中国反贫困70年:制度保障、经济支持与社会政策

张思锋,汤永刚,胡 晗

(西安交通大学公共政策与管理学院,陕西西安710049)

新中国成立70年来,中国人民在中国共产党领导下,持续实施反贫困战略。2020年中国在现行标准下实现农村贫困人口全部脱贫,标志着在中国将会提前10年实现联合国制定的解决绝对贫困问题的目标。社会主义基本经济制度的确立,为新中国反贫困提供了制度保障;坚持以经济建设为中心,为新中国反贫困提供了物质基础;体现社会财富再分配的社会政策,导引着社会资源向减贫脱贫方向的有效配置。

一、中国反贫困的制度保障

(一)贫困与贫困根源

迄今为止,人类文明史实质上是人类与贫困不懈斗争的历史。一方面是人类与自然界共处及互动中推动的生产力发展史,即通过不断改进劳动资料,从自然界获取、加工满足人类生命、生存、发展需要的物质资料生产史;另一方面是人类在物质资料生产过程中形成的生产关系演进史,即与一定历史阶段生产力水平相适应的包括生产、分配、交换、消费关系的社会经济制度发展史。贫困研究的学术史对贫困有诸多定义,但究其本质,一是由于自然原因,二是由于制度原因,或者是由于自然和制度共同作用的原因,导致可供支配的物质资料或生产能力不足而引起人的生命、生存、发展窘境。

关于贫困的自然原因,学术史归结为自然地理环境的禀赋条件限制或者社会生产能力的局限。最先孕育出农耕文明的民族和国家,大多处于土地肥沃、水资源丰富等自然条件优越的宜耕宜居区域。生产力极其低下的原始社会,物质生活资料极为匮乏,原始人在绝对贫困中艰难生存。洪水、干旱、蝗灾等自然灾害造成的生产力破坏,导致拖家带口、流离失所的人口迁移与贫困现象,是漫长的农业社会周期性的社会问题。

关于贫困的制度原因,马克思给出了科学的分析和论述。19世纪50年代,针对亚当·斯密关于只要劳动和资本能够不受限制的自由流动与充分使用,基于职业性质差异的工资和利润不均等现象会逐渐消失的论断,针对马尔萨斯依据食物按算术级数增长与人口按几何级数增长的非均衡假设将贫困归结为人口过度增长的观点,马克思把工人阶级的贫困根源归结为资本主义制度,并给予了无可辩驳的历史的逻辑的证明。

通过对普鲁士的资本、地租与劳动分离对工人致命危害的实际考察,马克思指出,“工人的结局也必然是劳动过度和早死,沦为机器,沦为资本的奴隶”,结论是“贫困从现代劳动本身的本质中产生出来”[1]51-53。在劳动者与生产资料相分离的资本主义雇佣劳动关系下,“劳动生产了宫殿,但是给工人生产棚舍。劳动生产了美,但是使工人变成畸形……劳动生产了智慧,但是给工人生产了愚钝和痴呆”[2]158-159。

马克思深刻分析了工人阶级贫困的资本主义内在逻辑:“生产者和生产资料不断分离”的资本原始积累过程;工人劳动创造的价值大于劳动力价值的剩余价值生产过程;一极是财富积累,一极是贫困积累的资本积累过程;伴随资本积累的资本集聚、资本集中与生产集中,一方面使生产愈益社会化,另一方面使生产资料愈益集中到少数人手中。马克思指出,资本主义积累的历史趋势是生产资料在全社会范围内与全体劳动者的结合。

(二)扫除反贫困的制度障碍

1661—1799年,被列为中国历史上四大盛世(1)汉文帝刘恒和汉景帝刘启的文景之治;唐太宗李世民的贞观之治;唐玄宗李隆基的开元之治;康熙爱新觉罗·玄烨、雍正爱新觉罗·胤禛、乾隆爱新觉罗·弘历的康雍乾之治。之一的康雍乾之治,是中国封建社会少有的经济繁荣、国力强盛、人口增长、疆域辽阔的鼎盛时期,对外贸易顺差,白银大量流入。1860—1840年,中国耕地面积从6亿亩增加到12亿亩;以白银计量的经济总量从9亿两增加到45亿两;人口从2.0亿增加到4.1亿[3]。1775—1779年,我国出口英国的茶叶1 695.6吨,1833年达到11 792吨,1846年达到56 500吨,占英国进口茶叶总量的90%[4]。整个18世纪,从国外输入中国的白银1.52亿两;1701—1820年,仅从东印度公司输入中国的白银就有8 300万两。据英国议会文件估计,19世纪中期中国的白银流通量有12亿到16.7亿之多。

为了改变不利的贸易格局,英国开始向中国走私鸦片。1840—1842年英国借口林则徐虎门销烟,发动了第一次鸦片战争,中国由此开始沦为半殖民地半封建社会。接踵而来的第二次鸦片战争、中日甲午战争、八国联军入侵,密集签订的《南京条约》《北京条约》《马关条约》《辛丑条约》等割地、赔款、通商、租界的丧权辱国条约,加快了中国主权被破坏、内政被干涉、经济被殖民的进程。1901年《辛丑条约》的签订,标志着中国进入半殖民地半封建社会,中国社会的主要矛盾演变为帝国主义与中华民族的矛盾、封建主义与人民大众的矛盾。

