科研项目经费预算改革的困境及其法治出路

(华南理工大学法学院，广东广州 510006)

一、问题的提出

我国《宪法》第47条规定，国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给予鼓励和帮助。围绕保障科研自由的经费资助，2014年《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》开启了科研项目经费管理改革之门，但是许多改革举措仍存在落实不到位、制度不完善的问题。对此， 2016年起中央又陆续出台一系列关于科研经费管理“放管服”的改革文件，(1)参见《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》[中办发(2016)50号]、《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》[国发(2018)25号]、《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》[国办发(2018)127号]、《中共教育部党组关于抓好赋予科研管理更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》[教党函(2019)37号]以及2019年《政府工作报告》等。赋予了科研单位和科研人员更大的科研项目经费管理使用自主权，其中最大亮点聚集在科研项目经费预算制度(以下简称：科研项目预算)改革方面。在这些改革文件中体现的主要改革举措，大体可归纳为表1所示。

表1 科研项目经费预算改革的措施与困境

上述纷至沓来的改革政策，反映出党和政府推进科研经费使用和管理改革的坚强决心，但也显现出认知模糊、贯彻不力、推进缓慢的改革困境。科研项目预算作为呈现科研人员研究路径和创新能力的载体，是判断是否对申请书中的科研项目予以资助的文本协议，也是科研项目预算编制、预算审批、预算执行、财务验收的重要依据。为破解科研项目预算改革困境，确保这些改革举措切实做到接得住、管得好、见实效，在理论和制度层面还须深入研究其中涉及的重点和疑难问题。笔者于本文中试以科研项目预算法律属性的判断为起点，沿着“是什么、为什么、怎么办”的逻辑线路，对科研项目预算编制与审批、预算执行与验收中的问题予以剖析，并提炼相应的法治出路，以期为深化科研项目预算改革提供理论指引和制度支持。

二、科研项目预算的法律属性

科研项目预算的法律属性，决定于其所内含的科研行为和预算管理的性质。如果缺乏对科研和预算本质的充分认知，就会片面理解甚至错误定位科研项目预算的法律属性。

(一)基于预算本质属性的科研项目预算解析

考察科研项目预算可知，它是根据预算制度的一般框架建立的关于科研项目经费支出与使用的全方位和全覆盖管理体系。如《国家自然科学基金资助项目管理办法》和《国家社会科学基金项目管理办法》的体例结构除了总则与附则外，主要分为项目资金开支范围、预算的编制与审批、预算执行与决算、监督检查四大板块，基本与我国《预算法》的立法体例相吻合。因此，若要透彻分析科研项目预算的本质，还需从预算本身的特质入手。预算者，乃政府年度财政收支计划，表征政府执行收支之依据，用以规范政府收支的行为。通过预算之用途、数量与结构，可以反映出政府的施政方针和计划安排。籍此，预算具有规范性与技术性，这也是科研项目预算制度的重要形式品格。

1.规范性

预算，必须经代议制权力机关按法定程序和规则批准同意，它天然包含着规范性，若非如此，就不可能具有效力。在规范属性上，预算以授权为表、限权为里，具有较为完全的规范效力。(2)以法律的逻辑三要素(假定条件、行为模式和后果)剖析预算性质，尽管其表达方式特异，但其具有完全的规范能力和逻辑结构。参见胡明：《论预算的规范性质与效力》，《东岳论丛》2017年第8期。科研项目预算，亦讲规则、讲程序，其全过程(包括科研项目预算的编制、批准、执行、调整、验收等一系列活动)也在法定机构的管理与监督下进行，受到相关机构的制约；依照规定程序形成的科研项目预算应作为科研活动的基本依据，如要求科研活动支出必须按照科研项目预算的内容执行，既禁止支出超出预算总额，即形成禁止超支原则，又禁止超出资助项目进行他用，即所谓禁止挪用原则。(3)如日本学术振兴会规定：“被资助者必须公正有效地使用经费，只能将经费用于被批准的资助项目上而不得违反资助条件或者挪作他用，否则的话会面临相应的经济处罚。”参见董惠江：《日本学术振兴会法律制度研究》，中国社会科学出版社2015年版，第49页。

