谁主香港？

郑永年

对香港观察者来说，香港的局势发展到今天，并不是那么令人震惊。这么多年来，香港的抗议活动从未间断，甚至有人说，香港是名副其实的“抗议之都”。既然如此，真正令人震惊的是什么？乃是抗议活动的暴力化。

按理说，香港是中产阶级居多的富裕城市，民众较为理性，抗议相对平和。但现在情况完全不同，暴力化已经成为不可扭转的大趋势。

局势发展到今天，人们必须选择支持哪一边。人们需要花大力气去理解“何从何去”的问题：香港发生了什么？何至于如此不可收场？香港的未来在哪里？

上述问题终将汇成一个根本性一问：谁主香港？

1

1997年香港主权从英国回归中国，实行“一国两制”。那么，是中国在治理香港吗？答案是否定的。因为实行“一国两制”，中国只享受主权，没有治权，“港人治港”，治权在行政长官和香港政府手里。

如此，中国只在大多数领域享有“名誉主权”，实际主权则少而又少，且多表现在有限的外交领域，即使是驻军也只具有象征意义。就治理而言，最具有实质性的法律体系并不在中国的主权之内。

即便在维持“一国两制”上，中国内地也没有像西方所说的那样，积极介入香港事务。实际情形是，为了维持“一国两制”，内地把大量的好处向香港输送，以期维持其繁荣，至少是经济上的。

此外，社会、经济和民间层面的交流和来往大大增加，这些能够对香港经济产生影响，但对香港的治理制度和能力没有实质性影响。

2

是香港政府在治理这个城市吗？也不是。这里涉及诸多制度设计因素。

就权力结构而言，香港在立法方面只有不到一半的权力属于行政当局，且这部分权力是通过“建制派”达成的。

行政当局对司法则完全没有权力，整个司法系统几乎仍旧掌握在“隐居”的“港英当局”手中。在行政系统中，除了特首，其他几乎均从港英当局“整体”接收而来。

再看政治权力的来源，问题更大。香港基本上“无政党政治”，也就是特首的产生和政党之间没有必然的有机联系。在实践层面，特首不得不把“公务员”体系当作政党使用;在运作过程中，这使得行政中立成为不可能。

一旦特首被“政治化”，公务员系统也不得不政治化（无论是主动的还是被动的），并且这种政治化更有可能和特首的政治意向背道而驰。这次公务员系统很多人公开向特区政府施压、分歧表露无遗，便是典型案例。

恰是因为“无政党政治”抽离了坚实的政治（政党）支持，特区政府往往很难有所作为。即使是具有善意、实际上也能改善香港状况的政策，也很难有好的结果。首任特首董建华的住房政策的流产，就是很好的案例。

3

是香港人民在治理香港吗？也显然不是。香港人一直在争取他们理想中的“港人治港”，即“双普选”。但因为各方面的较量，迄今并没有什么结果。

不过，应当指出“双普选”也只是一个理想的“设想”，因为也有太多的经验表明，即使实现了“普选”，也并不见得会出现有效的治理。

更为严重的是，通过“自下而上”的社会运动来争取既定目标的达成，这个过程本身就有很大的问题。

其一，“众口难调”，人们希望“一步到位”，但往往难以使各方达成妥协。在争取过程中，抗议者并非没有机会实现他们的诉求，但因为没有妥协，所有机会都付之东流。

其二，抗议演变成暴力，发展成为破坏性极强的“为了抗议而抗议”的社会运动，或者运动型社会。如此，就形成了抗议者“你不顺我意，我也绝对不让你做事情”的心态，造成了政府和抗议者的严重对立。

4

那么是外国势力在主宰香港吗？要清楚地意识到，香港是国际化的都市，外国势力的存在和介入并不奇怪。

长期以来，这座城市一直是东方信息中心，很多西方国家（尤其是美国）都有强大势力的存在。只要香港是开放的，外国势力一定会在，并且会努力地去影响香港的发展。

就外国势力来说，尤其要强调英国的角色。香港曾是英国的殖民地。很大程度上，九七回归之后，香港只是从英国的“直接殖民地”转变成為“间接殖民地”。

除了部分文字和字面文章（甚至包括《基本法》），香港并未没有发生重大变化（尤其是制度上的变化）来体现港人自治或者中国主权，各方努力秉持的只是香港的“法治”。

无疑，“法治”是香港的制度本质和秩序基础。但正是这个“法治”系统，俨然成为维持既得利益（尤其是英国利益）的最佳工具。不仅如此，因为是“间接殖民地”，英国或其他外国势力坐收渔翁之利时，不用负任何责任。

今天，这套“法治”体系已经演变成外国势力固若金汤的“话语权”，它既是特区政府最有效的“监督者”，也是香港变化最有效的阻力。

不过，这绝对不意味着这套“法治”需要退出历史舞台。这里的问题也是“谁主”“法治”？比较一下二战之后从殖民地独立出来的国家的不同作为，就可以清楚看到要如何处理殖民地遗留下来的制度遗产了。