帝国主义的掠夺,清政府的衰败,依附不同帝国主义侵略者的军阀割据,残酷地压榨着农民、工人、民族工商业者,这是旧中国人民极端贫困的制度性根源。据统计,1842年—1949年9月,中国与西方各国及国际组织签订的含有不平等条文的条约、合同、规定等达1 113个。根据中国与英、法、日等帝国主义国家签订的江宁、北京、辽南、辛丑等6个条约的规定,中国向列强赔款本息共12.5亿两白银又2 100万银元。处于社会最底层的占全国人口80%以上的中国贫苦农民、自耕农深受战争、灾害、地租、税赋、高利贷、兵役等的折磨。1919年,在洋务运动中创办的官办企业、帝国主义在华企业、买办资产阶级企业、民族资产阶级企业中就业的中国近代产业工人有200万,他们中除了少数工头、工匠之外,大部分在矿山、码头、铁路、工厂从事残酷监督下的体力劳动,工资低廉、食品简单、居无定所、文化生活低俗。还有城市个体劳动者、手工业雇佣劳动者和商业店员1 000万人,大部分从事装卸、车夫、挑夫、粪夫、清道夫、餐饮、服务、站柜台的苦力劳动,由于他们缺乏产业工人有组织或者工友性的集体与雇主抗衡的能力,因而在满足基本生存、文化需要、社会地位等各方面显得更加凄惨与无助。中国共产党引之为拯救目标、服务对象、依靠力量的数亿贫困农民和千万城市贫民,成为中国新民主主义革命和社会主义建设最忠诚的拥护者、追随者和力量源泉;他们中相当数量的最优秀者成为中国革命和建设的领导者、中坚力量和骨干成员,成为不忘初心、牢记使命,锲而不舍地推进中国反贫困伟大事业的践行者。这是中国革命成功和中国特色社会主义制度欣欣向荣的秘诀,是马克思主义与中国国情相结合的最经典论据。

为了摆脱帝国主义的殖民统治,冲破封建制度的镣铐束缚,中国人民前赴后继、英勇斗争,掀起了一波又一波民族民主革命高潮。毛泽东运用生产力与生产关系、经济基础与上层建筑辩证关系的唯物主义历史观,在深入分析中国半殖民地半封建社会基本国情的基础上,提出了先建立新民主主义国家、再建设社会主义社会的两步走战略,并将新民主主义革命定义为“无产阶级领导的,人民大众的,反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的革命”。中国人民经过一百多年的英勇奋斗,终于在中国共产党领导下,于1949年取得了反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的新民主主义革命的伟大胜利,从而结束了中华民族、中国人民长时期被压迫、被奴役的历史,建立了人民民主专政的中华人民共和国,扫除了中国反贫困的制度障碍。

(三)奠定反贫困的制度基础

中华人民共和国成立初期的土地改革运动,从制度上给予了贫苦农民土地所有权,以解决农民生存问题。1951年,《中华人民共和国劳动保险条例》对工人、职员的生、老、病、死、伤残、医疗、生育等给予了制度保障。1954年,《中华人民共和国宪法》规定:“劳动者在年老、疾病或在丧失劳动能力的时候,有获得物质帮助的权利,国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业,并且逐步扩大这些设施,以保证劳动者享受这种权利。”

在土地改革中获得土地但缺少其他生产资料的贫下中农,很多开始借高利贷、典当或出卖土地。由此,走互助合作道路、兴修水利、采用新技术、发展农业生产、抗御自然灾害,是避免已经摆脱了三座大山压迫的占农村80%的贫困人口重新陷入贫困的必然选择。1950—1957年国民经济恢复和第一个五年计划的实施,推进了工业建设,增大了对农产品的需要,也非常有效地支持了农业技术改造,成为促进个体农业向合作化方向发展的重要动力。

1952年,全国40%的农户参加了830万个农业互助组,试办初级农业生产合作社3 600个。1955年7月,全国建成并巩固的初级农业生产合作社65万个。1956年,全国96.3%的农户参加了农业生产合作社,其中91.17%参加了高级农业生产合作社;90%以上的手工业者也参加了手工业生产合作社。至此,全国基本实现了由个体所有制向社会主义集体所有制的转变。

实现社会化大生产条件下劳动者与生产资料的直接结合,是马克思科学社会主义理论的重要内容,是中国共产党宗旨的体现,是改变工人阶级被压迫的社会处境和贫穷生活窘境的制度革命。随着中华人民共和国的成立,官僚资本企业被没收并改造成为社会主义国营企业;通过委托加工、计划订货、统购包销、委托经销代销、公私合营、全行业公私合营等一系列从初级到高级的国家资本主义形式,最后以和平赎买方式,把资本主义工商业改造成为社会主义国营企业。