2.技术性

预算，作为政府未来年度的财政收支计划，是对未来年度收支活动的预先测算与估计。这种计划性与预测性使得预算在内容上要求讲技术、讲方法，(4)参见朱大旗：《从国家预算的特质论我国<预算法>的修订目的和原则》，《中国法学》2005年第1期。技术性成为预算的重要特性。(5)预算的技术性可从经验上凝练为预算原则，预算原则体系分为两类：一类是预算内容与形式的静态原则，另一类是预算编制与执行的动态原则。前者包括针对内容的完整性原则与针对形式的统一性原则、明确性原则；后者包括围绕预算编制的严密性原则与事先性原则、围绕预算执行的约束性原则等。以上这些预算原则皆反映出预算的技术性。参见[日]神野直彦：《财政学——财政现象的实体化分析》，彭曦等译，南京大学出版社2012年版，第78～84页。科研项目预算，亦作为预定研究期限内科研人员对科研经费支出与使用的计划，从形式上看科研项目预算也是技术性的，在预算编制阶段要求科研人员在遵循成本补偿原则的基础上，(6)虽然科研资助分为定额资助和成本补偿两种资助理念，但理论上两者都属于项目成本补偿的方式。参见陈儒涵等：《国家自然科学基金项目经费管理的问题与挑战》，《中国科学基金》2014年第1期。在资助主体允许的资助范围内尽可能地对科研活动所牵涉的各项成本进行精准预测和估算，据实编制科研项目成本预算草案；在预算审批阶段，资助方则根据科研活动特点，按照成本补偿规律对成本预算草案进行审查；在预算执行阶段，科研人员应严格遵循经批准的成本预算对科研活动成本进行控制，并保证科研项目在预算规划内顺利完成。

(二)基于科研本质属性的科研项目预算解析

科研项目预算是对科研活动所需经费的具体安排，它反映出科研活动的主要内容。因此，不同于公共财政预算，科研项目预算还承袭了科研本质属性，即奉行科研自由的基本原则(7)博兰尼认为：“科学生活之现存的实践，体现着下面的主张，即自由是组织的一种有效形式”。[英]迈克尔·博兰尼：《自由的逻辑》，冯银江、李雪茹译，吉林人民出版社2002年版，第37页。他还认为，这种自由呈现为，“从头至尾，科学探寻的每一步最终都是由科学家自己的判断来决定的，他始终得在自己热烈的直觉与他本身对这种直觉的批判习惯克制中做出抉择”。[英]迈克尔·博兰尼：《科学、信仰与社会》，王靖华译，南京大学出版社2004年版，第14页。。一方面，科研活动具有“灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性”，为保障科研自由，将产生科研项目预算的不确定性；另一方面，科学是一项公共事业，且其活动资助源自公共财政，必然要求科研人员承担责任，科研自由实质为一种责任自由，体现为科研项目预算的负责任性。以下，笔者拟围绕科研本质属性与科研项目预算的紧密关系，进行深入剖析。

1.不确定性

“科学是确定的，研究则是不确定的。”(8)Bruno Latour, From the World of Science to the World of Research, Science, Vol. 280, No. 5361, (Apr.10, 1998), p. 208.恰如波拉克所言，“不确定性的产生有许多方式，它的本质也许会随时间而改变，但是搞科学的人绝不可能游离于不确定性之外”。(9)[美]亨利·N·波拉克：《不确定的科学与不确定的世界》，李萍萍译，上海科技教育出版社2005年版，第6页。概言之，不确定性是科研行为的内在气质，也是科学探索活动的根本路径，随着科研探索活动的不断深入，这种不确定性更将加剧。预算管理特别强调提升准确性、前瞻性以及可预见性，即如何利用有限的认知理性去计算难以预测的科研行为，这就形成对科研项目预算本身的巨大考验。如何适应和遵循科研活动的不确定性，创新预算管理方式，是科研项目预算管理变革的应然方向。

2.负责任性

科研项目预算作为研究期内为实现研究目标所必须支出的各项成本之计划，尽管其受到科研不确定性的强大挑战，但始终要鼓励和倡导负责任的科研行为，即“既要求科学有更大的自主，也要求科学能够担当更多的责任”。(10)[美]苏珊·科岑斯：《二十一世纪科学：自主与责任》，郝刘祥、袁江洋译，《科学文化评论》2005年第5期。在资助主体与资助对象之间，如古斯顿之言，“往往不了解科研内容的资助者必须确保投资是值得的，而执行者则要确保自己能够证明其科研工作对于资助者来说是充分可靠的”。(11)[美]大卫·古斯顿：《在政治与科学之间：确保科学研究的诚信与产出率》，龚旭译，科学出版社2011年版，第5页。也就是说，科研资助重在要求负责任的科研行为，这种负责任性除了体现为“对科学伦理价值的认同与遵循”，还在于“确保负责任的分配和使用研究资助”以及“维护与科研相关的财务秩序”，确保科研经费支出与使用的合理性和有效性，这是科研人员“应尽的道德义务和法律义务”。(12)唐伟华、黄玉：《澳大利亚国家科学基金法律制度研究：以ARC为对象的探讨》，中国社会科学出版社2014年版，第146页。