一些国家完全保留了原来殖民地的制度，并且跟着原宗主国实行西方式民主，但成功案例寥寥，失败案例比比皆是。

也有国家实行“去殖民地化”。不过，因为方式不同，结果有好有坏。一些国家简单粗暴，废除了所有制度遗产，但新的制度建立不起来，不仅影响了和西方的关系，最终制约了本地的发展。

也有正面案例，新加坡最为典型。在独立之后，新加坡进行了有效的去殖民地化，保留积极遗产，去除消极影响。新加坡的“法治”体系，就是在殖民地遗产的基础之上发展起来的。

新加坡的成功经验只有几个字：牢牢把“法治”掌握在自己手里。新加坡自独立以来，在涉及主权和国家重大利益的问题上，从来毫不含糊，总是竭尽全力保护之，甚至不怕“得罪”任何一个国家。

这和香港的“法治”形成了鲜明的对比。在很大程度上说，香港的“法治”能够有效保护原来殖民地者利益，但很难增进香港本身的利益。

5

自然，这套“法治”的维持也和香港本身的既得利益有关。这里的問题是，香港是这些既得利益在统治吗？可能也不是。

很显然，他们理论上是香港的统治精英，并且香港的发展是他们的切身利益。但同样是因为制度设计缺陷所致，这个既得利益阶层只追求利益，不用承担任何政治责任。

这些年来，往往出现既得利益者“有利益一哄而上，面临问题全身而退”的局面。“法治”对既得利益而言具有同样的逻辑，即“法治”是保护他们利益免受损失的最有效武器。

考虑到现在香港根深蒂固的既得利益，是在港英当局时期成长起来的，这个逻辑并不难理解。

对所有这些情况，中国内地并非不了解，也因此想要做出改变。但从现实来看，因为实行“一国两制”，所以内地很难改变往日香港的殖民地遗产，只有香港本身才有这个能力。不过，现实似乎刚好相反。

如上所述，因为各种制度因素，治权并不在香港人手里，也不在特区政府或者香港社会。更为严重的是，一些香港人把这种局面归咎于中央政府，也因此把矛头对准了中央政府。

在实际层面，回归之后，殖民地式的教育不仅没有改变，反而变本加厉。从前的民主运动还有些“反英”的味道，现在则转向了反祖国大陆。国家认同完全走向了反面。

要清楚地意识到，这些年来抗议者的主体便是九七回归之后成长起来的年轻一代，他们也是现在“港独”力量的主体。

正因为如此，本来是一体的“一国”和“两制”便分离开来，内地方面强调“一国”，香港方面则强调“两制”，而特区政府夹在中间，无能为力。

6

为了化解这种僵局，这些年中国内地也开始进行积极主动的政策调整。大湾区建设便是很好的例子。这无疑是正确的方向。

在“一国两制”遇到困局的时候，对内地来说，需要回答的问题是：“一国”能够做些什么？大湾区这样的发展计划，本就是通过内地的单边开放政策，通过社会经济的方式来逐步化解矛盾，以期最终解决问题。

不过，在官僚层面，人们并没有深刻理解这个问题。官僚层面趋向于想通过改变“两制”来解决问题。这次推出的“逃犯条例”就是典型的例子。

因为之前有“23条”的经验，推出“逃犯条例”的社会回应应当是预期中的，但官僚层面没有足够的考量，还是匆匆忙忙推出来了。

无论如何，在不存在一个有效的治理主体的情况下，香港产生今天这样的“权力真空”局面并不奇怪。

香港特区政府不仅受制于来自内部的各种制约，包括源自制度设计的权力制约和来自社会力量的制约，更受制于外部外国势力在“法治”旗号下的制约，导致了实际上的“无政府状态”。

同时，尽管追求“公益”成为不可能，但还是有人在大力追求“私利”，那就是隐形的老殖民地者和既得利益者。追求公益的“不作为”和追求私利的“有作为”，便造成了今天香港的现实。

今天，经过如此长期激烈的社会抗议运动，香港所面临的诸多矛盾都已经充分暴露出来了，即使那些没有浮上台面和隐藏在背后的，人们对它们也有了比较清晰的认识。

但这并不等于问题可以得到解决。香港问题的有效解决，仍然取决于回答“谁主香港？”的问题。

既然所有这些问题是香港缺失政治主体的结果，在没有一个政治主体出现之前，没有人会天真地认为，香港会出现稳定的局面，这些问题会得到解决。

更为重要的是，今天的香港已经完全不是回归之初的香港了，事情已经发生，香港也不能再回到原点。对中国内地的挑战便是：如何使香港实现“二次回归”？

（摘自2019年8月20日人民日报海外网）