1954年9月颁布的《中华人民共和国宪法》明确指出,“中华人民共和国的一切权力属于人民”;1956年9月,中国共产党第八次全国代表大会指出,全国绝大部分地区基本上完成了对生产资料私有制的社会主义改造。社会主义政治、经济制度的确立,奠定了中国反贫困的制度基础。国家的主要任务转变为在社会主义生产关系下保护和发展生产力,实现国家的工业化,逐步满足人民日益增长的物质和文化需要。

二、中国反贫困的经济支持

(一)将反贫困纳入国家战略

以毛泽东为代表的中国共产党第一代领导人,基于他们跨时代的特殊阅历,准确把握着马克思主义的精髓,深刻透视了20世纪的世界格局和中国国情,在新中国成立初期,就把领导中国人民彻底摆脱贫困的伟大事业纳入实现国家富强、民族复兴、人民幸福的大战略中。一是将“占国民经济总值百分之九十的分散的个体的农业经济和手工业经济纳入社会主义国家政权管理之下的劳动人民群众的集体经济组织”[5]1431-1432,“组织起来是农民由穷苦变富裕的必由之路”[6],是推进农业机械化、水利化、现代化的重要条件。二是建设独立完整的工业体系。“能够生产足够的主要的原材料;能够独立地制造机器,不仅能够制造一般的机器,还要能够制造重机器和精密机器,能够制造新式的保卫自己的武器,像国防方面的原子弹、导弹、飞机;还要有相应的化学工业、动力工业、运输业、轻工业、农业等等。”[7]232三是正确处理农、轻、重关系。毛泽东指出:“如果我们的农业能够有更大的发展,轻工业相应地有更多的发展,整个国民经济便会有好转,重工业有了市场,有了资金就会更快地发展。”[8]四是实现国家农业、工业、国防、科学技术现代化。毛泽东认为,旧中国落后的重要原因是没有新式工业。“共产党是要努力于中国的工业化的”,工业化是国家摆脱落后、人民摆脱贫困的希望之路,“要中国的民族独立有巩固的保障,就必需工业化”[9]146。1953年,中国共产党将逐步实现国家社会主义工业化列入过渡时期的总路线和总任务。1956年,中国共产党第八次全国代表大会将建设强大的现代化工业、农业、交通运输业和国防写入《中国共产党章程》。1964年,第三届全国人民代表大会一次会议提出全面实现农业、工业、国防和科学技术“四个现代化”的奋斗目标。五是建设强大的社会主义经济需要长时期的艰苦努力。1954年6月,毛泽东指出,实现社会主义工业化大概需要十五年左右;建成一个伟大的社会主义国家大概需要五十年[8]。1961年,毛泽东认为,在中国建设强大的社会主义经济,50年不行,会要100年,或者更多的时间[10]827。

生产资料私有制的社会主义改造,是中国历史上最深刻最伟大的社会变革,社会生产力获得了前所未有的解放和发展;国民经济恢复和社会主义工业化的起步,使中国经济获得了前所未有的独立和发展,为改善民生、缓贫减贫脱贫奠定了必要的物质基础。1953—1957年第一个五年计划,集中力量建设苏联帮助设计的156个工业建设项目中的145个国防、冶金、能源、机械、化学、轻工业项目[11]76-78。建成了一批工业化所必需的基础工业,农业、运输、邮电、商业等生产经营总量和劳动生产率迅速提高。1952—1957年,全国工业总产值年均递增19.6%;农业总产值年均递增4.8%;工业总产值占工农业总产值的比重从43.1%提高到56.7%,重工业产值占工业总产值的比重从35.5%提高到45%[12]。市场繁荣,物价稳定,人民生活显著改善。此后,在社会主义建设的艰难探索中,尽管经历了1958—1962年第二个五年计划的重大挫折,经历了1963—1965年的国民经济调整,但是经济建设仍然取得了很好的成绩。与1956年相比,1966年全国工业固定资产按可比价格计算,增长了3倍;实现了石油全部自给;电子工业、石油化工等一批新兴工业建立起来;全国农用拖拉机和化肥施用量都增长了6倍,农村用电量增长了70倍。取得了10万千瓦双水内冷汽轮发电机、万吨轮“东风”号、T-7M探空火箭、T-7气象火箭等许多突破性的工业技术成就。尤其是在物质条件极其匮乏的情况下,独立自主研制成功“两弹一星”,为保卫国家安全、维护世界和平做出了卓越贡献[13]831。