(三)科研项目预算法律属性的层次分析

预算制度的本质决定规范性和技术性是科研项目预算的属性，但科研特质亦对科研项目预算属性的形成具有重要的作用。对科研项目预算应然属性进行系统化、层次化分析，将有助于全面深入研讨科研项目预算的法律属性。

1.自治性与合规律性

自治性和合规律性是保障科研自由和赋予科研人员更大自主权的基础和前提，是科研项目预算的必要和根本属性。

一方面，自治性可以被认为是一种科研人员自主管理的权利，这种“自治性”折射在科研项目预算上，体现为要求赋予科研机构和科研人员适当的预算自主权。扩大科研人员自主权，必然要求科研项目预算具有一定独立性，即相异于财政预算进行区别治理，那样才能大为减轻科研人员的预算负担；对于保证科研机构自治性来说，“如果科学家的自治与科学组织和机构的自治是紧密关联的，有些对于科学组织和机构自治的限制事实上也会限制科学家的自治”，(13)[美]戴维·雷斯尼克：《政治与科学的博弈：科学独立性与政府监督之间的平衡》，陈光、白成太译，上海交通大学出版社2015年版，第58页。以依托单位的财务机构为例，它作为科研项目预算的服务机构，应不同于行政管理机构，必须保持立场中立和利益无涉，并建立一套服从科研规律的经费报销方式。

另一方面，合规律性作为遵循科研规律的体现，科研经费管理“放管服”改革的诸多文件都予以了明确强调。科研项目预算合规律性的彰显，要求正确看待预算规范约束和科研自由特性之间的关系，在价值次序上进行辨析，科研自由是目的，项目预算为手段，对科研自由保障而言，预算规范约束应处于价值依附地位。当科研项目预算治理面临科研自由保障与预算规范约束之价值冲突时，应当尊重科研自由，正视科研规律及我国目前科研项目预算治理所出现的本末倒置问题，绝不可以把预算规范约束凌驾于科研自由保障之上，这是科研项目预算合规律性的体现。(14)参见姜涛：《科研人员的刑法定位：从宪法教义学视域的思考》，《中国法学》2017年第1期。

自治性和合规律性奠定了科研项目预算在处理“内外”关系上的理论基础：“对外”科研项目预算不应负担过重，科研人员享有预算自治空间，自主决定预算事务，科研服务机构应保持中立性和独立性；“对内”科研项目预算治理必须尊重科研自由，构建真正符合科研规律的预算模式。

2.刚性与弹性相结合

我国《预算法》第13条规定了预算执行的效力，包括确定力(“非经法定程序，不得调整”)、拘束力(“未列入预算的不得支出”)和执行力(“各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据”)，即预算执行的刚性。受科研的行为特质和本质属性之影响，科研项目预算不同于财政预算，必须兼具刚性和弹性，两者间必须保持适当的平衡。

申言之，科研项目预算制度的预算特质要求讲规范、讲程序、讲技术，其科研特质则要求讲自由、讲规律、讲调适。当然，这种刚性和弹性之间绝非完全孤立，而是对立统一的矛盾结合体。事实上，科研项目预算实践本身绝非静态的和机械的预算表格，而是一个动态的符合科研规律的调适过程，只不过在不同科研政策改革阶段，有时可能更强调管制性因而更注重预算秩序的约束，有时则可能更强调激励性而释放出较大的弹性空间。归根结底，整个科研项目预算只不过是以预算的规则、程序、方法、责任等技术性手段来落实科研项目预算的实质内容即科研自由与科研责任而已。

为保持科研项目预算刚性和弹性的平衡，合理化解两者间存在的矛盾冲突，德国公法学者Roman Loeser提出对于非秩序行为任务，可择优选择行政组织形式，对此，他提出了一种“躲避策略”，即选择公法形式还是私法形式，取决于是否可以规避预算法、公务员法之不合目的之拘束，应尽可能降低主管机关的监督与干预密度。(15)Vgl. R. Loeser, Das Berichtswesen der öffentlichen Verwaltung: öffentliche Verwaltung im Rahmen unterschiedlicher Rechtsformen, 1991, S. 59 ff.转引自詹镇荣：《行政法总论之变迁与再造》，元照出版有限公司2016年版(台北)，第51页。也就是说，对于科研项目经费，决不能仅因其源自公共财产，就机械地套用财政预算管理的刚性规则，忽视对科研自由规律之尊重，形成对科研经费支出与使用的不合理管控，对此，应最大程度地赋予科研人员的私法自治权，以排除过于严苛的公法管制形式。基于此，法律所要致力的是，如何去型塑、引导乃至影响科研项目预算的外在结构，合理设计科研项目预算的内在形式，籍此平衡科研项目预算的刚性与弹性。

