协调分配往往会影响跨域治理的稳定性。如何解决不同主体间不同诉求的关键利益点问题是当下跨域治理的一个难题。

其次，跨域治理的本质是多元治理主体之间的博弈和利益协调的过程，需要完善监督评估机制才能保证跨域治理可控性。最后，跨域治理是基于国家治理体系不断推进和高度发展的公民社会组织的协同合作，当前我国公民社会仍处于发展阶段，在相关法律制度、运行模式，管理机制方面仍有诸多局限性。未来应在公民社会的培育和发展层面应加大研究力度。

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