(二)坚持以经济建设为中心

1978年12月中国共产党十一届三中全会,坚持马克思主义实事求是的思想路线,作出把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的重大决策。十一届三中全会召开前后,邓小平一直关注“几亿人口搞饭吃,粮食问题还没有真正过关”[14]90“很长时间处于缓慢发展和停滞状态,人民生活还是贫困”[14]223“截至1978年,工人的月平均工资只有四五十元,农村的大多数地区仍处于贫困状态”[14]10等经济发展缓慢、生活消费品短缺的现实问题,经过长时间的深入思考,逐步形成以经济建设为中心的中国社会主义初级阶段经济社会发展的基本思路。一是准确把握底子薄、人口多、生产力落后的中国社会主义初级阶段基本国情。1987年,邓小平指出,“搞社会主义,一定要使生产力发达,贫穷不是社会主义……现在虽说我们也在搞社会主义,但事实上不够格”[14]225“社会主义的初级阶段,就是不发达的阶段。一切都要从这个实际出发”[14]252。二是明确表述社会主义初级阶段的主要矛盾。1981年,《建国以来党的若干历史问题的决议》重申,“在社会主义改造基本完成以后,我国所要解决的主要矛盾,是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。三是高度概括“以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放”的党在社会主义初级阶段的基本路线。邓小平强调,“离开了经济建设这个中心,就有丧失物质基础的危险。其他一切任务都要服从这个中心,围绕这个中心,绝不能干扰它,冲击它”[14]250。四是鼓励一部分人、一部分地区先富裕起来的政策与策略。1980年,邓小平提出,“要承认不平衡,搞平均主义没有希望。一部分地区先富起来,国家才有余力帮助落后地区。不仅全国,一个省、一个社、一个队也是这样”[15]657。1986年,他又指出,“我们的政策是让一部分人、一部分地区先富起来,以带动和帮助落后的地区,先进地区帮助落后地区是一个义务。我们坚持走社会主义道路,根本目标是实现共同富裕”[16]155。多年来,党和国家历届最高决策者排除一切干扰,毫不动摇地坚持“以经济建设为中心”,引导中国经济取得举世瞩目的成就,创造了世界性的经济奇迹,为反贫困奠定了坚实的物质基础。

1978年安徽省凤阳县小岗村18位农民率先实施家庭联产承包责任制,获得丰产丰收,得到邓小平的公开肯定,进而在全国各地迅速推广。1982、1983、1991年中共中央多次出台文件,对家庭联产承包责任制给予高度评价。这种生产责任制,适应以手工劳动为主的农业生产力,农民家庭收入与劳动数量、质量成正比,极大地激发了广大农民的生产积极性。1978—1985年,全国农业劳动生产率年均增长12.8%,人均劳动收入从353元/年增长到820元/年。家庭联产承包责任制作为社会主义初级阶段我国农村的一项基本经济制度,对于大部分农村地区迅速改变贫困落后面貌和贫困人口减贫、脱贫,发挥了不可替代的作用[17]。中国由此也创造了用全世界7%的土地养活22%人口的奇迹。

乡镇企业在中国农村反贫困事业中发挥了不可或缺的作用。20世纪80年代,随着农业联产承包责任制的推广、国有企业承包制的实施、城乡粮油农副产品市场的放开搞活,国内农副产品、农业生产资料、工业原材料和零部件的市场需求急剧增长。1984年,中共中央、国务院转发农业部《关于开创社队企业新局面的报告》,决定把社队企业更名为乡镇企业,鼓励农村乡镇、村、村民小组举办集体企业、联营企业、农民合作企业,开办个体私营企业。此后,在有条件的农村,尤其是长江三角洲、珠江三角洲、闽南三角洲、山东半岛等地,以及其他地区大中城市近郊、交通要道沿线,乡镇企业如雨后春笋般迅速成长。由于市场需求旺盛、原材料充足、劳动成本低、经营机制灵活等诸多优势,乡镇企业具有很强的市场竞争力和发展潜力。乡镇企业的发展,增加了劳动者就业,提高了农民收入,加大了农业生产投入,繁荣了城乡生活消费品市场,支持了全国轻纺工业和加工制造业的发展。农村基层干部和农民在实践中总结出“无农不稳、无工不富、无商不活”“要致富先修路”等至理名言。很多乡镇企业的领办者、参与者、劳动者成为带领乡亲摆脱贫困、跨入小康、奔向富裕的农村致富带头人。凡是乡镇企业发达的地区,农村减贫脱贫事业都得到迅速推进。1987年全国乡镇企业产值占农村社会生产总值的比重达到52.5%。1990—1996年全国乡镇企业营业收入从7 284亿元增长到68 343亿元,利税总额从891亿元增长到5 787亿元,出口交货额从2 682亿元增长到16 051亿元,固定资产原值从462亿元增长到6 008亿元;年均增长速度分别为45.23%、36.59%、34.74%和53.35%[18]。1996年10月29日,全国人大常委会八届二十二次会议通过了《中华人民共和国乡镇企业法》,确立了乡镇企业的农村经济重要支柱和国民经济重要组成部分的法律地位。