三、科研项目预算编制与审批的优化

预算编制与审批是科研项目预算管理的起点，其合理与否直接关乎科研自由的保障程度。长期以来，科研项目预算的规范性和技术性，成为困扰广大科研工作者的“紧箍咒”，如何进行“预算松绑”，又确保“松而不乱”，这是科研项目预算编制与审批的一大难题。如表1所示，当前的改革主要内容是“简化预算编制和审批要求”、“改进预算编制方法”和“完善预算编制指南”等方面，试图通过“合并预算科目”、“提高间接经费占比”和“加强对预算编制的培训与指导”等方式，优化科研项目预算编制与审批。(16)例如，《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》提出，要“简化相关科研项目预算编制要求，精简说明和报表”，“除设备费外，其他费用只提供基本测算说明，不提供明细”；财政部、教育部印发的《高等学校哲学社会科学繁荣计划专项资金管理办法》指出，项目依托单位要“指导和审核预算编制”，并为预算编制“提供专业化服务”；中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》提出“项目主管部门要完善预算编制指南，指导项目承担单位和科研人员科学合理编制项目预算”。当前这些改革虽呈现出诸多亮点与进步，但整体仍停留于“小范围的技术性变动”，无法彻底摘掉科研人员头上的“紧箍咒”。对此，基于科研项目预算的法律属性，应提炼科研项目预算编制与审批的原则指引，再依此全面深化科研项目预算改革。

(一)科研项目预算编制与审批的原则

科研的不确定特质导致许多科研活动难以预知也难以规划，(17)恰如马克斯·韦伯所言，科研活动的自由探索性和灵感瞬间性就如同“当你坐在书桌前绞尽脑汁时的不期而至”。[德]马克斯·韦伯：《学术与政治》，冯克利译，外文出版社1997年版，第25页。由此形成对科研项目预算编制与审批的巨大挑战。对此，科学学的创始人贝尔纳提出，我们的任务是需要一个更加自觉的深思熟虑的规划，制定此种规划既需要广大科研工作者的通力合作，也可能难以制定一个确定的实际规划，仅仅是大家共同制定的一种规划纲要。(18)参见[英]J.D.贝尔纳：《科学的社会功能》，陈体芳译，广西师范大学出版社2003年版，第378页。归纳起来，这就要求科研项目预算编制与审批实现开放性和灵活性。

1.开放性

根据我国当前科研项目经费管理政策，项目负责人应按照“目标相关性”、“政策相符性”和“经济合理性”原则，结合科研活动的具体需求和开支范围编制项目预算，但科研活动的不确定性和预算编制的高技术性决定了仅仅依靠项目负责人难以完成合乎要求的预算编制。为化解此种矛盾，一方面，可借助外力，不断提升科研人员尤其是项目负责人对预算编制的重视，同时可通过市场化手段为科研人员购买专业化的预算编制服务，充分发挥第三方独立机构在预算编制上的专业技能优势；另一方面，应练好“内功”，不断强化项目依托单位的科研服务意识，加强对科研人员预算编制的指导与培训，提升其预算编制能力，并可设置专业的财务助理，将科研人员从复杂的预算编制中解放出来。

2.灵活性

科研项目预算框架应保持灵活性，以契合科研活动不确定性。德国于2012年通过了《科学自由法》，赋予相关科研机构在财政预算框架上的灵活性，有力确保了科研活动自由。当前我国科研项目预算编制要求“对直接费用支出的主要用途和测算理由等作出说明”，(19)如《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》第13条和《国家社会科学基金项目资金管理办法》第10条都明确要求“对直接费用支出的主要用途和测算理由等作出说明”。这虽然有利于保障经费支出与使用的有序性和安全性，但一定程度上有悖于科研规律。科研项目预算不应陷入刚性约束之樊篱，而应按科研规律进行预算编制与审批，“让经费为人的创造性活动服务，而不能让人的创造性活动为经费服务”，(20)习近平：《为建设世界科技强国而奋斗——在全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上的讲话》，《人民日报》2016年6月1日，第002版。最终促使科研项目经费回归“手段与工具”之定位。(21)参见李侠、周正：《科研项目经费是手段还是目的？》，《科学与社会》2014年第3期。基于此，应建立契合科研规律的科研项目预算制度，“让科研经费真正回归科学研究的本质要求”。(22)参见丁建洋：《学术取向：日本“科研费”制度演进与运行的基本逻辑——日本大学高层次科学创新能力形成的一个视角》，《清华大学教育研究》2014年第1期。预算科目设置、科目支出比例设定以及项目预算审批，皆应适应科研规律，保持必要的灵活性。如对某些类型的定额资助项目，可试点“不再编制项目经费预算”，(23)如山西省人民政府办公厅2017年7月13日印发的《〈山西省科研项目经费和科技活动经费管理办法(试行)〉补充规定》第4条规定，在省级科技计划中试点实行分类定额资助，科研人员在申报项目时“不再编制项目经费预算”。并下放科研项目预算审批权限。