改革开放的另一重大成就是有序推进了中国工业现代化,为反贫困奠定了坚实的物质技术基础。发达国家工业经济发展的轨迹是“轻纺工业—基础工业和基础设施建设—重加工组装工业—后工业时代”四个阶段[19]。20世纪50年代,中国经济建设从优先发展重工业起步。20世纪80年代,为了提高人民生活水平,保障生活消费品供给,中国很自然地走上了轻纺工业发展的道路。数百家国有企业承接了向发展中国家转移的欧美、日本、亚洲四小龙等国家和地区的家用电器工业,引进了数百条电视机、电冰箱、空调等家用电器装配生产线;沿海一带农村乡镇企业大力发展劳动密集型的纺织工业、日用品工业;港澳台地区以“来料加工、来样加工、来件装配和补偿贸易”三来一补形式投资珠江三角洲、闽南三角洲等地区的大量微型、中小型纺织、服装、玩具、小家电等轻纺工业企业。得益于中国廉价的农村转移劳动力和庞大市场需求,20世纪90年代初,中国完成了轻纺工业发展阶段,成为世界轻纺产品主要供应国。20世纪90年代起,石油、煤炭、电力、钢铁、有色金属、水泥、玻璃等资本密集型基础工业大规模发展,持续地支持了长达20～30年的公路、铁路、通讯、市政等资本密集型基础设施的高速度、高水平建设,标志着中国进入基础工业和基础设施建设的工业化第二个阶段。21世纪第一个十年,从汽车制造业大规模发展开始,我国进入包括输变电、冶金、化工、高铁等高技术含量的成套装备与轮船、汽车、飞机、大型工具等高附加值制造业在内的工业化后期的重加工组装工业阶段。21世纪第二个十年,我国步入互联网技术与智能制造的后工业时代,战略性新兴产业,高新技术产业,研发设计、物流、信息等生产性服务业,金融、商务、旅游、教育、文化、医疗等现代服务业在国民经济的比重将快速上升。

在城乡二元经济结构下的中国工业化、城市化、市场化进程中,2.4～2.8亿农民工进城务工经商,成为史无前例的经济社会现象。一方面,为城市经济建设和社会发展提供了大规模成本很低的劳动力资源,是中国制造业、建筑业、服务业的主体力量;另一方面,解决了农村大量过剩劳动力就业问题。尤其是在城乡劳动生产率差距悬殊、城乡劳动者收入差距悬殊的大背景下,大量农民工涌入城市,进入制造业、建筑业和服务业,在使得农村获得巨额转移性收入的同时,也得以发展商品经济、市场经济,引入第二、第三产业项目的资金、技术、管理、经营的理念、信息、经验与方法,为农村减贫脱贫事业做出了重要贡献。2016年,全国就业农民工总数28 171万人[20]。在制造业、建筑业、服务业、煤矿采掘业的从业人员中,农民工分别占68%、80%、50%和80%[21]。在制造业、建筑业就业的农民工分别为8 592万人和5 550万人[20]。据调查,2012年以来,有37.9%的农民工返乡后从事非农就业和创业[22]。

(三)充分的反贫困物质条件

改革开放40余年来,中国共产党领导全国人民,抓住和平发展的历史机遇,毫不动摇地坚持以经济建设为中心,使中国经济总量与结构发生了翻天覆地的变化,跨过了消除贫困根源、彻底摆脱贫困的最关键一步。本文选择了7个不受价格与汇率变化影响的反映农业、工业增长速度与幅度的实物指标加以说明,如表1所示。

1978—1990年,粮食、棉花年均增长速度分别为3.01%和6.22%;人均粮食从313千克增加到380千克,人均棉花从2.2千克增加到3.9千克;加之,1990年全国人均猪牛羊肉21.9千克,牛奶3.6千克,水产品10.7千克。基本解决了城乡人民的吃饭问题。2000—2010年,原油、原煤、钢产量、发电量年均增长速度分别为2.41%、9.48%、17.13%和11.95%;人均原油从126千克增加到151千克,人均原煤从1 034千克增加到2 416千克,人均钢产量从1 018吨增加到4 675吨,人均发电量从108千瓦时增加到314千瓦时。正是基础工业的快速发展,支持了高速公路、高铁、市政工程等基础建设和房地产业、制造业的高速增长。2000—2018年,中国汽车产量年均递增11.59%,2018年全国汽车保有量2.4亿辆,展示出中国城乡居民家庭惊人的购买力。1978—2018年,全国发电量增长了27.72倍,年均增长8.66%,基本与同期以不变价格计算的全国GDP年均增长速度相契合。

表1 1978—2018年中国农业、工业主要产品产量

数据来源:根据各年《国民经济与社会发展统计公报》计算。

表2 1980—2018年中国主要经济指标

数据来源:根据各年《国民经济与社会发展统计公报》计算。
①全国职工平均货币工资。
②农村社员人均从生产队分得的收入。
③农民人均纯收入。
④系1990—2018年年均递增速度。

1980—2018年中国GDP年均增长14.93%,占世界经济的比重从1.8%增加到16%;财政收入年均增长14.25%;城镇居民人均可支配收入年均增长10.71%;农村居民人均可支配收入年均增长14.47%。其中,1978—1985年,全国农村居民家庭人均可支配收入从133.6元增加到397.6元,年均递增16.83%。农村居民生活消费水平显著提高。国民经济主要指标的年均增长速度长期超过两位数字,表明在保持人民币币值相对稳定条件下,中国的国家经济实力、政府支配资金的能力、城乡居民的购买力持续增长。1980—2018年,以美元计算的中国对外贸易总额年均增长13.46%,1990—2018年中国外汇储备年均增长速度22.24%(如表2所示)。由此表明中国经济的对外开放程度与国内生产总值增长的同步性与相互依存。