(二)科研项目预算编制与审批的科学化

如表1所示，当前我国科研项目预算编制中的问题依旧严重，主要表现为不同类型科研项目预算编制的同质化、科研项目预算科目设置的欠合理以及对科研项目预算负面清单认知的狭隘性。这些是深化科研项目预算改革应认真解决的问题。

1.区分科研项目类型

对科研项目进行分类管理，是科研经费管理“放管服”改革的亮点所在。(24)参见《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发[2014]11号)、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》(厅字[2016]35号)和2015年9月24日中共中央办公厅国务院办公厅《深化科技体制改革实施方案》等文件。然而，其并未延伸至科研项目预算编制的领域。无论是《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》《国家社会科学基金项目资金管理办法》，还是科技部、教育部等部委出台的其他科研项目经费管理规定，均未区分科研项目类型，适用单一标准的预算编制要求。这种“一刀切”的预算编制规则，造成了科研项目预算编制的乱象，预算编制只能凭经验和直觉，具体编制变成了“胡编乱造”，也最终导致实际经费支出与科研项目预算的矛盾与冲突。

为发挥科研项目预算编制对科研行为的指引作用，应深化科研项目预算编制的分类改革，对基础前沿科研项目、公益性科研项目、市场导向类科研项目以及重大项目等不同类型的科研项目，制定合乎科研规律的差异化预算编制规则。值得肯定的是，当前分类化改革对此已有所体现，如《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》要求对“试验设备依赖程度低和实验材料耗费少的基础研究”或者“纯理论基础研究项目”可适当调节间接费用的比例。2019年国务院的《政府工作报告》也对基础研究项目提出要“进一步提高基础研究项目间接经费占比，不设科目比例限制”。依此种政策导向，应加快推进科研项目预算编制的分类改革。

2.调整预算编制科目

简化预算编制科目是科研项目预算治理改革的重点内容(见表1)，通过合并“同类项”，不仅减轻了科研人员的预算编制负担，而且更为符合科研活动规律。不过，仅仅简化预算编制科目，仍面临现行预算科目无法涵盖全部科研活动成本的难题。以劳务费为例，坚持以科研人员为本是科研经费“放管服”改革的核心之一，这首先体现在对科研人员人力资本的尊重与补偿上。人力资本补偿影响着科研人员行为的积极性，更关乎创新型国家建设的科研产出水平与产出质量。(25)参见薛澜、汝鹏舒、全峰、韩菲：《中国科研人力资本补偿:问题、成因与对策》，《科学学研究》2014年第9期。当前，科研项目预算支出主要是依靠“物化”的票据报销，缺乏对科研人员人力资本投入的重视。近年来，科研经费“放管服”改革虽然明确提出“劳务费不受比例限制”，但又限定发放对象只能是“参与项目研究的研究生、博士后、访问学者以及项目聘用的研究人员、科研辅助人员”，项目负责人只能在间接费用中提取绩效支出，而不能直接列支劳务费。

基于此，应进一步调整预算编制科目。首先，应结合科研规律继续简化预算编制科目，合并预算科目中的“同类项”。国家应借鉴地方改革经验。例如江苏省委省政府印发的《关于深化科技体制机制改革推动高质量发展若干政策》，将直接费用中预算科目归并为“设备费”、“材料费/测试化验加工费/燃料动力费”、“差旅费/会议费/国际合作与交流费”、“劳务费/专家咨询费以及其他支出”等五类；《重庆市科技计划项目资金管理办法》直接将“绩效支出、劳务费、专家咨询费”三项合并为“人力资源费”。其次，应继续破除科研经费治理的“重物轻人”现象，加大对项目负责人的人力资本补偿。对此，应区分科研劳动报酬权(对应“劳务支出”)和科研产出奖励权(对应“绩效支出”)，前者是对科研人力资本的补偿，后者是对科研产出状况的激励。(26)参见蒋悟真、郭创拓：《迈向科研自由的科研经费治理入法问题探讨》，《政法论丛》2018年第4期。同时，据中国科协《第四次全国科技工作者状况调查报告》所述，科研人员对收入增长度与满意度都普遍较低，(27)参见操秀英：《中国科协发布<第四次全国科技工作者状况调查报告>——科研人员过得好不好数据来说话》，《科技日报》2018年10月26日，第04版。应打破项目负责人不能提取劳务费的限制。可参考湖南省《关于完善省级科研项目资金管理激发创新创造活力的若干政策措施》第6项“参与项目研究的科研负责人、骨干技术人员经报主管部门备案后可开支劳务费”的规定。最后，应明确科研人力资本的补偿标准，对人力资本补偿予以适当限制，根据人力资本投入程度的区别，设计不同的人力资本开支上限。可借鉴《重庆市科技计划项目资金管理办法》第8条对人力资源费的规定，对一般科研项目、决策咨询与管理创新研究项目以及软件开发项目设置不同比例的列支上限。