2017年GDP总量世界前11位国家的排序如表3所示。排序第一的美国GDP总量是排序第二的中国的1.48倍;排序第三的日本GDP总量是中国的0.33%;排名紧随中国之后的日、德、英三国GDP总和比中国少2万亿美元。改革开放以来,中国以经济建设为中心的辉煌成就,向世界展示了中国人民从“站起来”“富起来”到“强起来”的沧桑巨变,中国人民彻底摆脱绝对贫困的物质条件已经充分具备。

表3 2017年中国与世界GDP总量前11国比较

数据来源:根据有关年度《世界经济年鉴》《中国统计年鉴》等计算。

三、中国反贫困的社会政策

(一)共同富裕的奋斗目标

在中国社会主义建设进程中,中国共产党历届领导者最念念不忘的是“共同富裕”的奋斗目标。20世纪50年代,毛泽东领导的农村合作化运动就是要“使全体农村人民共同富裕起来”[23]437。邓小平说,“社会主义的本质,是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕”[24]373“社会主义的致富是全民共同致富”[24]172“让一部分人、一部分地区先富起来,大原则是共同富裕。一部分地区发展快一点,带动大部分地区,这是加速发展、达到共同富裕的捷径”[24]166。江泽民从区域经济发展规律的角度,诠释了先富与共富的关系,即“让一部分条件、基础比较好的地区先富起来,并以实际的成绩和成功的经验来带动未富的地区逐步富起来,最终实现共同富裕,这是符合我国经济的客观实际和发展规律的”[25]174。中共中央、国务院于1999年适时提出西部大开发方针,2003年又提出振兴东北老工业基地,是“先富”促进“共富”的重大战略决策。胡锦涛在中国共产党第十八次代表大会报告中指出,党的十六大以来的十年,“是我国经济持续发展、社会保持稳定的时期”“是着力保障和改善民生、人民得到实惠更多的时期”[26]。习近平强调,要“使发展成果更多更公平惠及全体人民,朝着共同富裕方向稳步前进”[27]“中国执政者的首要使命就是集中力量提高人民生活水平,逐步实现共同富裕”[28],并且进一步强调“消除贫困,改善民生,逐步实现全体人民共同富裕,是社会主义的本质要求”[29]。回顾中国共产党的奋斗历程,无论采取过哪些策略与政策,无论出现过多少艰难曲折,但是全心全意为中国人民谋福利的红线贯穿始终。为了驱逐日本帝国主义,中国共产党倡导抗日民族统一战线;为了推翻封建主义、官僚资本主义的统治,中国共产党提出新民主主义革命方略;为了奠定反贫困的制度基础,中国共产党完成了生产资料私有制的社会主义改造;为了打造反贫困的物质基础,中国共产党鼓励一部分人、一部分地区先富起来。其目的均是直接或者间接地实现由解决温饱到全面小康,再到共同富裕的为人民谋幸福的目标。

(二)社会政策的反贫困导向

社会政策是国家为了防范和化解市场经济条件下公民面临的各种自然与社会风险,运用立法、行政手段,制定的劳动就业、社会保障、文化教育、医疗卫生、公共交通、公共环境等国民福利与社会发展的一般步骤和具体措施。是以帮助弱势群体、改善公共福利、满足社会需要、实现社会公平为导向的社会财富再分配的国家意志的体现。

改革开放以来,我国逐步确立了中国特色社会主义市场经济体制。十八届三中全会公报关于“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的论断,是对中国特色社会主义市场经济体制的准确表述。市场主体的趋利性特质,使得单纯通过市场价格、供求关系、竞争机制,很难把资本、劳动、物资、产品、服务等生产要素和生活必需品配置给贫困地区和贫困人口。反贫困领域的市场失灵,贫困地区、贫困人口在市场经济中的弱势地位,要求政府充分发挥经济与社会政策的反贫困导向,更好地发挥政府在资源配置中的作用。

1.适时调整反贫困策略与重点

(1)社会保险与最低生活保障制度。1951年的《中华人民共和国劳动保险条例》,将城市劳动者及其家属纳入到企业劳动保险制度,在退休养老、疾病医疗、家庭住房、小孩上学等方面均享有基本的单位劳动保险。20世纪80年代,作为国有企业改革和民营企业发展的配套措施,开始改革并建设养老、医疗、失业、工伤、生育5项社会保险和住房公积金制度。21世纪初以来，逐步形成了企业职工、城乡居民、国家机关与事业单位干部职工的社会养老保险和医疗保险等社会保障制度体系。在最低生活保障和社会救助制度对城镇人口基本生活需要兜底的条件下,中国反贫困的主要任务在农村[30]。

(2)普及型发展式减贫脱贫。1979年《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》,针对当时全国年人均粮食只有1957年的水平,农业人口年人均收入70多元,四分之一生产队社员年收入50元以下等现实,提出包括鼓励和扶持农民家庭副业、增加对农业基本建设投资比重、每年增加一倍农业贷款、提高粮食统购价格等25项加快农业发展的政策和措施。1982—1986年,中央连续五个关于农村农业农民的一号文件,持续推进农村家庭联产承包责任制,极大地激发了广大农民的生产积极性;确定了发展劳动密集型乡镇企业的方针,打破单一农业的农村经济格局,拓宽农民就业渠道,提高农民收入的农村经济工作思路。农村家庭联产承包责任制和发展乡镇企业的普及型发展式减贫,使全国大中小城市郊区、农业生产条件相对优越、沿交通要道农村,尤其是东部沿海地区农村的贫困发生率迅速下降。