3.理顺预算负面清单

要确保科研行为负责任性，应制定预算编制科目的负面清单，这既可保障科研经费使用的有效性，也可在负面清单外扩大科研人员经费使用自主权，体现科研经费使用包含的“私法自治理念”。(28)王利明：《负面清单管理模式与私法自治》，《中国法学》2014年第5期。2016年中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》提出，要“探索在有条件的科研项目中实行经费支出负面清单管理”，追踪政策落地状况，部分地方政府和高等院校已制定科研经费使用的负面清单，如《广州市合作共建新型研发机构经费使用“负面清单”(2019年版)》和《大连理工大学科研经费使用负面清单》等。不足的是，这些预算负面清单仅是一种对以往禁止支出事项的简单重申，清单之外的预算科目依然受到严格限制，尚未体现“法无禁止即自由”的负面清单治理理念。

对此，应进一步理顺预算编制科目的负面清单制度：首先，应遵循科研规律，根据项目类型的不同，合理编列科目负面清单，预算负面清单事项既应具备明晰性和封闭性，又应定期对负面清单事项进行评估与调整；其次，明确违规使用者的法律责任，凡列入负面清单中的科目一律不能开支，为科研项目经费预算划定“红线”；再次，凡是负面清单之外的预算科目皆可开支，以厘定科研人员预算编制的自治空间，避免科研人员再绞尽脑汁寻列科目。

四、科研项目预算执行与验收的改进

法治化的科研项目预算执行与验收，是协调预算执行刚性和弹性之间矛盾的产物。长期以来，因科研项目预算执行与验收的复杂性，产生了科研项目预算执行与验收的许多问题。如表1所示，当前改革举措主要是“下放预算调剂权限”、“解决‘报销繁’问题”以及“开展经费使用‘包干制’改革”等方面，但这些改革并不彻底，仍存在许多“死角”，重点可从科研项目预算调整和科研项目经费支出的两方面予以探讨。

(一)项目经费预算调整的规范化

科研行为不确定性决定了预算调整将是预算执行的常态，但要避免预算执行的失范，实现预算调整的规范化。规范化的预算调整应具有可控性和正当性的双重品质，它既非僵化的预算执行机制，也不是失控的预算调整机制。(29)参见胡明：《我国预算调整的规范构成及其运行模式》，《法学》2014年第11期。适应科研项目预算自治性和合规律性的品格，应允许因科研项目预算环境变化而导致的预算调整需求，即为科研人员“减负”，赋予其更大技术路线决策权。与此同时，为维系科研项目预算的刚性，预算调整绝不是对整个科研项目预算的整体颠覆，除了必须遵循“资金只能依据法律授权而且只能在法定的额度内支出”的预算准则，(30)参见经济合作与发展组织：《比较预算》，财政部财政科学研究所译，人民出版社2001年版，第51页。还需要为了促进负责任的科研人员行为，形成一些必要的限制性与自治性规则。

1.划分预算调剂的权限

下放预算调剂权限是科研经费管理“放管服”改革的亮点。梳理科研项目预算调剂的改革举措可知，除设备费外，其余直接经费预算调剂权限皆已下放至项目依托单位。然而，在依托单位和科研人员之间，应如何划分这些下放的预算调剂权，仍比较模糊。依托单位和科研人员之间的预算调剂权限划分，可借鉴日本学术振兴会的经验，即在直接经费的50%以内，科研人员无需经资助主体同意就可变更使用详细内容中的各项金额；如果直接经费各事项的金额变动超过总额的50%，则应向资助主体提交变更申请，并经其同意方可变更。(31)参见董惠江：《日本学术振兴会法律制度研究》，中国社会科学出版社2015年版，第49～50页。除此之外，还可吸收我国部分高校已试行的“浮动制”预算调剂制度，项目负责人可在项目总预算一定额度内或者一定比例范围内自行调整预算科目，无需事先经项目依托单位审批，在项目验收时补齐相关预算手续即可。(32)参见《东北大学纵向科研项目经费预算编制与预算调整管理办法(试行)》第13条，http://kjc.neuq.edu.cn/info/1048/1392.htm，2019年6月8日访问；《西北工业大学科研项目经费管理办法(试行)》第12条，http://caiwu.nwpu.edu.cn/info/1190/2720.htm，2019年6月8日访问。更彻底的改革是，在科研项目预算总额不变的情况下，“项目负责人可根据科研活动实际需要自主调整直接费用全部科目的经费支出，不受比例限制”。(33)中共江苏省委、江苏省人民政府：《关于深化科技体制机制改革推动高质量发展若干政策》(苏发[2018]18号)，http://kxjst.jiangsu.gov.cn/art/2018/9/13/art_64899_7814977.html，2019年6月8日访问。

2.形成预算调整的限制

科研项目预算调整之限制应包含如下几点。一是“人员性预算”禁止调增。科研项目预算除了应适应科研规律，还应建立特殊的“防火墙”制度。如《法国预算组织法》第12条第4款规定：“任何科目流用或经费转移，只能在预算法案规定的项目间才能进行。不能从其他支出分类向人员支出分类进行科目流用和经费转移。”这种科研项目预算科目调整的限制，主要是要求劳务费、专家咨询费以及绩效支出等科目不得调增。二是预算调整不能过频。科研项目预算调整应遵循“刚性与弹性相结合”的原则，既应合规律性，也应合规范性，对科研项目预算调整次数进行必要限制。例如，《厦门大学财政科研项目经费预算调整管理办法》第2条规定，科研项目“在整个执行周期内每年预算调整不超过一次”；《北京邮电大学中央财政科研项目经费预算调整管理暂行规定》第5条、《安徽大学财政性财政科研项目经费管理暂行办法》第17条也有类似规定。

3.推进预算调整的自治

为充分保障科研经费使用自主权的落地，应重点推进科研项目预算调整的自治，即应强化科研人员对科研事务的自治，实行科研人员“自我管理、自我监督、自我服务”的新型科研项目预算执行制度。从他律到自律，是预算调整模式的变革，它预示着“私人自治优先”，凡是科研人员能够独立承担的事务，项目依托单位应任由科研人员自己承担。如果科研人员无法独立承担，则由项目依托单位提供辅助，此即体现给付行政中的辅助性原则。如果能充分利用辅助性原则，它将为型塑依托单位与科研人员之间的关系扮演重要角色。对此，国家应建立科研项目日志管理制度，并借鉴地方经验。如广东省财政厅、审计厅联合发布的《关于省级财政科研项目资金的管理监督办法》第7条规定：“建立并落实科研项目日志管理制度，据实记录科研项目研究方向和技术路线调整、研究团队人员变动、预算调整、资金使用、设备和耗材使用情况等内容，真实反映科研项目研究过程及资金开支情况。”

(二)项目经费支出机制的合理化

规范经费支出行为、完善经费报销控制是科研项目经费使用安全、规范、负责任的重要保证。当前，我国科研项目经费的支出管理主要是要求形式上、程序上符合相关财政管理规定，导致科研项目经费支出存在政策规定严、操作程序多、财务责任重、科研诚信低等问题。(34)参见管明军：《从源头治理科研经费报销难》，《中国社会科学报》2018年12月25日，第005期。繁琐的经费支出程序，不但耗费了科研人员宝贵的时间与精力，而且体现出对科研人员极大的不信任。为切实解决科研项目经费支出难的问题，建立合乎科研规律的经费支出制度，国务院、科技部、财政部等相继发布一系列旨在解决经费支出与报销难的政策文件。(35)参见《科技部办公厅、财政部办公厅关于开展解决科研经费“报销繁”有关工作的通知》(国科办资[2018]122号)、《教育部办公厅关于开展解决科研经费“报销繁”有关工作的通知》(教财厅函[2019]8号)。然而，剖析科研项目经费支出难问题，表象是规范性、程序性的不足，实质是体制性、深层性的障碍。

1.更新科研经费支出模式

扩大科研人员的经费使用自主权，终须落在科研经费支出机制上。完善科研经费支出机制，不能局限于对科研项目经费报销流程的简化，而应反思传统科研经费支出模式的缺陷。当前科研经费预算支出采取“实报实销”的方式，它是在管理能力有限、成本难以精算、信用建设落后的条件下采取的一种票据化管控模式，其特点是安全有余、补偿不足、效率较低。它既难以激发科研创新活力，又不足以弥补全部科研成本。因此，需要建立合乎科研规律的经费支出模式。2019年国务院《政府工作报告》提出“开展项目经费使用‘包干制’改革试点，由科研团队自主决定使用”。“包干制”既是一种信任，也是一份尊重，意味着从管控模式向激励模式的转化。对于科研人员，责权利相统一下的“包干制”，将大大提升科研行为的负责任性和效率性。对于财务机关和部门，也有助于摆脱“层层设批、人人存疑、票票必审、违规难罚”的困境，形成“责任自担、信任为先、科学抽样、违规必究”的新风气。(36)参见韩凤芹、史卫：《解决“钱不够发、钱不好花、钱不管用”的问题——“包干制”要尊重科研规律》，《北京日报》2019年4月8日，第016版。