(3)以县为单位的区域开发式扶贫。1986年全国人大六届四次会议,将“老、少、边、穷”等贫困地区迅速摆脱落后状态的任务列入“七五”发展计划。成立国务院扶贫开发领导小组,组建了地方各级政府专门扶贫机构,确定了以县为单位的区域开发式扶贫方针。首次划定273个国家级贫困县;随着贫困标准的调整,1988年国家级贫困县增加到328个;1994年确定的国家重点扶持的592个贫困县,主要分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区、水库区、革命老区、少数民族地区。2001年,将国家级贫困县改为扶贫开发重点县,在总数不变条件下,东部沿海地区贫困县全部摘帽,增加了中西部地区扶贫开发重点县数量。

(4)解决温饱与增加收入的乡、村开发式扶贫。针对贫困人口的温饱问题和基本解决温饱的贫困人口增收问题,国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要(2001 —2010年)》。提出以市场为导向,开发当地资源,发展商品生产,改善生产条件,提高贫困农户自我积累、自我发展能力,集中解决中西部地区扶贫开发重点县贫困人口的温饱与增收问题。以贫困乡、村为单位,加强基本农田、基础设施、环境改造和公共服务设施建设;实施“公司加农户”和订单农业;控制主要地方病;实现九年义务教育;加大科技扶贫力度;扩大劳务输出;推进移民搬迁等一系列政策措施。

(5)整村推进、精准到户,打赢脱贫攻坚战。到2010年,中国累计有6亿多人口脱贫,成为全球首个实现联合国千年发展目标,即贫困人口减半的国家,但是仍有7 000多万贫困人口。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》提出,到2020年,要稳定实现扶贫对象吃、穿“两不愁”,义务教育、基本医疗和住房“三保障”。2013—2015年习近平先后深入湖南、云南、贵州的贫困地区调查,指出扶贫开发“贵在精准,重在精准,成败之举在于精准”的“精准扶贫”方略;实现扶贫对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效“六个精准”。2015年11月,中共中央、国务院发出《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,向全国人民做出到2020年全面实现脱贫攻坚目标的庄严承诺。

2.不断加大公共财政的反贫困投入

资金稀缺是贫困地区经济发展和反贫困的重要约束条件。中国反贫困的历史表明,中央财政的扶贫专项资金投入,是引领扶贫工作发展方向,增强贫困地区自我发展能力,提高缓贫、减贫、脱贫工作效率的定海神针,具有不可替代的作用。中国财政扶贫起步于20世纪80年代(如表4所示)。1980—2019年,仅中央财政安排财政专项扶贫资金便累计7 945.24元,年均递增14.7%。尤其是2016—2019年,中央财政累计安排专项扶贫资金达到3 843.8亿元,年均增长28.6%,其中2019年安排中央财政专项扶贫资金1 261亿元[31]。

表4 1980—2019年中央财政累计安排财政专项扶贫资金

3.逐步促成市场在反贫困中配置资源的决定性作用

家庭联产承包责任制的实质是在手工劳动为主的生产力条件下,以家庭为单位的农民与生产资料直接结合的生产关系,“交够国家的、留够集体的、剩下全是自己的”分配关系,一定程度上体现了国家的税款征收权、集体的土地收益权、家庭的劳动收入权的市场交换关系。在国家税收、集体收益一定的条件下,劳动者的劳动收入与劳动效率成正比的按要素分配的市场机制,激发了劳动者的积极性。

生产要素向价格高的区域与行业流动,是市场配置资源的重要方式。20世纪80年代中期,劳动密集型的乡镇企业,超乎寻常低廉的农村劳动力和土地等要素价格,极大地吸引了城镇与港澳台地区的资本、技术、人才向乡镇企业流动。农业与工业、农业与商业、乡村与城市劳动比较收益的悬殊差距,导致了最多时全国有2.8亿农民工离土、离乡,进城务工经商的盛景,这是中国工业化、城市化、市场化进程中劳动力与人口大迁移的壮举,也是增加农村家庭收益,减少工业化、城镇化进程中社会震荡的中国反贫困成功秘诀。

产业扶贫中行之有效的龙头企业带动、引领,政府杠杆式资金投入撬动社会资本进入农村,自然、生态、劳动力等资源开发式“公司+合作社+基地+农户+市场”的新型农村经济组织的兴起与发展,是在政府主导下,发挥市场在反贫困中配置资源决定性作用的丰富实践。

4.充分发挥社会主义集中力量办大事的政治与体制优势

习近平总书记强调,“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝。”[32]中国反贫困70年来,无论是20世纪50年代开始的中国工业化道路的探索,还是80年代开始的普及型发展式减贫—区域型开发式扶贫—因户因人施策的精准扶贫,都是倾全国之力聚焦于反贫困大事。