2.强化依托单位主体责任

项目依托单位在科研项目预算执行中承担多重角色，包括项目经费支出的管理者、监督者、服务者等。当前项目依托单位较为忽视其应承担的服务者职能。为此，应强化项目依托单位的服务意识和主体责任，建立项目依托单位的责任担当机制。《中共教育部党组关于抓好赋予科研管理更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》要求，“除国家和项目主管部门有明确具体规定外，各高校根据党中央、国务院有关文件精神制定的相关管理办法，可作为预算编制、经费管理、审计检查、财务验收、评估评审、巡视督查以及纪律检查等工作的重要依据”，但这些改革政策，因不同性质的管理机构之间缺乏统筹协调和中介桥梁，在缺乏顶层设计的情况下，项目依托单位难以将其充分落实到位。这种整体设计不完善与配套跟不上，加之巡视、审计、纪检、监察等力度加大，项目依托单位更难将其予以落实，从而加大了科研项目经费支出的难度。(37)参见荣凌：《实现维护纪律严肃性和调动科研人员积极性有机结合》，《中国纪检监察报》2017年4月12日，第8版。对此，应激励项目依托单位敢于担当责任，打破传统制度的束缚，将政策落实到位，宽容对待突破现行经费支出制度但有利于科研创新的预算管理行为。

3.升级财务验收与技术验收

科研项目验收是科研项目预算管理的终点，包括财务验收和技术验收，前者侧重经费管理和使用方面，以预算执行合规性为评价基础；后者关注科研项目任务完成情况，以科研项目合同具体履行为评价重心。针对财务验收与技术验收“两张皮”现象，科研经费管理“放管服”改革提出“合并财务验收和技术验收”，审慎而言，合并验收不是流程上简单地“二合一”，而应进行整体性升级再造。一方面，因科研活动的不确定性，许多科研活动难以按研究计划行事，相应地会造成科研项目预算执行的偏离，如果过于强调财务验收的合规性，将对科研人员潜心科研和自由探索产生反向束缚。对此，合并财务验收与技术验收，应强调科研人员、财务人员、审计人员之间沟通与理解，加强党纪、政纪、法律、征信等体系之间的协同与配合。对待预算执行“偏离”行为，应保持宽容审慎态度，要像最高人民检察院《关于充分发挥检察职能律法保障和促进科技创新的意见》所规定的那样，厘清“为科技创新而突破现有制度与贪污、挪用财政科研项目经费的界限”；要像《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》所规定的那样，“合理区分改革创新、探索性试验、推动发展的无意过失与明知故犯、失职渎职、谋取私利等违法违纪行为”。另一方面，解决财务验收与技术验收“两张皮”问题，不应理解为形式上简单的流程合并，而应打造实质性综合绩效评价，其包括预算规范、合同履行、产出效益、科研诚信等多个方面。科研项目绩效评价指标体系之设计，不应过于注重传统规范性评价，而应重点突出创新性评价，并充分尊重不同类型科研活动规律，予以区别性设计。

五、结 论

“决不应要求科学家一板一眼、分毫不差地按照他们自己制订的研究计划行事，而应容许他们根据发展的需要对计划修改变动。”(38)[澳]W·I·B·贝弗里奇：《科学研究的艺术》，陈捷译，北岳文艺出版社2015年版，第141页。恰如贝弗里奇之言，科研项目预算治理改革必须尊重科研本质属性，符合科研活动规律，回归激发科研人员创新创造性的轨道。科研项目预算治理绝非简单的预算管理问题，也不单纯是一种科研管理问题，而是跨越在宏观与微观之间、事实与规范之间的跨学科问题。当前的科研项目预算改革不能有效化解因预算本质属性与科研本质属性的内在冲突而导致的首尾不能相顾的问题，这种不彻底的改革对当前的科研项目预算体制的深层结构触动有限，也难以打破传统科研项目预算管理中遗留的僵化思维。为此，笔者于本文中重点从法学研究视角审视了科研项目预算的法律属性。通过对科研项目预算双重特质的重点分析和解读，不难发现，科研项目预算改革的法治化进程是个极为复杂的系统工程。要大力变革传统的科研项目预算管制模式，恐怕还需要科研项目预算体系中涉及的科技管理体制、预算管理体制以及科研经费立法的配套性完善。也就是说，科研项目预算治理能力的真正提升，除了受科研项目预算制度中科研自由认知程度的影响外(科研自由应当是被认识和正确利用的科研规律)，(39)“权利是被社会认可的自由，自由是被认识和正确利用的必然(规律)。”严存生：《“新权利”的法哲学思考》，《江汉学术》2019年第3期。更重要的还在于运用法治思维与法治方式推进整个科研经费管理体制机制改革的深化。