1986年,成立了协调中央和国家机关各部门关系的国务院扶贫开发领导小组,地方各级政府建立了相应的网络型扶贫开发工作机构。脱贫攻坚中,领导挂点、部门包村、干部包户,为贫困村配备驻村第一书记,形成了省、市、县、乡、村五级书记抓扶贫、层层落实责任制的贫困治理格局。国家安排财政资金的“专项扶贫”,农业、水利、交通、住建、教育、卫生、社保、民政等行政部门依据职能承担相应扶贫任务的“行业扶贫”,动员、倡导、部署企业、事业、社会组织、个人积极参与的“社会扶贫”,形成“三位一体”的扶贫开发工作体系。通过发展生产、易地搬迁、生态补偿、发展教育、社会保障五个一批的脱贫方式;确保贫困人口“两不愁”“三保障”的脱贫底线。

(三)反贫困的辉煌成就

根据每人每日2 100大卡热量的最低营养需求和1986年最低收入人群消费结构确定的206元绝对贫困标准计算,1978年,我国农村贫困发生率97.5%,贫困人口7.7亿。1978—1985年全国粮食总产量年均递增3.17%;农村居民家庭人均可支配收入从133.6元增加到397.6元,年均递增16.83%[33]。农村贫困状况得到显著改善。

1986年,国务院将全国划分为18个集中连片贫困区,实施集中开发、重点帮扶的反贫困战略,从将救济物资和资金直接发到贫困人口手中的“直接救济”转向以贫困县为目标的区域“开发式扶贫”。1985—1994年全国农村居民家庭人均可支配收入从397.6元增加到1 221元,年均递增13.28%。农村贫困人口规模明显减少。

1994—2000年,国家重点扶持分布在中西部老、少、边、穷地区的592个贫困县,采取修路,通电,劳务输出,开发式移民,解决人畜用水,普及初等教育,改善医疗卫生条件,兴办贸、工、农,产、加、销一条龙扶贫经济实体等具体措施,为稳定解决贫困人口的温饱问题创造了基础条件。期间,全国农村居民家庭人均可支配收入从1 221元增加到2 253元,年均递增10.75%。592个国定贫困县累计修建基本农田6 012万亩,新增公路32万公里,架设输变电线路36万公里,解决了5 351万人和4 836万头牲畜的饮水问题,通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95.5%、89%、69%和67.7%。农业增加值增长54%,年均增长7.5%;工业增加值增长99.3%,年均增长12.2%;地方财政收入增加近1倍,年均增长12.9%;粮食产量增长12.3%,年均增长1.9%;农民人均纯收入从648元增长到1 337元,年均增长12.8%。按照1990年不变价格625元的绝对贫困标准计算,全国农村除了3 200万极端贫困人口之外,基本解决了温饱问题。

2001—2010年,中央和地方各级人民政府,通过增加财政扶贫资金和扶贫贷款,加强基本农田、基础设施、环境改造和农村公共服务设施建设,扶持贫困户发展种植养殖业,有效地改善了贫困地区的基本生产生活条件。2002年建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度;2006年废止《农业税条例》,并实施不收学杂费的9年义务教育;2009年,开展新型农村养老保险制度试点。种田不收税、上学不交费、看病不太贵、养老不犯愁,对于在温饱线上下徘徊的贫困人口,无疑是雪中送炭。2000—2012年全国农村居民家庭人均可支配收入从2 253.4元增加到7 916.6元,年均递增10.68%。

2011年,《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》将扶贫攻坚主战场确定为11个集中连片特困地区和实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州。2015年,《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》发出坚决打赢脱贫攻坚战的进军令。随之,大规模投入扶贫的财政专项资金,使得贫困地区的基础设施、公共服务显著改善;以增加贫困户收入的种植、养殖、旅游、光伏、电商等产业扶贫项目迅速落地;在缺乏生存条件的极端贫困地区采取退耕还林还草、易地移民搬迁等措施;实施技能培训、医疗保险、养老保险、教育补助、社会救助等兜底性扶贫政策。2012—2018年全国农村居民家庭人均可支配收入从7 916.6元增加到14 617元,年均递增10.76%。依据2010年不变价格计算的年人均2 952元的现行脱贫标准,全国贫困人口从2012年的9 899万人减少到2018年的1 660万人;贫困发生率从10.2%下降到1.7%;10万个贫困村脱贫退出,153个贫困县宣布摘帽。脱贫攻坚取得决定性成就,2020年实现打赢脱贫攻坚战的目标势在必得。

2016年1月1日正式启动的联合国2030年发展议程,提出到2030年在全球范围内解决绝对贫困问题的目标。2020年中国在现行标准下实现农村贫困人口全部脱贫,标志着中国将提前10年实现联合国制定的目标。中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的决策,关于国家新型城镇化的规划,乡村振兴与新型城镇化的深度融合、协同发展,为2020年农村贫困人口全部脱贫后,彻底摆脱贫困、实现全面小康、奔向共同富裕,绘制了更加美好的蓝图。